Конституционное право России. Учебный курс

Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова

Юридический факультет

Конституционное
право России

Учебный курс

С. А. Авакьян

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2020

6е издание, переработанное и дополненное

В двух томах
Том 2

УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67. 400(2Рос)я73

А18

Сведения об авторе

Сурен Адибекович Авакьян, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный
юрист России, заслуженный профессор МГУ им. М. В. Ломоносова,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Е. И. Колюшин, доктор юридических наук, профессор;
В. А. Лебедев, доктор юридических наук, профессор.

Авакьян С. А.

А18
Конституционное право России. Учебный курс : учебное

пособие : в 2 т. / С. А. Авакьян. — 6е изд., перераб. и доп. —
М. : Норма : ИНФРАМ, 2020.

Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî Ðîññèè. Ó÷åáíûé êóðñ : ó÷åá
íîå ïîñîáèå : â 2 ò. / Ñ. À. Àâàêüÿí. — 6-å èçä., ïåðåðàá. è äîï. — Ìîñêâà : Íîðìà : ÈÍÔÐÀ-Ì, 2020.  –
(Âûñøåå îáðàçîâàíèå:  Ñïåöèàëèòåò).

ISBN 978-5-16-109173-9 (ÈÍÔÐÀ-Ì, online)

T.  2 – 928 c.

УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67. 400(2Рос)я73

© Авакьян С. А., 2014
© Авакьян С. А., 2018, с изменениями

В книге освещаются вопросы российского конституционного права, ста
новления и развития конституционно-правовых институтов, анализируются 
проблемы формирования конституционно-правовых основ политического развития России.

Во втором томе издания рассмотрены вопросы государственного устройст
ва, избирательной системы, государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Для студентов, обучаюшихся по программам специалитета, магистратуры, 

бакалавриата, аспирантов, преподавателей юридических вузов и всех, кто интересуется различными аспектами российского конституционализма. 

Оглавление

Раздел V. Государственное устройство
Российской Федерации

Глава 19. Общая характеристика государственного устройства ............20

§ 1. Понятие государственного устройства .................................21

§ 2. Специфика форм государственного устройства ..................23

1. Унитарное государство .....................................................23
2. Федеративное государство ................................................24
3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства
и федерации ......................................................................28

§ 3. Вопросы централизации и децентрализации
в связи с государственным устройством ..............................35

§ 4. Конфедерация .......................................................................38

§ 5. Проблема суверенитета государства .....................................42

Глава 20. Краткая история государственного устройства России ..........47

§ 1. Дореволюционный период (Российская Империя) ............48

§ 2. Подходы к форме государственного устройства России
в XIX — начале XX в. ............................................................50

§ 3. Создание РСФСР ..................................................................55

§ 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР
в составе СССР .....................................................................64

§ 5. Реформы 1989—1993 гг. .........................................................69

Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации
в современных условиях ................................................................76

§ 1. Общие положения .................................................................77

1. О нормативноправовой основе Российской Федерации 77
2. Виды субъектов Российской Федерации .........................79

3. Вопросы наименований субъектов
Российской Федерации ....................................................81
4. Последовательность перечисления субъектов
в Конституции Российской Федерации ..........................83
5. Критерии образования нового субъекта
Российской Федерации ....................................................84
6. Порядок образования нового субъекта
Российской Федерации ....................................................87

§ 2. Принципы федеративного устройства .................................92

1. Построение Российской Федерации на сочетании
национальнотерриториального и территориального
начал ..................................................................................93
2. Принцип государственной целостности .........................96
3. Принцип равноправия и самоопределения народов
в Российской Федерации .................................................97
4. Принцип равноправия субъектов
Российской Федерации ..................................................102
5. Принцип разграничения предметов ведения
и полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами ...............................................................103
6. Принцип единства системы государственной власти
в Российской Федерации ...............................................106

§ 3. Основные характеристики Российской Федерации
как федеративного государства ..........................................107

§ 4. Статус субъектов Российской Федерации ..........................112

1. Общие положения ...........................................................113
2. Особенности отдельных видов субъектов
Российской Федерации ..................................................117

§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации ...............120

§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов ......126

1. Вопросы исключительного федерального ведения .......127
2. Вопросы совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов ..................................................................128
3. Вопросы собственного ведения субъектов
Российской Федерации ..................................................131
4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий
Российской Федерации и ее субъектов .........................132

6
Оглавление

§ 7. Формы взаимодействия Российской Федерации
и ее субъектов ......................................................................134

1. Влияние субъектов Российской Федерации
на федеральные дела .......................................................135
2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов 138

§ 8. Административнотерриториальное устройство
субъектов Российской Федерации .....................................147

§ 9. Конституционноправовые основы национальной
и региональной политики в Российской Федерации ........153

1. Конституционноправовые основы национальной
политики .........................................................................154
2. Конституционноправовые основы региональной
политики .........................................................................165

Раздел VI. Избирательная система
Российской Федерации

Глава 22. Понятие, нормативноправовая основа и принципы
избирательной системы Российской Федерации .........................169

§ 1. Общие понятия. Нормативноправовая основа ................170

1. Понятия «избирательное право» и «избирательная
система» ...........................................................................170
2. Нормативноправовая основа выборов .........................173

§ 2. Принципы избирательной системы ...................................177

1. Принцип всеобщего избирательного права ...................177
2. Принцип равного избирательного права .......................192
3. Принцип прямого избирательного права ......................193
4. Принцип тайного голосования ......................................194
5. Принцип свободы выборов и добровольного участия
в них граждан ..................................................................195
6. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной
избирательных систем при выборах депутатов .............196
7. Принцип состязательности ............................................206
8. Принцип сочетания государственного финансирования
избирательной кампании с возможностями
использования негосударственных средств ..................207
9. Принцип проведения выборов избирательными
комиссиями .....................................................................213

Оглавление
7

Глава 23. Проведение выборов ............................................................214

§ 1. Назначение выборов ...........................................................214
§ 2. Избирательные округа ........................................................218
§ 3. Избирательные участки ......................................................219
§ 4. Списки избирателей ............................................................221
§ 5. Избирательные комиссии ...................................................224
1. Виды, порядок формирования и основные полномочия
избирательных комиссий ...............................................225
2. Организация деятельности избирательных комиссий .....238
3. Статус членов избирательных комиссий .......................240
4. Расформирование избирательных комиссий ................246
§ 6. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов ..................248
1. Общие положения ...........................................................248
2. Самовыдвижение ............................................................253
3. Выдвижение кандидатов избирательным объединением
по одномандатным избирательным округам .................257
4. Выдвижение федерального (территориального)
списка кандидатов ..........................................................258
5. Сбор подписей ................................................................263
§ 7. Регистрация кандидатов, списков кандидатов ..................271
§ 8. Гарантии и ограничения для кандидатов ...........................275
§ 9. Информация о выборах. Предвыборная агитация ............278
1. Общие условия ................................................................279
2. Предвыборная агитация .................................................281
§ 10. Голосование .......................................................................288
1. Помещение для голосования ..........................................288
2. Открепительное удостоверение ......................................290
3. Избирательный бюллетень .............................................291
4. Порядок голосования .....................................................293
5. Наблюдатели ...................................................................298
§ 11. Подсчет голосов, определение итогов голосования
и результатов выборов ........................................................300
1. Общие правила ................................................................300
2. Особенности определения результатов выборов
депутатов Государственной Думы ..................................304
3. Особенности определения результатов выборов
Президента Российской Федерации ..............................310

8
Оглавление

§ 12. Повторное голосование и повторные выборы.
Дополнительные выборы ...................................................312

§ 13. Гарантии законности выборов ..........................................314

Раздел VII. Президент Российской Федерации

Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации .......321

§ 1. Причины введения поста Президента ................................321

§ 2. Статус Президента РСФСР при учреждении этого поста ....327

§ 3. Пост Президента Российской Федерации в 1991—1993 гг. ....332

§4. ПроблемапоставицепрезидентаРоссийскойФедерации ....337

Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г. .....342

§ 1. Основы статуса Президента Российской Федерации ........342

§ 2. Компетенция Президента Российской Федерации ...........345

1. Полномочия по созданию и формированию
государственных органов,
назначению должностных лиц ........................................345
2. Полномочия в области руководства внутренней
политикой страны и взаимоотношений с другими
государственными органами ..........................................354
3. Полномочия в области внешней политики ...................365
4. Полномочия в области обеспечения безопасности
и обороны государства, стабильности общественного
порядка в стране .............................................................368
5. Полномочия в области обеспечения
конституционного статуса личности .............................378
6. Полномочия по организации своей деятельности ........379

§ 3. Акты Президента Российской Федерации .........................380

§ 4. Неприкосновенность Президента Российской Федерации
и прекращение его полномочий ........................................385

1. Неприкосновенность ......................................................386
2. Отставка ...........................................................................388
3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья .....390
4. Отрешение от должности ...............................................391

Оглавление
9

5. Исполнение Председателем Правительства
Российской Федерации обязанностей
Президента Российской Федерации ..............................392
6. Гарантии бывшему Президенту Российской Федерации 395

§ 5. Органы при Президенте Российской Федерации.
Администрация Президента Российской Федерации .......398
1. Общие положения ...........................................................398
2. Советы и комиссии при Президенте Российской
Федерации .......................................................................399
3. Администрация Президента Российской Федерации ...424

Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России

Глава 26. Современная модель парламента
и особенности формирования народного представительства
в России .......................................................................................434

§ 1. Положение парламента в системе
государственных органов ....................................................436

§ 2. Принцип постоянной деятельности ...................................437

§ 3. Проблема природы и функций
парламентскопредставительных учреждений ..................443

§ 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования,
взаимоотношений палат парламента ..................................449
1. Внутренняя структура и формирование парламента ....449
2. Взаимоотношения палат парламента .............................458
3. Вопросы состояния и будущего
в формировании палат парламента ................................462
4. Проблема длительности полномочий парламента
и их досрочного прекращения .......................................464

Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания
Российской Федерации и порядок их осуществления .................467

§ 1. Полномочия Совета Федерации .........................................468
1. Утверждение изменения границ между субъектами
Российской Федерации ..................................................468
2. Утверждение указа Президента Российской Федерации
о введении военного положения ....................................469
3. Утверждение указа Президента Российской Федерации
о введении чрезвычайного положения ..........................470

10
Оглавление

4. Решение вопроса о возможности использования
Вооруженных Сил Российской Федерации
за пределами территории Российской Федерации .......471
5. НазначениевыборовПрезидентаРоссийскойФедерации 473
6. Отрешение Президента Российской Федерации
от должности ...................................................................473
7. Назначение на должность судей
Конституционного Суда и Верховного Суда
Российской Федерации ..................................................475
8. Назначение на должность и освобождение от должности
Генерального прокурора Российской Федерации,
его первого заместителя и заместителей .......................477
9. Назначение на должность и освобождение
от должности заместителя Председателя
Счетной палаты Российской Федерации
и половины состава ее аудиторов ..................................479
10. Право Совета Федерации на участие
в законотворческой деятельности ................................482
11. Право Совета Федерации на участие
в парламентском расследовании ..................................482
12. Вопросы внешней политики и межпарламентского
сотрудничества, международная деятельность ............483
13. Согласование с Советом Федерации назначения
и отзыва дипломатических представителей .................485
14. Обращение Совета Федерации
в Конституционный Суд Российской Федерации .......485
15. Назначение Советом Федерации на должность
и освобождение от должности членов
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации .................................................486

§ 2. Полномочия Государственной Думы ..................................488

1. Дача согласия Президенту Российской Федерации
на назначение Председателя Правительства
Российской Федерации ..................................................488
2. Решение Государственной Думой вопроса
о доверии Правительству Российской Федерации .......489
3. Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете
Правительства Российской Федерации
о результатах его деятельности .......................................491

Оглавление
11

4. Рассмотрение вопросов, связанных
с взаимоотношениями Государственной Думы
и Центрального банка Российской Федерации
(Банка России) ................................................................493
5. Назначение Государственной Думой на должность
и освобождение от должности Председателя
Счетной палаты Российской Федерации
и половины состава ее аудиторов.
Рассмотрение вопросов, связанных
с взаимоотношениями Думы и Счетной палаты ...........496
6. Назначение Государственной Думой на должность
и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации ..............498
7. Объявление Государственной Думой амнистии ...........500
8. Выдвижение Государственной Думой обвинения
против Президента Российской Федерации
для его отрешения от должности ...................................500
9. Принятие Государственной Думой
федеральных законов ......................................................504
10. Бюджетные полномочия Государственной Думы .......505
11. Право Государственной Думы на участие
в парламентском расследовании и парламентском
контроле .........................................................................507
12. Внешнеполитическая сфера .........................................509
13. Обращение Государственной Думы
в Конституционный Суд Российской Федерации .......512
14. Назначение Государственной Думой на должность
и освобождение от должности членов
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации .................................................513

Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат
Федерального Собрания Российской Федерации ........................514

§ 1. Совет Федерации .................................................................515

1. Регламент Совета Федерации как основной документ
по вопросам его организации и деятельности ...............515
2. Председатель Совета Федерации и его заместители .....518
3. Совет палаты ...................................................................524
4. Комитеты Совета Федерации .........................................526
5. Совещательные органы ..................................................535

12
Оглавление

6. Порядок работы Совета Федерации ..............................538
7. Обеспечение деятельности Совета Федерации .............556

§ 2. Государственная Дума .........................................................560

1. Регламент Государственной Думы .................................560
2. Председатель Государственной Думы
и его заместители ............................................................562
3. Совет Государственной Думы ........................................567
4. Фракции ..........................................................................571
5. Комитеты и комиссии Государственной Думы .............576
6. Порядок работы Государственной Думы .......................583

Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании ...........610

§ 1. Виды законов Российской Федерации.
Понятие законодательного процесса .................................610

1. Виды законов Российской Федерации ..........................610
2. Понятие законодательного процесса и его стадий
в Федеральном Собрании ...............................................612
3. Субъекты права законодательной инициативы .............614

§ 2. Основные этапы законодательного процесса ....................619

1. Содержание и реализация права законодательной
инициативы .....................................................................619
2. Подготовка законопроекта к рассмотрению
в Государственной Думе .................................................623
3. Первое чтение законопроекта в Государственной Думе 626
4. Второе чтение законопроекта в Государственной Думе 631
5. Третье чтение законопроекта в Государственной Думе 638
6. Рассмотрение закона Советом Федерации ....................639
7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении
федеральных законов Советом Федерации ...................646
8. Подписание и обнародование закона Президентом
Российской Федерации ..................................................649
9. Отклонение федерального закона Президентом
Российской Федерации (вето Президента). Повторное
рассмотрение палатами отклоненного закона ..............652
10. Принятие федеральных конституционных законов ....656
11. Рассмотрение предложений о пересмотре положений
Конституции Российской Федерации и внесении
в нее поправок ...............................................................657

Оглавление
13

Глава 30. Конституционноправовой статус члена Совета Федерации
и депутата Государственной Думы ...............................................660

§ 1. Основы конституционноправового статуса
парламентария ....................................................................661

§ 2. Основные полномочия и гарантии деятельности членов
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ...667

1. Полномочия и гарантии в связи с деятельностью
в палатах и регионах .......................................................667
2. Парламентский иммунитет членов Совета Федерации
и депутатов Государственной Думы ...............................669
3. Социальные гарантии .....................................................671
4. Помощники члена Совета Федерации, депутата
Государственной Думы ...................................................677

Раздел IX. Конституционные основы
организации и деятельности федеральных органов
исполнительной власти

Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов
государственной власти Российской Федерации .........................680

§ 1. К вопросу о понятиях ..........................................................680

§ 2. Система федеральных органов исполнительной власти ...682

Глава 32. Правительство Российской Федерации ...............................689

§ 1. Конституционноправовые основы статуса Правительства
Российской Федерации и его место в системе органов
государственной власти ......................................................689

§ 2. Состав Правительства Российской Федерации
и порядок его формирования .............................................698

§ 3. Полномочия и акты Правительства
Российской Федерации ......................................................703

§ 4. Организация деятельности Правительства
Российской Федерации ......................................................706

§ 5. Обеспечение деятельности
Правительства Российской Федерации .............................708

14
Оглавление

Раздел Х. Конституционные основы статуса судебной власти
и прокуратуры в Российской Федерации

Глава 33. Конституционные основы судебной власти
Российской Федерации ...............................................................711

§ 1. Конституционноправовая природа и сущность
судебной власти ..................................................................712

§ 2. Конституционноправовые основы судебной системы
Российской Федерации ......................................................714

§ 3. Конституционные начала и виды судопроизводства
в Российской Федерации ...................................................720

§ 4. Основы статуса судей в Российской Федерации ...............724

Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры
в Российской Федерации .............................................................729

§ 1. Конституционноправовая природа и назначение
прокуратуры и прокурорского надзора ..............................730

§ 2. Система органов прокуратуры ............................................735

Раздел ХI. Конституционный Суд Российской Федерации

Глава 35. Сущность конституционного контроля и особенности
его создания в России ..................................................................737

§ 1. На пути к введению института конституционного контроля 738

§ 2. Комитет конституционного надзора СССР .......................742

§ 3. Создание Конституционного Суда РСФСР ......................744

Глава 36. Конституционный Суд Российской Федерации
на современном этапе ..................................................................749

§ 1. Нормативноправовые основы деятельности
Конституционного Суда Российской Федерации .............750

§ 2. Полномочия Конституционного Суда Российской
Федерации и вопросы их реализации ................................754

1. Дела о соответствии Конституции Российской
Федерации определенных видов юридических актов ...754
2. Разрешение споров о компетенции ...............................757

Оглавление
15

3. Проверка конституционности закона, примененного
или подлежащего применению в конкретном деле ......759
4. Оценка возможности исполнения решения
межгосударственного органа по защите прав и свобод
человека и гражданина ....................................................762
5. Толкование Конституции Российской Федерации .......762
6. Заключение о соблюдении установленного порядка
выдвижения обвинения Президента Российской
Федерации .......................................................................763
7. Решение о соответствии Конституции Российской
Федерации инициативы проведения референдума
Российской Федерации ..................................................764
8. Осуществление права законодательной инициативы ...764
9. Направление посланий Федеральному Собранию
Российской Федерации ..................................................765
10. Иные полномочия Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................765

§ 3. Порядок назначения на должность и статус судьи
Конституционного Суда Российской Федерации .............766

1. Требования к кандидату на должность судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........766
2. Порядок назначения на должность судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........768
3. Занятия и действия, не совместимые с должностью
судьи Конституционного Суда Российской Федерации 769
4. Срок полномочий судей Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................770
5. Гарантии статуса и деятельности судьи
Конституционного Суда Российской Федерации .........771
6. Прекращение полномочий судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........775

§ 4. Структура и организация деятельности
Конституционного Суда Российской Федерации .............777

§ 5. Общие правила производства в Конституционном Суде
Российской Федерации ......................................................781

1. Принципы конституционного судопроизводства .........781

16
Оглавление

2. Обращение в Конституционный Суд
Российской Федерации ..................................................783
3. Общие процедурные правила рассмотрения дел
в Конституционном Суде Российской Федерации .......786

§ 6. Решения Конституционного Суда Российской Федерации:
виды, принятие, юридическая сила ...................................791

1. Виды решений Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................792
2. Принятие решений Конституционным Судом
Российской Федерации ..................................................793
3. Юридическая сила решений Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................795

Раздел XII. Органы государственной власти
субъектов Российской Федерации

Глава 37. Становление системы органов государственной власти
субъектов Российской Федерации ...............................................799

§ 1. Краткая история формирования системы
местных органов власти в России ......................................799

1. Дореволюционное местное государственное управление 799
2. Советский период ...........................................................801
3. Реформы России 1990х годов ........................................802

§ 2. Современная система органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, ее нормативноправовые основы, общие требования к организации
и деятельности ....................................................................809

Глава 38. Законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации ........816

§ 1. Общие начала статуса, виды и структура законодательных
(представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации .....................................816

1. Общие положения ...........................................................816
2. Наименование законодательного (представительного)
органа власти субъекта Российской Федерации ...........818

Оглавление
17

3. Депутаты законодательного (представительного)
органа власти субъекта Российской Федерации:
численность и основы статуса ........................................820
4. Структура представительных органов власти субъектов
Российской Федерации ..................................................823
5. Срок полномочий депутатов представительного органа
власти субъекта Российской Федерации. Количество
депутатов, работающих на постоянной основе .............824

§ 2. Основные полномочия законодательного
(представительного) органа власти субъекта
Российской Федерации ......................................................827

§ 3. Внутренняя организация и деятельность
представительных органов субъектов
Российской Федерации ......................................................830

Глава 39. Органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации ...............................................................835

§ 1. Общие положения ...............................................................836

§ 2. Высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации ......................................................837

1. Основы статуса. Наименование должности ..................837
2. Порядок замещения должности .....................................840
3. Основные функции, направления деятельности,
полномочия и акты высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации ...................................844

§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта
Российской Федерации .......................................................847

Глава 40. Конституционные (уставные) суды субъектов
Российской Федерации ...............................................................849

§ 1. Основы статуса и компетенция конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации ........850

§ 2. Состав и организация деятельности конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации ........853

18
Оглавление

Раздел XIII. Конституционные основы местного самоуправления
в Российской Федерации

Глава 41. Краткий обзор становления и развития
местного самоуправления в Российской Федерации ...................856

§ 1. Местное самоуправление: общие подходы
к концепции и пониманию ................................................856

§ 2. Местное государственное управление, земское
и городское самоуправление в дореволюционной России 858

§ 3. Организация местной власти в советский период .............862

§ 4. Переход к системе местного самоуправления ...................865

Глава 42. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
по Конституции Российской Федерации 1993 г.
и Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» ..................870

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления
на современном этапе .........................................................872
1. Понятие местного самоуправления ...............................872
2. Взаимоотношения местного самоуправления
и государства ...................................................................874
3. Территориальная организация
местного самоуправления ..............................................877

§ 2. Компетенция муниципальных образований ......................883

§ 3. Формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и участия в его осуществлении 893

§ 4. Органы и должностные лица местного самоуправления ...903
1. Представительный орган муниципального образования 904
2. Глава муниципального образования ..............................909
3. Местная администрация .................................................912
4. Контрольносчетный орган муниципального
образования .....................................................................914
5. Избирательная комиссия муниципального образования 916

§ 5. Экономическая основа местного самоуправления ............916

§ 6. Межмуниципальное сотрудничество .................................922

§ 7. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления ..................................................924

Оглавление
19

Р а з д е л V
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 19. Общая характеристика
государственного устройства

Литература

Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические
проблемы. М., 1997; Быстрова Д. А. Территория в конституционном
праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Грачев Н. И. Государственное устройство и суверенитет в современном
мире: вопросы теории и практики: дис. ... дра юрид. наук. Волгоград,
2009; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М.,
1948; Жилин А. А. Теория союзного государства. Разбор главнейших
направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его
юридической конструкции. Киев, 1912; Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Левин И. Д. Суверенитет. М.,
1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Лексин И. В. О понятии территориального устройства государства в конституционноправовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2; Ким Ю. В.
Федеративный режим. М., 2007; Он же. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретикометодологические вопросы): дис. ... дра юрид. наук. Тюмень, 2009; Основы теории и практики федерализма: пособие для студентов высших учебных
заведений. Лейвен (Бельгия), 1999 (на рус. яз.); Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: история и современность. М., 2013; Попов Р. В. Конфедерация государств: история и современность: дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2008; Троицкая А. А. Федерация и региональное
государство: где проходит граница // Сравнительное конституционное
обозрение. 2009. № 6; Сравнительное конституционное право. М.,
1996; Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительноправовое исследование. М., 2010; Чиркин В. Е. Современное
федеративное государство. М., 1997; Шевцов В. С. Федерализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т. I—II. М., 2008; Он же. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он же. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978; Ященко А. С.
Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории права
и государства. Юрьев, 1912.

§ 1. Понятие государственного устройства

Под государственным устройством понимаются внутренняя структура государства, его статус в целом, положение отдельных частей государства, их взаимоотношения. Государственное устройство можно
рассматривать в статике (т. е. в плане конституционноправового
закрепления) и в динамике (как практику государственного строительства).
Понятие «государственное устройство» является самым давним и
самым традиционным при характеристике внутренней структуры государств. Наряду с ним используются и другие понятия, причем многие ученые спорят об их преимуществах и недостатках — для получения более обширной информации читатель может обратиться к рекомендуемой литературе. В самом общем обзоре можно обратить
внимание на такие моменты.
Поскольку речь идет о внутреннем устройстве государства, о делении его территории, некоторые авторы предлагают пользоваться понятием «территориальная организация государства». Вносится и такое
предложение: раз уж при решении вопросов территориального деления приходится учитывать всевозможные политические факторы,
а создаваемые территориальные единицы непременно становятся
субъектами конституционноправовых, т. е. политических, отношений, то лучше использовать понятие «политикотерриториальная организация государства» либо, наоборот, «территориальнополитическая организация государства».
Существует две основные формы государственного устройства —
унитарное государство и федеративное государство. Унитарное государство — это простое государство, оно состоит из административнотерриториальных единиц (область, провинция, губерния и т. п.); федеративное государство — сложное государство, которое состоит из
входящих в него государств либо государств, национальнотерриториальных (автономных) и территориальных (территориальногосударственных) образований.
Если государство федеративное, понятие его внутреннего (государственного) устройства зачастую связывают именно с фактором
федерации. Наиболее яркий пример — Россия. В Конституции 1993 г.
гл. 3 называется «Федеративное устройство». Федеративная структура
государства может отражаться и в его наименовании — Российская
Федерация, Федеративная Республика Германия и т. д.
В науке конституционного (государственного) права нередко связывают федерацию как форму государственного устройства с нациоГлава 19. Общая характеристика государственного устройства
21

нальным фактором — многонациональным составом населения. Действительно, государство может быть олицетворением союза различных
наций, представленного федеративной формой государственного устройства. Таким образом, можно видеть связь федерации и государственноправовых форм разрешения национального вопроса. Тогда в
многонациональном государстве вместо понятия «государственное
устройство» может использоваться понятие «национальногосударственное устройство» (например, разд. III Конституции СССР 1977 г.
назывался «Национальногосударственное устройство СССР»).
Однако федеративная форма государственного устройства не обязательно должна быть связана с многонациональным составом населения. В ряде федераций национальный фактор не существует, а федеративная организация государства означает лишь меру самостоятельности и самоуправления субъектов федерации.
Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на административнотерриториальные единицы может отражать категория
«административнотерриториальное устройство» (или «административнотерриториальное деление»). А чтобы отразить в конституции
роль самого унитарного государства, тем более его национальную политику, используется также понятие «государственное (или национальногосударственное) устройство». Тогда оба понятия сочетаются
в названии соответствующей части конституции государства. По такому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являвшиеся сами по себе унитарными государствами, например, разд. III Конституции Украинской ССР 1978 г. назывался «Национальногосударственное и административнотерриториальное устройство Украинской
ССР».
Однако, если государство является федеративным, нельзя использовать для характеристики в целом государства, его структуры понятие «административнотерриториальное устройство». Дело в том, что
тогда его субъекты надо трактовать как административнотерриториальные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в федеративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Федерации надо говорить о ее «государственном (федеративном — в данном
случае это равнозначно) устройстве», а понятие «административнотерриториальное устройство» использовать по отношению к субъектам РФ.
Составным элементом понятия «государственное устройство» могут быть конституционноправовые основы государственной национальной политики и государственной региональной политики.

22
Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации

С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как
назвать данный раздел учебного курса конституционного права России. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и исчезают, а государство — если оно продолжает существовать — имеет
свое (государственное) устройство. Главное состоит в том, чтоохватывается понятием «государственное устройство Российской Федерации». Представляется, что к составным элементам государственного
устройства следует отнести:
— роль федерации как формы государственного устройства России; принципы федеративного устройства России;
— характеристику Российской Федерации как федеративного государства;
— виды и статус субъектов РФ;
— проблему использования автономии как формы государственного устройства;
— вопросы ведения (компетенции) Российской Федерации и ее
субъектов;
— взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской
Федерации и ее субъектов;
— административнотерриториальное устройство субъектов РФ;
— конституционноправовые основы национальной политики и
региональной политики в Российской Федерации.
При рассмотрении государственного устройства есть и важные общие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практическую территориальную организацию России.

§ 2. Специфика форм государственного устройства

Итак, формами государственного устройства являются унитарное
государство и федерация.

1. Унитарное государство

Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государство, которое состоит из административнотерриториальных единиц
(область, провинция, губерния и т. п.). Эти единицы не имеют признаков государства или государственного образования, хотя и могут
обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории. В наименовании административнотерриториальной единицы отражаются чаще всего географический
фактор, название главного города соответствующей территории.

Глава 19. Общая характеристика государственного устройства
23

Если в унитарном государстве есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся к титульной нации
(т. е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут создать свои автономные образования — национальнотерриториальные
единицы (т. е. это отдельные территории и в их названии, как правило, отражается имя данной национальной группы).
Таким образом, унитарные государства могут состоять только из
административнотерриториальных единиц либо же наряду с ними и из
национальнотерриториальных (автономных) образований (может быть
и так, когда автономные образования входят в состав административнотерриториальных единиц, а не напрямую в унитарное государство).
В унитарном государстве, как правило, существует высокая степень централизации управления и нормативного правового регулирования общественных отношений (см. об этом ниже).

2. Федеративное государство

Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государство, которое состоит из входящих в него государств либо государств,
национальнотерриториальных (автономных) и территориальных
(территориальногосударственных) образований. Федерация не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство
с более сложной системой отношений между центром и отдельными
субъектами. Сложное устройство государства часто отражается в его
названии. Так, Федеративная Республика Германия, Соединенные
Штаты Америки являются федеративными государствами. То же следует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально именуется «Российская Федерация». В федеративном государстве понятие государственного устройства охватывает статус как федерации в
целом, так и субъектов федерации, их вопросы ведения (компетенцию) и взаимоотношения.
Если говорить о целях создания федеративного объединения, их может быть несколько, причем они рассматриваются нами как по отдельности, так и в переплетении.
Вопервых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объединенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической,
социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на фе24
Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации

дерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят
свою самостоятельность.
Вовторых, создание федерации может диктоваться факторами
внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя
увереннее на международной арене.
Втретьих, федерация может быть формой компромисса, посредством которого в данном объединении удерживаются территории, тяготеющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным
(или навязанным) им распределением функций центра и мест.
Еще раз подчеркнем: федерация — это новое государство со всеми
вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характеризуют с использованием категории субсидиарности. Применительно к
федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в состоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие
дела, а создание федерации является как бы дополнительным средством. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов
и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип
субсидиарности чаще всего трактуется именно как «разгрузка» федерации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль федерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении нескольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понимание субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как
главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в
помощь, в дополнение к ней (федерации), т. е. во вспомогательном
плане, действуют субъекты федерации.
Думается, в реальности создание федеративного государства резко
меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя «личность»,
свой «портрет». Оно становится не просто участником многих политических и социальноэкономических отношений, но координирующим и направляющим центром, формируя общегосударственную
внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры
внешней политики, на международной арене другие государства теперь будут иметь дело с федерацией, а с ее субъектами — с учетом наличия федеративного объединения. Федеративное государство — это
лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо толковать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь
своим субъектам, она — по большому счету — призвана во многом
облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность для субъектов
должна означать их готовность всегда поддерживать федерацию, в
рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации
(например, в укреплении обороноспособности государства, в содейГлава 19. Общая характеристика государственного устройства
25