Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Структура и полномочия органов местного самоуправления

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 747453.01.99
В учебном пособии раскрывается современное состояние системы органов местного самоуправления. Анализируются концептуально-теоретические и материально-правовые основы организации местной власти с учетом имеющихся научных подходов и материалов практики Конституционного Суда РФ. Для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01. Юриспруденция (квалификация (степень) «Магистр»). Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».
Мещерякова, М. А. Структура и полномочия органов местного самоуправления : учебное пособие / М. А. Мещерякова, О. Х. Молокаева. - Москва : РГУП, 2018. - 120 с. - ISBN 978-5-93916-691-1. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1195533 (дата обращения: 29.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2018

СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

М. А. Мещерякова, О. Х. Молокаева

Авторы:

М. А. Мещерякова, старший преподаватель кафедры конституционного 
права им. Н. В. Витрука, канд. юрид. наук,
О. Х. Молокаева, доцент кафедры конституционного права им. Н. В. Витрука, 
канд. юрид. наук.

Рецензенты:

И. А. Умнова (Конюхова), зав. отделом конституционно-правовых 
исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор;
С. А. Грачева, ст. научный сотрудник отдела судебной практики 
и правоприменения Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве РФ, канд. юрид. наук.

Мещерякова М. А., Молокаева О. Х.
Структура и полномочия органов местного самоуправления: Учеб. 
пособие. — М.: РГУП, 2018. — 120 с.

ISBN 978-5-93916-691-1

В учебном пособии раскрывается современное состояние системы органов местного самоуправления. Анализируются концептуально-теоретические и материально-правовые основы организации местной власти с учетом 
имеющихся научных подходов и материалов практики Конституционного 
Суда РФ.
Для обучающихся по направлению подготовки 40.04.01. Юриспруденция 
(квалификация (степень) «Магистр»).
Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

 
© Мещерякова М. А. 2018
 
© Молокаева О. Х. 2018
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2018

УДК 342.6
ББК 67.400
М75

ISBN 978-5-93916-691-1

М75

СОДЕРЖАНИЕ

 
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Глава 1. Система и структура органов местного самоуправления:  
общая характеристика. Классификации муниципальных органов
1.1. Соотношение понятий «система» и «структура» органов местного 
самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2. Основные классификации органов местного самоуправления. . . . . 13
1.3. Модели организации местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.4. Органы местного самоуправления как юридические лица . . . . . . . . 24
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Глава 2. Представительный орган местного самоуправления
2.1. Общая характеристика представительного органа местного 
самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.2. Особенности формирования представительного органа местного 
самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2.3. Внутренняя структура представительного органа местного 
самоуправления и порядок его работы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.4. Полномочия представительного органа местного самоуправления . .46
2.5. Правовой статус депутата представительного органа . . . . . . . . . . . . . 50
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Глава 3. Местная администрация
3.1. Особенности формирования местной администрации . . . . . . . . . . . 59
3.2. Структура местной администрации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3.3. Правовой статус главы местной администрации. . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3.4. Компетенция местной администрации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Глава 4. Глава муниципального образования
4.1. Общая характеристика правового статуса главы муниципального 
образования. Особенности реализации механизма совмещения должностей .. 76
4.2. Порядок замещения должности главы муниципального образования . .80
4.3. Компетенция главы муниципального образования . . . . . . . . . . . . . . 92
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Глава 5. Контрольно-счетный орган местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . 94
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Глава 6. Избирательная комиссия муниципального образования. . . . . . . . . . . 100
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Глава 7. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления . .107
Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

ВВЕДЕНИЕ

С момента возникновения в современной России различных муниципально-правовых институтов, организационные основы местного самоуправления претерпели значительные изменения. При этом правовое регулирование и практика деятельности местных органов власти усложняются 
на каждом этапе своего развития, приобретая необходимую системность.
Так, в 1991 году в российских муниципальных образованиях предполагалось формирование всего двух видов органов местного самоуправления — советов народных депутатов, избираемых гражданами, 
и местной администрации с выборным главой. На данный момент законодателем применен метод моделирования при построении структуры 
и полномочий муниципальных органов. Появляется все больше видов 
территорий, имеющих собственные особенности организации местной власти (города федерального значения, наукограды, территории 
опережающего социально-экономического развития и т. п.).
Однако постоянно нарастающая детализация муниципально-правового регулирования провоцирует новые вызовы — увеличение числа 
практических проблем реализации соответствующих законодательных 
положений, нормативные коллизии.
Например, согласно статистике Верховного Суда РФ, за 2017 год 
в суды общей юрисдикции поступило, в т. ч.:
• 3133 дела об оспаривании нормативных правовых актов органов 
местного самоуправления;
• 26694 дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, в т. ч. споры между органами местного 
самоуправления.
При этом в 20965 случаях истцами выступали непосредственно органы местного самоуправления1.
В предлагаемом учебнике авторы постарались системно изложить 
основы формирования и деятельности органов местного самоуправления с учетом концептуальных подходов, заложенных в современном 
российском законодательстве.

1 См. официальный сайт Судебного департамента Верховного Суда РФ // http://
cdep.ru/index.php?id=79&item=4476

ГЛАВА 1. 
Система и структура органов местного 
самоуправления: общая характеристика. 
Классификации муниципальных органов

1.1. Соотношение понятий «система» и «структура» 
органов местного самоуправления

В статье 12 Конституции РФ установлен принцип самостоятельности местного самоуправления, обеспечивающего в пределах своих полномочий решение населением вопросов местного значения. Проявлением данного принципа является закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции 
РФ право населения самостоятельно определять структуру органов 
местного самоуправления. Конституция РФ не раскрывает, что следует 
относить к структуре органов местного самоуправления. В связи 
с этим, а также из-за неоднозначности самого термина «структура», 
возникает практическая и теоретическая необходимость определения 
понятия «структура органов местного самоуправления».
Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционного 
Суда РФ по обращению Московской областной Думы с просьбой разъяснить, что означает термин «структура органов местного самоуправления». Конституционный Суд РФ при рассмотрении соответствующего 
запроса в Определении от 16 июня 1995 г. № 67-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации»1 указал, 
что такое ходатайство, по сути, требует создания новых правовых норм 
и, исходя из основополагающего принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, Конституционный Суд РФ не может подменять законодателя при правовом регулировании местного самоуправления.

1 Все указанные в данном учебном пособии законы и другие нормативные правовые акты, а также решения высших судебных органов РФ см. в их действующей редакции в СПС «КонсультантПлюс».

Структура и полномочия органов местного самоуправления 

6

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» (далее — Закон № 131‑ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация 
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), 
контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы 
и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными 
полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, законодатель под структурой органов местного самоуправления понимает перечень органов, действующих в муниципальном образовании. Об этом свидетельствует также использование 
п. 1 ч. 6 ст. 34 указанного Закона при упоминании структуры органов 
местного самоуправления термина «перечень», приводимого в скобках в качестве синонима.
По мнению Е. С. Шугриной, такой подход к раскрытию термина 
«структура органов местного самоуправления» посредством перечисления этих органов полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 27 января 1999 г. 
№ 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 
(часть 1) Конституции Российской Федерации», согласно которой 
структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов1.
В науке муниципального права сложилось как минимум четыре подхода к толкованию понятия «структура органов местного самоуправления».
Представители первого подхода критикуют использование законодателем в ч. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в отношении перечня органов 
местного самоуправления понятия «структура». Как отмечают Е. А. Холодилова и А. В. Елькина, совокупность органов, которые действуют 
в муниципальном образовании и взаимодействуют между собой, правильнее назвать системой, структурой является внутренняя организация каждого отдельного органа2.

1 См.: Шугрина Е. С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Lex russica. 2007. № 2. С. 251.
2 Холодилова Е. А., Елькина А. В. Органы местного самоуправления как элемент 
публичной власти // Российская юстиция. 2015. № 8.

Глава 1. Система и структура органов местного самоуправления:  
общая характеристика. Классификации муниципальных органов

Самостоятельность определения местными органами власти своей 
внутренней административной структуры установлена п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления в развитие принципа организационной автономии местного самоуправления. Представляется, 
что и закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения, 
являющееся проявлением принципа самостоятельности местного самоуправления, также должно включать возможность определения внутреннего строения органов местного самоуправления.
Согласно мнению сторонников второго подхода, структура органа 
управления зависит от системы органов управления, но тем не менее 
они непосредственно не включают структуру органов местного самоуправления в систему органов местного самоуправления, в чем и заключается отличие второго подхода. Как отмечает И. В. Бабичев, структуру 
органов местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, 
обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых — наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения, составленных в соответствии с некоторыми правилами, и их взаимоотношения. В свою очередь, система органов местного 
самоуправления помимо их структуры включает системообразующий 
фактор, которым является цель системы1.
Однако, как считает С. С. Явкин, здесь не вполне ясна необходимость 
дополнительного выделения системы органов местного самоуправления, отличающейся от структуры наличием цели. Также не до конца 
остается ясным, кто именно вправе формировать цель системы — имеется ли подобное право у населения, либо его возможности исчерпываются закреплением перечня органов местного самоуправления и взаимоотношений между ними2.
Следует отметить, что Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550–1 
«О местном самоуправлении в РСФСР» разграничивал структуру 
и систему органов местного самоуправления. В действующем Законе  
№ 131-ФЗ понятие «система органов местного самоуправления» не используется.

1 Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 183.
2 Явкин С. С. Понятие и сущность структуры органов местного самоуправления // 
Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 12.

Структура и полномочия органов местного самоуправления 

8

Следующим двум подходам свойственно понимание структуры органов местного самоуправления одновременно в нескольких значениях. 
Так, Т. Е. Беджанова предлагает термин «структура органов местного 
самоуправления» рассматривать в узком и широком смыслах: в узком 
смысле — это система, имеющая самостоятельный статус органов, через 
которые на соответствующей территории осуществляются функции 
и полномочия органов местного самоуправления; в широком — это 
также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления1.
К. Ф. Шеремет и И. И. Овчинников в узком смысле под структурой 
органов местного самоуправления также понимают систему органов 
местного самоуправления, имеющих самостоятельный статус, образующую конкретную организационную модель самоуправления, через которую на данной территории осуществляются функции и полномочия 
местного самоуправления. В широком смысле анализируемое понятие 
охватывает и внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом, т. е. органы, имеющие производный статус (подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления)2.
Данное определение аналогично первому подходу, поскольку совокупность органов местного самоуправления, действующих в муниципальном образовании, именуется системой органов местного самоуправления. Однако термины «система» и «структура» не разграничиваются 
авторами в полной мере, и поэтому подобная система органов одновременно рассматривается в качестве структуры органов местного самоуправления в узком смысле.
Достаточно близким к предыдущему является четвертый подход, 
согласно которому вместо понимания структуры органов местного самоуправления в узком и широком смыслах необходимо выделять внутреннюю и внешнюю структуру органов местного самоуправления. 
Н. С. Бондарь к внешней структуре органов местного самоуправления 
относит определение видов органов местного самоуправления, их наименование, взаимоотношения между ними, распределение компетенции. Внутренней структурой органов местного самоуправления являет
1 См.: Беджанова Т. Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы 
теории и практики (на примере Республики Дагестан) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5.
2 Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного 
регулирования / Под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М., 1998. С. 81.

Глава 1. Система и структура органов местного самоуправления:  
общая характеристика. Классификации муниципальных органов

ся внутреннее устройство соответствующих органов1. Использование 
в данном подходе терминов «внешняя» и «внутренняя структура» отражает содержание рассматриваемых понятий и соотносится с уже упомянутыми положениями п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающими «внутреннюю административную 
структуру местных органов власти». Кроме того, Н. С. Бондарь относит 
к структуре органов местного самоуправления также наименование органов местного самоуправления и распределение компетенции между ними.
Анализ подходов к определению понятия «структура органов местного самоуправления» позволяет сказать, что основным различием между 
ними выступает проблема соотношения терминов «структура» и «система». Поскольку оба этих термина широко употребляются в Конституции РФ и законодательстве применительно к органам публичной власти, 
то вопрос об их толковании является общеметодологическим. Используемый в конституционном понятии «структура федеральных органов 
исполнительной власти» термин «структура» не должен концептуально 
отличаться от используемого в понятии «структура органов местного 
самоуправления». Напротив, термин «система» в понятии «система органов государственной власти» не должен означать то же, что и термин 
«структура» в понятии «структура органов местного самоуправления».
Таким образом, органы местного самоуправления, будучи самостоятельными подразделениями аппарата муниципальной власти, связаны между собой в единую систему, частью которой является структура 
органов местного самоуправления.
Термин «система органов местного самоуправления» прямо в Конституции РФ не используется. Однако он, как и термин «система местного самоуправления», может быть выведен из п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляющего в качестве предмета совместного ведения 
Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного 
самоуправления.
По мнению А. Н. Кокотова, в системе органов местного самоуправления как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ ее основные элементы: 1) конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления (исходные цели 

1 Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. 
С. 329, 330.

Структура и полномочия органов местного самоуправления 

10

и принципы деятельности); 2) виды органов местного самоуправления 
в привязке к видам муниципальных образований, типовое правовое положение указанных органов, их типовые структуры, формы деятельности, акты; 3) правовое положение конкретных органов местного самоуправления, их внутренняя структура, формы деятельности, акты; 
4) правовое положение должностных лиц местного самоуправления, 
замещающих муниципальные должности или имеющих статус муниципальных служащих, правовое положение иных муниципальных служащих (типовое по видам должностей и на конкретных должностях); 
5) способы учреждения, образования, преобразования, упразднения 
органов местного самоуправления; 6) способы формирования кадрового состава муниципального аппарата (выборы, избрание по результатам 
конкурса, назначение на должность на условиях трудового договора, др.); 
7) внешняя структура органов местного самоуправления конкретных 
муниципальных образований (перечень органов местного самоуправления и их организационно-властное соотношение между собой); 8) формы взаимодействия органов местного самоуправления между собой 
в своих муниципальных образованиях; 9) формы взаимодействия органов местного самоуправления с иными субъектами местного самоуправления в своих муниципальных образованиях; 10) формы участия органов местного самоуправления в межмуниципальном сотрудничестве; 
11) формы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами, иными не входящими в систему местного самоуправления субъектами1.
Некоторые из перечисленных элементов выражают статику системы 
органов местного самоуправления, например, виды органов местного 
самоуправления, их правовое положение, внешнюю структуру органов 
местного самоуправления; некоторые — ее динамику (способы учреждения, образования, преобразования, упразднения органов местного 
самоуправления, формы взаимодействия органов местного самоуправления с иными субъектами). В указанной системе имеются ее типовой 
блок, отвечающий за выделение видов органов местного самоуправления и закрепление их правового положения, и блок действующих (образуемых, преобразуемых, упраздняемых) органов местного самоуправления, обладающих индивидуальным статусом и состоящих в конкретных 

1 Кокотов А. Н. О системе и структуре органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление..2016. № 3.

Глава 1. Система и структура органов местного самоуправления:  
общая характеристика. Классификации муниципальных органов

правоотношениях с контрагентами. Обособление в муниципальном 
аппарате органов местного самоуправления и муниципальных органов 
заставляет рассматривать структуру органов местного самоуправления 
как часть структуры аппарата муниципальной власти, включающей 
наряду с органами местного самоуправления и муниципальные органы. 
Надо полагать, что в системе действующего регулирования конституционное право населения самостоятельно определять структуру 
органов местного самоуправления не распространяется на муниципальные органы.
В современных демократических государствах форма правления 
во многом определяется принципом разделения власти, поскольку строится как объективация системы сдержек и противовесов между органами разных ветвей власти, распределения властных возможностей между 
ними. Конституция РФ прямо не распространяет принцип разделения власти на муниципальный уровень, но и не исключает его приложение к муниципальным образованиям1. Закон № 131-ФЗ, предусмотрев по общему правилу обязательное вхождение в структуру органов 
местного самоуправления представительного, исполнительного органов, главы муниципального образования (ч. 2 ст. 34), выстраивает их отношения на основе сдержек и противовесов, по-разному распределяя 
их властные возможности для разных моделей аппарата муниципальной власти2.
Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, очевидно, обладает более широким 
властным функционалом, чем глава, избранный депутатами представительного органа из своего состава. В то же время глава, исполняющий 
обязанности председателя представительного органа и руководителя 
местной администрации (сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения), осуществляет всю полноту 
власти в муниципальном образовании. Таким образом, о принципе разделения властей в таких муниципалитетах говорить не приходится. Хотя 

1 Кокотов А. Н. Местное самоуправление как основа конституционного строя 
Российской Федерации // Проблемы права. 2003. № 1. С. 41.
2 См., напр.: Берг О. В. Система «сдержек» и «противовесов» в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1. С. 38; 
Сергеев Д. Б. Теория разделения властей и система сдержек и противовесов как основа построения структуры муниципального образования // Государственная власть 
и местное самоуправление. 2011. № 12. С. 17–21.