Судебный конституционный контроль в России и зарубежных странах: история и современность

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Е.В. Миряшева, С.Г. Павликов, В.Е. Сафонов

С
ССууудддееебббннны
ыыййй кккооонннссстттииитттуууццциииооонннннны
ыыййй

кккооонннтттрррооолллььь ввв РРРоооссссссииииии
иии зззааарррууубббеееж
жжннны
ыыххх ссстттрррааанннаааххх:::

иииссстттооорррииияяя иии сссоооввврррееем
ммееенннннноооссстттььь

МОСКВА

2015

УДК 342
ББК 67.400
          С 89

Авторы:

Миряшева Е.В. – канд. юрид. наук, доцент,
доцент Российской академии правосудия
Павликов С.Г. – докт. юрид. наук, профессор,
профессор Российской академии правосудия
Сафонов В.Е. – докт. юрид. наук, профессор,
зав. кафедрой конституционного права Российской
академии правосудия, Заслуженный юрист Российской
Федерации

Рецензенты:

И.А. Умнова – доктор юридических наук, профессор
Б.С. Эбзеев – доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации

Миряшева Е.В., Павликов С.Г., Сафонов В.Е.
С 89      Судебный конституционный контроль в России и зарубежных
странах: история и современность: Монография. – М.: Российский государственный университет правосудия, 2015. – 304 с.

ISBN 978-5-93916-460-3
В монографии изучены процессы генезиса и развития российских
и зарубежных моделей судебного конституционного контроля,
предпринята попытка охарактеризовать сущность и специфические
их особенности, а также выявить направления их совершенствования, сформулировав теоретические и практические предложения
по созданию системы судебного конституционного контроля в Российской Федерации.
Для аспирантов, преподавателей юридических учебных заведений, может быть полезной для практикующих юристов.

ISBN 978-5-93916-460-3
УДК 342
ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2015
© Российский государственный университет правосудия, 2015

Оглавление

3

Оглавление

  
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ......................................................................................... 4

ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы формирования и развития
российской системы органов конституционного контроля
§ 1. Конституционный контроль и обеспечение реализации
Конституции Российской Федерации.......................................... 9
§ 2. Конституционные основы реализации судебной власти и судебного конституционного контроля в Российской Федерации........ 29
§ 3. Конституционно-правовой статус элементов системы и судебного конституционного контроля Российской Федерации ........ 55
§ 4. Историко-правовой анализ процесса создания системы
органов конституционного контроля в субъектах Российской
Федерации................................................................................... 86
§ 5. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов в системе конституционного
контроля Российской Федерации .............................................120
§ 6. Институционализация «двухуровневой» системы судебного
конституционного контроля в Российской Федерации ...........144

ГЛАВА II. Организация систем судебного конституционного
контроля зарубежных стран
§ 1. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах:
становление, типология, коллизии ...........................................167
§ 2. Влияние федерализма на организационно-правовые начала
деятельности органов зарубежного судебного конституционного контроля.............................................................................197
§ 3. Состав, структура и порядок формирования органов судебного конституционного контроля.............................................205
§ 4. Компетенция органов судебного конституционного контроля:
сущность, функциональная характеристика.............................211
§ 5. Природа, содержание и эволюция европейского судебного
конституционного контроля .....................................................222
§ 6. Современные тенденции развития судебного конституционного контроля и судейского правотворчества (на примере
Федеративной Республики Германии)......................................268

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .....................................................................................300

Судебный конституционный контроль в России и
зарубежных странах: история и современность

4

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Институт судебного конституционного контроля может подвергаться научному анализу только в контексте предполагаемой и
реальной значимости Основного закона государства, формирования
конституционно-правового пространства страны, которое приоритетно защищает права и свободы индивида, частную собственность
либо (значительно чаще) интересы коллектива, нации, государства.
Авторы считают утопичной возможность «равного» обеспечения
этих ценностей в процессе реализации судебного конституционного
контроля; по мере реального, а не декларативного приближения
к идеалам правового государства судебный конституционный контроль эволюционирует в направлении приоритетности защиты прав и
свобод человека и гражданина. Разумеется, это не бесспорная позиция, но она стала лейтмотивом при написании настоящей работы.
Нельзя не согласиться с тем, что при рассмотрении различных
аспектов обеспечения конституционной законности в процессе судебного контроля за нормативными правовыми актами необходимо
исходить из конституционных основ правового государства, в частности, из приоритета и непосредственного действия Конституции
России, верховенства права, разделения властей, федерализма,
запрета произвола, требования справедливости и соразмерности,
обязательности действующих правовых позиций Конституционного
Суда России, ответственности государства за неправомерные, в том
числе ошибочные, действия государственных органов1. Актуальность качественного судебного нормативного контроля, направленного по своей сути на обеспечение законности в обществе, в настоящее время обусловлена развитием основ правового государства
и законодательства, в том числе регулирующего отношения в сфере
государственного управления, необходимостью создания условий

                                           

1 См.: Лыгин Н.Я., Ткачев В.Н. Международно-правовые стандарты и конституционная законность в российской судебной практике: Науч.-практ. пособие. М., 2012. С. 205.

Введение

5

для реализации права каждого гражданина на справедливую, компетентную и эффективную судебную защиту его прав и свобод от незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов
и органов местного самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц, повышением эффективности государственных
гарантий защиты от произвола и защиты прав и свобод человека от
бюрократических барьеров1.
Значение Конституции России на современном этапе развития
страны трудно переоценить. Авторы придерживаются позиции,
согласно которой двадцатилетняя практика действия Конституции
России подтверждает: из сугубо декларативного документа она превратилась в акт прямого действия во многом благодаря судебному
конституционному контролю, обеспечивающему выявление подлинного смысла конституционных норм в соответствии с динамично изменяющимися общественными отношениями2.
Важная роль в достижении верховенства и прямого действия
Конституции как Основного закона на всей территории государства,
в защите прав и свобод личности, соблюдении принципа разделения
властей принадлежит институту судебного конституционного контроля (конституционного правосудия). Признание конкретных положений нормативных актов не соответствующими Конституции РФ является особым видом судебной деятельности3.
Институт судебного конституционного контроля развивался и
трансформировался в течение длительного времени. Еще во времена
Средневековья в ряде государств (например, в Англии, Венеции,
Франции, Пруссии) появляются специализированные органы,
стоящие на страже государственного строя. Однако реальное значение судебный конституционный контроль приобрел в XVIII в.,
и связано это, прежде всего, с эпохой буржуазно-демократических
революций, с кардинальными реформами, охватившими все сферы
жизни. Главное место в этих реформах отводилось принципу разделения властей, обеспечению верховенства права, созданию граждан
                                           

1 См.: Лыгин Н.Я., Ткачев В.Н. Международно-правовые стандарты и конституционная законность в российской судебной практике: Науч.-практ. пособие. С. 205.
2 См., напр.: Павликов С.Г. Власть Конституции в правовом государстве и судебный конституционный контроль // Современный юрист. 2013. № 2(3) (апрель–июнь). С. 44–59.
3 См.: Право и бизнес: Сб. ст. I междунар. науч.-практ. конф., приуроченной
к 80-летию со дня рождения профессора В.С. Мартемьянова / М.Ю. Абрамкина,
М.Г. Абрамова, А.А. Алпатов и др.; под ред. И.В. Ершовой. М., 2012. С. 303.

Судебный конституционный контроль в России и
зарубежных странах: история и современность

6

ского общества. Данные элементы, как правило, находили свое
закрепление в конституциях, являвшихся основными законами
государства. Соответственно, закономерным было возникновение
судебного конституционного контроля как специализированного
механизма охраны конституции.
На современном историческом этапе составной частью реформ,
осуществляемых в Российской Федерации, являются преобразования в сфере правосудия и совершенствования механизма реализации судебной власти. Соблюдение Конституции РФ и законов государства стало важнейшим условием жизнедеятельности политической, социальной и экономической систем, их стабильности и
устойчивости. Конституцию страны должны соблюдать все субъекты права, таким образом, проблематика судебного конституционного контроля занимает в юриспруденции важное место.
Российскую систему органов судебного конституционного контроля образует не только федеральный Конституционный Суд;
в конце XX в. начали функционировать конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации (далее по тесту –
субъектов РФ), что было призвано повысить эффективность механизма судебной защиты конституционных прав и свобод человека
и гражданина. На современном этапе развития федеративных отношений по-прежнему актуальным является исследование причин,
в силу которых замедлился процесс становления конституционных
(уставных) судов субъектов РФ, и они практически перестали
рассматривать дела, связанные с установлением общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления в субъектах РФ, хотя такая возможность предусмотрена п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Обобщение опыта
работы конституционных (уставных) судов позволяет сформулировать рекомендации, направленные не только на совершенствование
правового регулирования их деятельности, но и на оптимизацию
всей системы органов судебного конституционного контроля Российской Федерации. Здесь имеет место ряд актуальных научных
проблем, разрешение которых может обогатить теорию конституционализма на основе уяснения ее сущности и природы судебного
конституционного контроля на современном этапе развития российского государства.
Так, например, отсутствие политического решения проблемы
повсеместного образования конституционных (уставных) судов не

Введение

7

лучшим образом сказывается на организационно-правовых аспектах
реализации конституций и уставов1. При отсутствии конституционных (уставных) судов многие положения конституций и уставов,
затрагивающие область конституционного (уставного) контроля,
толкования основных законов субъектов, защиты прав и свобод
граждан, привлечения к конституционной ответственности региональных органов государственной власти и должностных лиц, разрешения споров о компетенции, не могут быть реализованы вообще
или реализуются органами, которым данные полномочия не свойственны.
Аналогичную позицию занимал известный конституционалист
Н.В. Витрук. «Достаточно указать и на то, – писал он, – что в более
половины субъектов РФ, в их конституциях и уставах предусмотрено создание конституционных и уставных судов, а во многих из них
приняты соответствующие законы, но они в силу сопротивления
правящих региональных элит упорно не учреждаются. Тем самым
цинично игнорируется воля народа, а федеральная власть безучастна
к этой тенденции. В многочисленных научных исследованиях,
в десятках диссертаций убедительно обосновываются насущная
необходимость и конституционно-правовая обязательность создания конституционных и уставных судов в субъектах Российской
Федерации либо передача субъектами Российской Федерации полномочий по осуществлению конституционно-уставного контроля
Конституционному Суду России в целях создания единого конституционного и конституционно-уставного пространства. К сожалению, власть глуха к подобного рода научным изысканиям и предложениям»2.
Один из авторов текста действующей Конституции С.М. Шахрай
считает, что «практика создания конституционных (уставных) судов
и собственно их деятельность не получили до сих пор системного

                                           

1 См.: Ишеков К.А. Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: монография /
Под общ. ред. П.П. Сергуна; РПА Минюста России, Поволжский (г. Саратов) юридический институт (филиал). М.: Саратов, 2012.
2 Витрук Н.В. К вопросу о «живом конституционализме» в контексте соотношения
Конституции и политики // Конституционное право и политика: Сб. материалов
междунар. науч. конф. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28–30 марта
2012 г. / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012.

Судебный конституционный контроль в России и
зарубежных странах: история и современность

8

(курсив авт.) развития. Охарактеризовать с позиций нового исторического этапа эти причины также необходимо»1.
В заключение также отметим, что конституционный контроль
в России явился во многом результатом использования зарубежного
опыта. При этом в процессе «такого заимствования происходили
выбор модели, наиболее оптимальной для российских условий, и
адаптация зарубежной практики к российской правовой системе»2.

                                           

1 Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М., 2013. С. 265.
2 Белов С.А., Кудряшова О.А. Заимствование моделей конституционного контроля в
правовой системе России // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 25–38.

§ 1. Конституционный контроль и обеспечение реализации
Конституции Российской Федерации

9

§ 1. Конституционный контроль и обеспечение реализации

Конституции Российской Федерации
Глава I. Теоретико-правовые основы формирования и развития
российской системы органов конституционного контроля

   ГЛАВА I
Теоретикоправовые основы формирования
и развития российской системы органов
конституционного контроля

§ 1. Конституционный контроль и обеспечение
реализации Конституции Российской Федерации

В юридической литературе имеет место мнение о том, что конституция сама по себе является достаточной гарантией развития
общества, свобод и прав человека и гражданина1. Цель конституции – сохранить государство, его прочность, работоспособность,
она должна гарантировать его существование; государство можно
защитить, сохранить с помощью конституции2. Справедливо мнение
о том, что только констатации существования государства, провозглашения его учреждения конституцией в данной конкретной форме
недостаточно. Необходим такой защитный конституционный механизм, который сохранял бы данную конкретную форму государства
такой, какой она была учреждена данной конституцией, придавал
форме стабильность, охранял ее3.
Необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение конституции в государстве, ибо только в этом случае устанавливается порядок, который исследователи определяют как конституционность,
т.е. систему «…реально действующего права, обеспечивающую
наличие правовой конституции, ее верховенство и прямое действие
на всей территории государства, а также ее обеспечение и охрану
(защиту)»4.

                                           

1 См.: Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: Взаимная ответственность и
конституционные обязанности. М., 2007. С. 7.
2 Шустров Д.Г. Государство и конституция // Конституционное и муниципальное
право. 2012. № 2. С. 8–17.
3 Там же.
4 Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): Очерки
теории и практики. М., 2001. С. 58.

Глава I. Теоретико-правовые основы формирования и развития
российской системы органов конституционного контроля

10

Очевидно, что для реализации основных функций этой системы
необходимо наличие правовых (и иных) средств, направленных
на охрану (защиту) основного закона. Ученые, характеризуя эти
меры (средства), используют разную терминологию: «правовая
охрана», «самоохрана конституции», «охрана конституции», «защита
конституции» и др.
По мнению многих авторов, термины «охрана» и «защита» конституции не идентичны. Так, охрана конституции осуществляется
путем установления в самой конституции, в нормативных правовых
актах мер профилактики и выявления конституционных нарушений, мер их пресечения, средств защиты и мер конституционной
и иной ответственности в целях восстановления нарушенных
конституционных установлений, наказания виновных за конституционные нарушения1. Защита конституции непосредственно связана
с активными действиями как потерпевших от конституционных
нарушений по использованию средств защиты, так и обязанных
компетентных органов и должностных лиц по применению разнообразных мер юридической ответственности к тем, кто совершил
конституционные нарушения. Причем, по мнению исследователей,
защита конституции, ее установлений составляет часть их охраны,
правозащитная деятельность входит в состав и завершает достижение конечной цели всей правоохранительной деятельности2.
Большинство авторов отождествляют понятия «охрана» и «правовая охрана» конституции, понимая под ними «деятельность
и юридические средства, с помощью которых обеспечивается верховенство конституции в обществе и в правовой системе, её неукоснительное соблюдение» либо «систему правовых мер, установленных
государством, направленных на обеспечение высшей юридической
силы, верховенство и стабильность основного закона, а также неукоснительное выполнение конституционных норм»3. Вместе с тем другие исследователи считают, что отождествлять указанные понятия
нельзя, поскольку термин «охрана конституции» более широкий; он

                                           

1 См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 176.
2 Там же.
3 См., напр.: Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации.
М., 1997. С. 4; Болехивская А.Д. Правовая охрана Конституции Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 7 и др.

§ 1. Конституционный контроль и обеспечение реализации
Конституции Российской Федерации

11

включает в себя категорию «правовая охрана конституции»1. Они
рассматривают охрану конституции в «широком» смысле, как «совокупность правовых и неправовых мер по обеспечению действия
конституции»2. К неправовым средствам ученые относят разнообразные факторы экономического, политического, социального,
идеологического, социокультурного, социально-психологического
и иного характера, а к правовым – свойства самой конституции, ее
норм, их конкретизацию в законодательстве, толкование конституции, правовое воспитание, формирование правовой культуры, использование правоохранительными органами мер ответственности
и т.д. В юридической литературе наибольшее внимание уделяется
правовым средствам, а поэтому под охраной основного закона чаще
всего подразумевается его правовая охрана, причем в так называемом «узком смысле», как совокупности надзорно-контрольных полномочий и мер со стороны государственных органов, обладающих
правом проверки нормативных правовых актов и действий адресатов права на предмет их соответствия основному закону3.
Некоторые ученые дают более развернутую характеристику института правовой охраны конституции, рассматривая его как «совокупность средств и способов, с помощью которых должно достигаться строгое соблюдение режима конституционной законности,
соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых государственными органами, соблюдение принципа неприятия
или отмены уже принятых неконституционных правовых актов,
а также их отдельных норм»4. Понятие «правовая охрана Конституции Российской Федерации» исследователи зачастую отожествляют
с совокупностью юридических средств, направленных на предупреждение и пресечение нарушений конституционных норм, а также на
их восстановление в случае нарушения5. При этом, по их мнению,

                                           

1 С.И. Ожегов толкует термин «охрана» как «оберегать, относиться бережно». См.:
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 486.
2 См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1988. С. 10–11.
3 См. подробнее: Конституционное право / Отв. ред. Е.И. Козлова. М., 1995.
С. 400–401.
4 Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая и др. М., 2002.
С. 73.
5 См.: Коровинских Д.С. Правовая охрана Конституции Российской Федерации:
Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8–9.