Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ 
ОБРАЗОВАНИЯ 
НА РАЗНЫХ УРОВНЯХ:
вертикаль власти, 
трансфер полномочий 
и региональное сотрудничество

Издательский дом Высшей школы экономики 
Москва, 2020

Под редакцией Яна де Грофа, С.В. Янкевича

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

2-е издание, электронное

УДК
37
ББК
74.04
У66

Одобрено Ученым советом Института образования 
Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Р е ц е н з е н т ы: 
А. Я. Капустин — профессор, доктор юридических наук, научный руководитель 
Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации; 
М. Б. Лукашевич — кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, 
статс-секретарь — заместитель министра науки и высшего образования 
Российской Федерации

У66
Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, 
трансфер полномочий и региональное сотрудничество : коллективная монография / под ред. Я. де Грофа, С. В. Янкевича ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа 
экономики». — 2-е изд., эл. — 1 файл pdf : 338 с. — Москва : Изд. дом Высшей 
школы экономики, 2020. — Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe 
Digital Editions 4.5 ; экран 10". — Текст : электронный.
ISBN 978-5-7598-1423-8

Коллективная монография представляет взгляды российских и зарубежных 
исследователей и экспертов в области образования и права на проблемы многоуровневого управления системой образования. Ученые и практики рассказывают о том, какими принципами нужно руководствоваться при выстраивании 
образовательной системы, какие общественные институты оказывают на нее 
влияние и какие последствия для сферы образования имеет трансфер полномочий между уровнями власти. Российские авторы рассматривают итоги реформ 
последних лет в области перераспределения полномочий в сфере образования, 
влияние такого перераспределения на отдельные сферы, а также конкретные 
кейсы региональной практики реализации полномочий и сотрудничества. Монография снабжена аналитическими приложениями, наглядно представляющими картину распределения полномочий в сфере образования в России между 
разными уровнями публичной власти.
Книга адресована тем, кто занимается исследованиями в области образования (особенно сравнительными региональными исследованиями), экспертам в 
области государственного управления, конституционного, административного 
и муниципального права.
УДК 37 
ББК 74.04

Электронное издание на основе печатного издания: Управление системой 
образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество : коллективная монография / под ред. Я. де Грофа, 
С. В. Янкевича ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Москва : Изд. 
дом Высшей школы экономики, 2019. — 336 с. — ISBN 978-5-7598-2143-4. — Текст : 
непосредственный.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных 
техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать 
от нарушителя возмещения убытков или выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7598-1423-8
© Национальный исследовательский 
университет «Высшая школа экономики», 2019

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Принятые сокращения ....................................................................... 6

Предисловие ........................................................................................ 7

Часть I. Многоуровневое управление образованием 
в международной практике и зарубежных странах .................. 9

Понятие многоуровневого управления
(Ян де Гроф) .................................................................................. 11

Значение принципа субсидиарности 
в сфере образования в Европе
(Инго Рихтер) .............................................................................. 23

Кто принимает ключевые для школы решения 
в странах ОЭСР
(Марк Агранович) ........................................................................ 30

Многоуровневое управление в Европейском союзе: 
хорошая или плохая практика? 
Примеры из образовательной политики
(Ханс-Питер Фюссель) ................................................................. 41

Судебная система США и образовательное право: 
какую роль должны играть судьи?
(Чарльз Д. Руссо) .......................................................................... 47

Вклад федеральной образовательной системы 
Южной Африки в усугубление 
образовательной бедности
(Мариетта Рейнеке, Роэльф Рейнеке) ......................................... 63

Реформа системы образования в Польше: 
полномочия местного самоуправления 
в сфере образования
(Изабелла Красницка, 
Анна де Амбросис Винья) ............................................................. 76

ÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ ÑÈÑÒÅÌÎÉ ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß ÍÀ ÐÀÇÍÛÕ ÓÐÎÂÍßÕ

Часть II. Федерализм в образовании в России.......................... 87

Принцип многоуровневого управления 
системой образования: опыт реализации 
Федерального закона «Об образовании 
в Российской Федерации»
(Наталья Путило, Наталья Волкова, 
Ольга Еремина) ............................................................................ 89

Проблемы и риски концентрации 
властных полномочий в системе 
управления образованием
(Алексей Майоров) ......................................................................107

Многоуровневое управление образованием 
в России: проблемы 
распределения полномочий
(Семён Янкевич, Надежда Княгинина) ........................................114

Риски смещения полномочий в образовании 
с муниципального на государственный уровень
(Ирина Сидорова) .......................................................................122

Взаимодействие разных уровней 
управления образованием в реализации 
политики поддержки школ, работающих 
в неблагоприятных социальных условиях
(Надежда Бысик) .........................................................................130

Регулирование отдельных институтов 
в образовании в России на федеральном, 
региональном и муниципальном уровнях: 
единство и разнообразие (на примере 
семейного образования)
(Виталий Матвеев) ....................................................................146

Развитие системы образования региона 
с учетом баланса между федеральными 
и региональными интересами: 
опыт Красноярского края
(Сергей Красноусов, Елена Чиганова) .........................................154

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Часть III. Опыт реализации некоторых полномочий 
субъектов Российской Федерации 
в сфере образования .....................................................................159

Языки в образовании в республиках 
Российской Федерации
(Семён Янкевич, Надежда Княгинина) ........................................162

Меры материальной поддержки детей 
и семей, связанные с получением образования
(Надежда Княгинина) ..................................................................169

Обеспечение обучающихся учебниками, 
учебными пособиями, средствами обучения 
и воспитания
(Наталья Поветкина) ................................................................175

Обеспечение обучающихся одеждой
(Надежда Княгинина, Семён Янкевич, 
Александр Беликов, Татьяна Мерцалова) ..................................188

Организация обучения лиц 
с ограниченными возможностями здоровья: 
инструменты реализации 
инклюзивного образования
(Евгений Пучков) .........................................................................202

Модели организации психолого-педагогической, 
медицинской и социальной помощи обучающимся 
в субъектах Российской Федерации
(Иван Новоселов) ........................................................................223

Заключение ....................................................................................233

Приложения ...................................................................................235

Коллектив авторов ...........................................................................328
Authors ..............................................................................................330
Table of contents ...............................................................................333

ÏÐÈÍßÒÛÅ ÑÎÊÐÀÙÅÍÈß

Закон об образовании, ФЗ № 273-ФЗ — Федеральный закон от 
29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской 
Федерации».

ФЗ № 3-ФЗ — Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

ФЗ № 83-ФЗ — Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации в связи с совершенствованием 
правового положения государственных (муниципальных) 
учреждений».

ФЗ № 120-ФЗ — Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ 
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

ФЗ № 124-ФЗ — Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ 
«Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

ФЗ № 159-ФЗ — Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ 
«О дополнительных гарантиях по социальной поддержке 
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

ФЗ № 181-ФЗ — Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ 
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

ФЗ № 184-ФЗ — Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации».

ОВЗ — ограниченные возможности здоровья.

ФГОС — федеральный государственный образовательный стандарт.

ÏÐÅÄÈÑËÎÂÈÅ

В
о всех федеративных государствах мира не прекращается дискуссия о распределении полномочий между субъектами федерации. Существуют различные модели такого распределения. 
Полномочия могут быть преимущественно сконцентрированы на 
уровне субъектов, как в США и Австралии, или на уровне федерального центра, как в России.
Образовательные реформы в федеративных государствах зачастую связаны с изменением баланса полномочий в образовательной сфере между федерацией и ее субъектами. Основная проблематика таких изменений состоит в поиске ответа на вопрос: «Как 
распределить полномочия в образовательной сфере между местным, региональным и федеральным уровнями власти для наибольшей эффективности образовательной системы?». На этот вопрос не 
существует одного верного ответа. При изучении различных моделей и описании их плюсов и минусов представляется возможным 
если не найти подходящую систему для каждого конкретного случая, то, по крайней мере, избежать возможных ошибок.
Именно этому и была посвящена первая международная научная конференция «Управление системой образования на разных 
уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное 
сотрудничество», организованная Центром образовательного права Института образования НИУ ВШЭ в ноябре 2018 г. В состав участников конференции вошли ведущие специалисты в области образования и права из России и зарубежных стран. Представленные 
в рамках конференции материалы легли в основу этой книги.
Авторам удалось показать разнообразие различных подходов 
к формированию моделей распределения полномочий, используемых как политиками, так и академиками, изучающими этот вопрос. Эта монография будет полезна как представителям органов 
государственной власти, ученым и студентам, так и всем, кто интересуется вопросами образовательного права и политики.
Виктор Болотов,
профессор, доктор педагогических наук,
академик Российской академии образования,
действительный государственный советник
Российской Федерации 1-го класса

×ÀÑÒÜ I

ÌÍÎÃÎÓÐÎÂÍÅÂÎÅ 
ÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ 
ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈÅÌ 
 ÌÅÆÄÓÍÀÐÎÄÍÎÉ 
ÏÐÀÊÒÈÊÅ 
È ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÕ ÑÒÐÀÍÀÕ

ÏÎÍßÒÈÅ ÌÍÎÃÎÓÐÎÂÍÅÂÎÃÎ 
ÓÏÐÀÂËÅÍÈß

Ян де Гроф

М
ногоуровневое управление рассматривается как подход в политической и юридической науке и теории государственного 
управления, основанный на исследованиях европейской интеграции. Концепцию многоуровневого управления в начале 1990-х годов разработали политологи, отражая новые структуры, которые 
были созданы Европейским союзом (в рамках Маастрихтского договора) в 1992 г. Многоуровневое управление воплощает идею о 
том, что в формирующейся глобальной политической экономике 
между локальным и международным уровнями существует много 
взаимодействующих органов власти.

1. Ìíîãîóðîâíåâîå óïðàâëåíèå: 
èçìåíÿÿ êîíöåïöèè

1.1. Ââåäåíèå

Концепция многоуровневого управления была введена в международные и региональные процессы принятия решений как 
сис те ма продолжающихся переговоров между правительствами на нескольких территориальных уровнях. Она описывает, как 
надна циональные, национальные, региональные и местные органы власти переплетаются в сложной сети политических акторов1. 
Считается, что рассредоточение системы управления в нескольких 
юрисдикциях является наиболее эффективным и демократичным. 

1 Marks G. Structural Policy and Multi-level Governance in the EC // Cafruny A., 
Rosenthal G. (eds). The State of the European Community: The Maastricht Debate 
and Beyond. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1993. P. 391–411.

ÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ ÑÈÑÒÅÌÎÉ ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß ÍÀ ÐÀÇÍÛÕ ÓÐÎÂÍßÕ

Исследования многоуровневого управления направлены на выявление положительных внешних эффектов, возникающих в результате 
подобных процессов на всех уровнях. Высокое качество регулирования на одном уровне может быть подорвано плохой регуляторной политикой на других уровнях, в то время как координация и 
согласованность значительно расширяют преимущества системы2.
На международном уровне концептуальной рамкой для многоуровневого управления выступает «Повестка дня в области 
устойчивого развития на период до 2030 г.», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 г. в качестве всеобъемлющего «плана действий в интересах людей, планеты и процветания», 
структурированного в виде 17 целей и 169 задач в области устойчивого развития3.
Особенно важной для вопросов многоуровневого управления 
является 9-я цель в области устойчивого развития, которая называется «Создание прочной инфраструктуры, содействие обеспечению всеохватной и устойчивой индустриализации и внедрению 
инноваций» (ЦУР 9). «Доклад ЮНЕСКО о науке: на пути к 2030 г.» 
сфокусирован на достижениях конкретных стран в контексте целей ЦУР 9.
С 2010 г. российское правительство также ввело ряд мер, направленных на стимулирование инноваций в деловом секторе, например, сделав обязательными для государственных предприятий 
разработку инновационных стратегий и сотрудничество с университетами, исследовательскими институтами и малыми инновационными предприятиями и бизнесом4. Кроме того, участие России 
в таких европейских исследовательских центрах, как Европейская 
организация по ядерным исследованиям (ЦЕРН) в Швейцарии, Европейский центр синхротронного излучения (ESRF) во Франции, 
а также в Европейском рентгеновском лазере на свободных электронах (European XFEL), базирующемся в Германии5, отражает ее 

2 Rodrigo D., Allio R., Andres-Amo P. Multi-level Regulatory Governance: Policies, 
Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence // OECD Coherence, OECD Working Papers on Public Governance. No. 13. OECD Publishing, 2009.

3 United Nations, Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 
2015. United Nations General Assembly, p. 267. <http://www.un.org/ga/search/view_
doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E> (аccessed: 15 March 2019).

4 Ibid. P. 353.

5 Ibid. P. 360.

ÏÎÍßÒÈÅ ÌÍÎÃÎÓÐÎÂÍÅÂÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß

приверженность развитию фундаментальной науки и инвестированию государственных средств в исследования в тесном сотрудничестве со своими странами-партнерами и за ее пределами6.

1.2. Ìíîãîóðîâíåâîå óïðàâëåíèå â ÅÑ

В рамках ЕС многоуровневое управление поддерживает реализацию положений Лиссабонского договора7. В изданной Комитетом 
регионов «Белой книге по многоуровневому управлению»8 описано 
создание модели управления ЕС, в которой региональные и местные органы власти являются партнерами. В такой модели управле-
ние должно представлять собой более гибкую и динамичную систему и стремиться к распределению власти на всех уровнях.
Несмотря на то что многоуровневое управление широко обсуждается, недостаточно внимания уделяется вопросам использования 
многоуровневого управления в европейских системах образования. Для работы в этом направлении необходимо искать ответы на 
вопросы: каковы инновационные стратегии современного управления, кто в таких системах несет ответственность за надзор и 
управление?9 Сектор высшего образования, по-видимому, представляет особый интерес как для политологов, так и для юристов, 
исследующих сегодняшние преобразования во всем мире10. 
Возможности национального государства в управлении образованием пересматриваются с учетом появления новых разнородных субъектов, способных влиять на систему высшего образования11. Лиссабонский и Болонский процессы ведут к созданию 

6 Multi-level Governance of Innovation and Smart Specialisation. Baltic-TRAM, 
2017. P. 11.

7 Сommittee of the Regions. The Committee of the Regions on Multi-level Governance. CDR 89/2009.

8 Впервые была издана в 2009 г.

9 Wilkoszewski H., Sundby E. Steering from the Centre: New Modes of Governance 
in Multi-Level Education Systems // OECD Education Working Papers. 2014. No. 109. 
Paris: OECD Publishing. P. 34.

10 Chou M.-H., Jungblut J., Ravinet P., Vukasovic M. Higher Education Governance 
and Policy: An Introduction to Multi-issue, Multi-level and Multi-actor Dynamics // 
Po licy and Society. 2017. Vol. 36. No. 1. P. 1–15.

11 De Prado C. Global Multi-level Governance: European and East Asian leadership. 
New York: United Nations University press, 2007. P. 275.