Избранное

О.Н. Горбунова

Избранное

THE BEST WORKS

Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

П р е д и с л о в и е

И.А. Цинделиани, 
зав. кафедрой финансового права РГУП, канд. юрид. наук, доцент, 
член Научно-консультационного совета Верховного Суда Российской Федерации

Горбунова О.Н. Избранное. — М.: Российский государственный университет правосудия, 2017.

ISBN 978-5-93916-550-1

Данное издание — итог многолетней научной и практической деятельности 
автора — доктора юридических наук, профессора Ольги Николаевны Горбуновой. 
В своих работах автор обосновала вывод о том, что наука о  финансах и финансовое право - это две взаимосвязанные и взаимозависимые, но самостоятельные 
институты. Практические предложения автора, в сфере бюджетного и налогового 
права, актуальны и востребованы научной общественностью и могут рассматриваться необходимой составляющей демократии, способны содействовать развитию федерализма и суверенитета государства.
Издание включает материалы, связанные с научной и преподавательской деятельностью О.Н. Горбуновой (монографии, автореферат, учебники и статьи). На 
CD представлена лекция-беседа «Введение в финансовое право» (2016).
Эта книга полезна студентам, изучающим финансовое право, научным и практическим работникам, так как позволяет понять логические, диалектические, системные связи в праве и экономике, в социальных процессах и политике.

 
© Горбунова О.Н., 2017
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2017

УДК 347.7
ББК 67.402
Г 67

Г 67

ISBN 978-5-93916-550-1

СОДЕРЖАНИЕ

Цинделиани И.А. Слово от кафедры (вместо Предисловия)  . . . . . . . . . . . . . . 5
Грачева Е.Ю. Посвящение Ольге Николаевне Горбуновой. . . . . . . . . . . . . . . . 8
От автора  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

НАУЧНЫЕ И УЧЕБНЫЕ ИЗДАНИЯ
Проблемы совершенствования основных финансово-правовых 
институтов в условиях перехода России к рынку: Автореферат  . . . . . . . . . 16
Проблемы основных финансово-правовых институтов 
в современных условиях перестройки управления народным 
хозяйством: Дисс. д-ра юрид. наук (Извлечение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Финансовое право и финансовый мониторинг 
в современной России: Монография  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Совершенствование финансово-правовых институтов 
в современных условиях перестройки управления народным 
хозяйством: Учебное пособие1

Бюджетный процесс: Учебник  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214
Бюджетные права местных Советов народных депутатов: 
Учебное пособие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .233

СТАТЬИ
2015
К вопросу об эффективности использования НДС 
(налога на добавленную стоимость) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314
Роль норм основных финансово-правовых институтов 
для решения проблем Крыма и Севастополя. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .320
Дефект распределения. У регионов нет стимула развивать бизнес  . . . . .331
2014
Роль норм финансового права в управлении делами государства 
и общества  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .333
2010
Экологическая катастрофа и проблемы финансового права. . . . . . . . . . . .350
2009
Проблемы совершенствования финансового законодательства 
в условиях развивающегося мирового финансового кризиса. . . . . . . . . . .366

1 Представлено на CD.

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
4

2007
Некоторые вопросы финансово-правового регулирования денег 
и денежного оборота в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .388
Вопросы исполнения 122 Закона и проблемы регулирования 
бюджетов всех уровней. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396
Роль финансового права в совершенствовании управления 
в современной России (интеллектуальный проект)   . . . . . . . . . . . . . . . . . . .412
2005
Вступительный доклад   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .433
2001
Совершенствование финансового законодательства в условиях 
рынка  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .440
2000
Проблемы финансового права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .445
1999
Новые решения в финансовом праве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .447
1998
Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано  . . . . .450
1995
Финансовое право в системе российского права 
(актуальные проблемы)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .458
Проблемы правового регулирования финансовой деятельности 
государства в условиях перехода к рынку. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .470
1982
Роль финансового права в выполнении планов экономического 
и социального развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .482
Лекция-беседа «Введение в финансовое право»1

Список основных трудов О.Н. Горбуновой  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496

ЛИЧНОЕ
Фоторяд. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .502
История одной Золушки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .507
О нашей нежной и преданной дружбе. Лидия Константиновна 
Воронова. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .518
О Михаиле Ивановиче Пискотине и его книге «Советское 
бюджетное право»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .528
Химичева Нина Ивановна  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .537

1 Представлена на CD.

ПРЕДИСЛОВИЕ

СЛОВО ОТ КАФЕДРЫ

Данное издание является итогом многолетней научной и практической деятельности автора — доктора юридических наук, профессора Ольги Николаевны 
Горбуновой в области теории и практики финансового права, одной из самых 
сложных отраслей права, так как эта отрасль права лежит на грани нескольких 
наук, в частности, экономики, социологии и права.
Автор в течение многих лет занималась не только преподавательской и научной деятельностью (сначала в Иркутском университете, затем в ВЮЗИ, который трансформировался в МГЮА, затем в Российской академии правосудия, 
ныне Российский государственный университет правосудия), но и на протяжении 
всей своей трудовой деятельности совмещала творческую работу в ВУЗе с практической работой юрисконсульта на разных предприятиях и в отраслях народного хозяйства. В Иркутске Ольга Николаевна работала старшим юрисконсультом Управления лесной промышленности Иркутского Совнархоза, а в перестроечные времена (когда зарплату в государственных структурах почти не платили) 
была зам. генерального директор большой коммерческой фирмы. Практический 
опыт как в советской экономике, так и в экономике рыночной, в сочетании с научной и преподавательской деятельностью дал ей возможность сделать обоснованные и интересные заключения и выводы именно в области науки финансового права.
Так, уже в первых работах в постсоветской период (учебниках 1996, 2000, 
2005 г.) автор обосновала вывод о том, что нет лучшего способа управлять государством с рыночной экономикой, чем управлять с помощью денег. Автор в своих трудах показала также, что для государства с тоталитарным режимом деньги 
и финансы не играют такой решающей роли, как в рыночной экономике, так как 
перераспределяются в соответствии с административным планом, то есть практически по усмотрению представителей режима. В рыночной экономике, где деньги 
приобретают свои основные функции (всеобщего эквивалента, средства перераспределения и платежа, лучшего информационного источника нормы финансового права начинают играть решающую роль.
В своих работах автор обосновала вывод о том, что наука о финансах и финансовое право это две взаимосвязанные и взаимозависимые, но самостоятельные науки, одна из которых — финансы — принадлежит к экономике и изучает 
объективные закономерности развития государства и общества, не зависимые от 

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
6

воли людей, а другая — финансовое право — самостоятельная отрасль права, 
которая развивается на основе теории права.
В работах, представленных в данном издании, автор обосновывает предложение о необходимости использования при изучении финансового права достижений современной науки, в частности, необходимость введения в практику 
изучения финансового права таких сущностные кибернетических понятий, как 
системный анализ, прямые и обратные связи, информационная сущность денег 
и финансов, мониторинг и его значение в финансовой деятельности государства. 
В ряде работ говорится о том, что использование этих понятий при изучении финансовой деятельности государства сделает эту деятельность прозрачной и поможет работе по искоренению коррупции. Изучение финансового права на основе 
данных понятий является новым направлением в изучении финансового права 
и может служить основанием для того, чтобы считать Ольгу Николаевны Горбунову основателем новой Московской школы в рамках финансового права.
В процессе изучения финансового права автор приходит к выводу о том, что 
в стране необходимо принять специальный Закон «О финансах». Впервые статья 
об этом была опубликована в журнале «Советское государство и право» в 1982 г. 
(«Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального 
развития»). Работа над указанным законом велась на протяжении многих лет и получала одобрение таких известных ученых, занимающихся финансовым правом, 
как профессор С.В. Запольский, профессор Ю.А. Крохина, профессор Г.В. Петрова, профессор Е.В. Черникова и многих-многих других. В монографии «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» О.Н. Горбунова 
предлагает авторский проект текста данного закона с комментариями. Хотелось 
бы отметить, что и сегодня этот тщательно подготовленный документ, состоящий 
из Общей и Особенной частей, требует внимания законодателя.
В «Избранное» вошло много интересных авторских находок и предложений, 
таких, например, как рассматривать денежные накопления, фонды предприятий в качестве реестровых фондов государства или рассматривать финансовый 
контроль как процесс прерываемый, который должен быть дополнен финансовым 
мониторингом.
О.Н. Горбунова впервые предложила видение бухгалтерского учета началом 
и концом всей финансовой деятельности государства.
Среди практических предложений важно предложение автора, касающееся 
бюджетного и налогового права, о возвращении в Бюджетный кодекс РФ и введении в Налоговый кодекс РФ понятия «регулирующие доходы». Новелла позволяет 
законодателю более эффективно заниматься перераспределением доходов государства таким образом, чтобы укреплялась доходная база местного самоуправления, а все органы государства участвовали в финансовой деятельности по выполнению плана по бюджетным доходам. Подобные действия способны послужить 

Предисловие
7

и развитию демократии в государстве и будут содействовать развитию федерализма и суверенитета государства.
Следует обратить внимание и на то, что все труды Ольги Николаевны написаны очень чистым и адаптированным русским языком, доступным для понимания 
читателя с любой подготовкой, как студента, так и маститого ученого.
Хотелось бы верить, что «Избранное» послужит популяризации финансового 
права, нормы которого регулируют всю финансовую деятельность государства, 
что его содержание будет понятно и интересно не только для юридической общественности, но и для всех граждан государства, которые так или иначе связаны 
с финансами: фондами денежных средств государства и общества ( платят налоги, получают зарплату из бюджета, берут кредиты в банке, участвуют в страховании, внутренних займах и т.д.).
Эта книга, которая содержит не только научный, но и занимательный практический материал, своеобразный финансово — правовой отклик замечательного профессионала, неравнодушного гражданина и ученого Ольги Николаевны 
Горбуновой на все основные события жизни современного российского общества 
и государства.

И.А. Цинделиани
заведующий кафедрой финансового права
Российского государственного университета правосудия

ПОСВЯЩЕНИЕ ОЛЬГЕ НИКОЛАЕВНЕ ГОРБУНОВОЙ

Если бы меня спросили, какой день стал для меня определяющим в моей научной судьбе, я бы ответила — день защиты докторской диссертации О.Н. Горбуновой в МГЮА, на которую я пришла с Ниной Антоновной Куфаковой. До этого мы 
не были знакомы, и я очень волновалась перед встречей, поскольку понимала значимость этой личности для финансового права. Там же меня представили Нине 
Ивановне Химичевой, Лидии Константиновне Вороновой, Михаилу Ивановичу Пискотину, Константину Степановичу Бельскому и многим другим видным ученым, 
пришедшими поддержать Ольгу Николаевну.
С этого дня и началось мое «вхождение» в сообщество представителей финансового права. Ольга Николаевна очень радушно относилась и относится к тем, 
кто интересуется ее любимой наукой, кто готов работать для того, чтобы финансовое право заняло свое достойное место в системе юридических наук современной 
России. Увлеченность, принципиальность, неутомимость — вот те качества, которые Ольга Николаевна проявила в полной мере по отстаиванию своего мнения 
о необходимости использования в рыночной экономике механизмов финансовоправового регулирования, не уставая повторять, что «нет лучшего способа управлять государством, чем с помощью денег…»
Ольга Николаевна сразу откликнулась на мою просьбу стать научным консультантом по докторской диссертации, и наши с ней встречи стали регулярными как на кафедре, так и у нее дома. Она очень внимательно относилась 
к моим предложениям, выводам, спорила или соглашалась, исправляла, рекомендовала дополнить или сократить соответствующие параграфы и главы диссертации. Авторитет Ольги Николаевны помог мне и в организации защиты: 
подборе оппонентов и ведущей организации. Моими оппонентами согласились 
стать Нина Ивановна Химичева, Михаил Иванович Пискотин, Владимир Константинович Андреев, ведущей организацией стал МГИМО (Университет) МИД 
России, где заведующим кафедрой административного и финансового права 
был Иван Иванович Веремеенко — добрые коллеги и друзья Ольги Николаевны, которые очень принципиально и в то же время доброжелательно отнеслись 
к моей работе, что позволило успешно ее защитить в 2000 г. в диссертационном 
совете МГЮА.
И после защиты добрые отношения продолжились, Ольга Николаевна приглашала участвовать в конференциях, выступать оппонентом по диссертациям 
ее учеников, что было большой честью и ответственностью для меня. Спустя 
несколько лет Ольга Николаевна поддержала мой переход на работу в МГЮА 

Посвящение Ольге Николаевне Горбуновой
9

профессором на возглавляемую ею кафедру, а затем и назначение меня на должность заведующего кафедрой.
Ольга Николаевна продолжает активно участвовать в научных конференциях, проводимых кафедрой, выступать оппонентом по докторским и кандидатским 
диссертациям, «заставляет» меня быть активнее в отстаивании интересов любимой науки. Мы часто беседуем, и я не перестаю удивляться энергии, работоспособности Ольги Николаевны, которая раньше всех знакомится с новыми научными публикациями, с энтузиазмом обсуждает прочитанное, рекомендует обратить 
внимание на интересные работы или оригинальных авторов.
В 2014 году мы отмечали 20-летний юбилей кафедры финансового права 
Университета имени О.Е. Кутафина и первый, кого мы пригласили, была Ольга 
Николаевна. Когда она вошла в зал, все стоя приветствовали ее аплодисментами, признавая заслуги не только в создании кафедры, но и современной школы 
финансового права, повышении роли финансово-правовой науки в системе российского права.
До сих пор я чувствую себя ее ученицей, которая «отстает» от своего учителя, к которому все время надо стремиться, чтобы быть достойной ее внимания 
и расположения.
Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию 
на общественные процессы, более двадцати лет назад по инициативе Олега Емельяновича Кутафина в соответствии с решением Ученого совета в Московской государственной юридической академии была создана кафедра финансового права 
и бухгалтерского учета (с 2011 года — кафедра финансового права). Ольга Николаевна Горбунова стала первой заведующей кафедрой.
Назначение Ольги Николаевны заведующей кафедрой сразу ознаменовалось новыми научными исследованиями, изменением содержания учебного курса 
финансового права, повышением его роли в системе других учебных дисциплин 
и юридических наук.
В своих работах Ольга Николаевна аргументировано доказывала, что деньги, 
финансы — наиболее эффективный инструмент управления в руках государства. Несомненной заслугой Ольги Николаевны стало применение кибернетических 
подходов к исследованию финансовой сферы, включая метод прямых и обратных 
связей, системный анализ, она отмечала информационную сущность финансов 
и необходимость постоянного осуществления финансового мониторинга.
О.Н. Горбунова первая предложила принять закон о финансах, в котором 
аккумулировались бы нормы о целях и задачах финансовой деятельности, финансового контроля, его видах и субъектах, его осуществляющих, о сущности 
и функциях финансов и иные нормы финансового права. Предложенный ею законопроект до настоящего времени не утратил своей актуальности и значимости. 

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
10

Эти и многие другие новаторские идеи нашли отражение в докторской диссертации Ольги Николаевны на тему: «Совершенствование основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку», которая была защищена 
в 1996 г. в МГЮА.
С годами значимость формирования кафедры — первой на всем постсоветском пространстве и долгое время единственной в юридических вузах и на 
юридических факультетах университетов — возрастает. Благодаря активной деятельности Ольги Николаевны создание кафедры позволило сконцентрировать 
внимание юристов, специализирующихся в области финансового законодательства, на наиболее значимых, ключевых правовых проблемах в период становления и развития рыночной модели экономики, обратить внимание на организацию 
подготовки научных кадров, способных активно участвовать в формировании 
правовой базы, соответствующей современному уровню развития российского 
общества.
Работа была связана и с образованием в вузе соответствующей специализации по подготовке студентов, разработке и преподавании наряду с традиционным 
курсом финансового права, спецкурсов и спецсеминаров по бюджетному, налоговому праву, правовым основам бухгалтерского учета, финансового контроля и аудита, финансово-правовому регулированию банковского дела, внешнеэкономической деятельности, рынка ценных бумаг, страховому праву, валютному праву, 
финансовому и налоговому праву зарубежных стран и др.
Коллективом кафедры были подготовлены соответствующие учебно-методические комплексы по всем преподаваемым дисциплинам. Под редакцией профессора О.Н. Горбуновой вышел в свет учебник «Финансовое право» (М., Юрист, 
1996), в авторский коллектив которого вошли многие преподаватели кафедры. 
Учебник выдержал несколько изданий и стал одним из основных при преподавании финансового права в большинстве юридических вузов страны и ближнего зарубежья, начиная с конца 90-х годов прошлого столетия и до настоящего времени.
О.Н. Горбунова — один из основоположников современного финансового 
права, является автором более ста публикаций по проблемам финансового права. 
За время работы в Академии ею написаны, в частности, такие значимые и сохранившие свою актуальность до настоящего времени работы, как: «Совершенствование финансово-правовых институтов в современных условиях перестройки 
управления народным хозяйством» (1988), «Проблемы финансового права в условиях перестройки управления народным хозяйством»: Монография (1989), «О месте финансового права в системе российского права» (Государство и право. 1995. 
№ 2), «Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях перехода к рынку» (Хозяйство и право. 1995. № 3), «О предмете 
и системе финансового права» (Юридический мир. 1998), «Новые решения в финансовом праве» (Юрист. 1999. № 28) и др.

Посвящение Ольге Николаевне Горбуновой
11

Ольгой Николаевной была подготовлена монография «Финансовое право 
и финансовый мониторинг в современной России» (2003) , в которой нашли отражение вопросы системных связей в праве и экономике, в социальных процессах 
и политике, что открыло новые возможности эффективного правового регулирования финансовой деятельности в обществе.
Ольга Николаевна многое сделала для того, чтобы сложилась современная 
школа финансового права. Под ее руководством защищено 50 кандидатских и 6 
докторских диссертаций, к которым относятся работы: С.О. Шохина, бывшего аудитором Счетной палаты РФ, одним из руководителей Федеральной таможенной 
службы ; Е.Ю. Грачевой , заведующей кафедрой финансового права, первого проректора Университета имени О.Е. Кутафина; Е.М. Ашмариной, заведующей кафедрой в Российском государственном университете правосудия; Н.М. Артемова, 
зам. заведующего кафедрой финансового права Университета имени О.Е. Кутафина; А.Д. Селюкова, бывшего заведующим кафедрой финансового права в РЭУ 
имени Г.В. Плеханова; А.А. Мамедова, профессора РУДН.
Ольга Николаевна активно поддерживала научные исследования А.Н. Козырина (зав. кафедрой в ВШ экономики), Г.А. Тосуняна (председатель Ассоциации 
российских банков), М.В. Карасевой (зав. кафедрой Воронежского государственного университета), Г.П. Толстопятенко (декан международно-правового факультета МГИМО (У) МИД России) и многих других, ставших известными российскими 
учеными. Среди учеников Ольги Николаевны — А.В. Шапошников, защитивший 
кандидатскую диссертацию под ее руководством и ставший председателем Московской Городской Думы.
Ольга Николаевна обладает многими замечательными качествами настоящего ученого, она не только щедро делится научными идеями со своими учениками, 
но и стремится донести до всех важность и значимость финансового права в современном мире.
Ольгой Николаевной была заложена замечательная традиция ежегодного 
проведения международных научно-практических конференций по проблемам 
финансового права, в которых принимают участие ученые юридических факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, МГИМО (Университет) МИД России, Саратовской государственной 
юридической академии, Уральского государственного юридического университета, иных вузов России, Украины, Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Киргизии, 
Литвы, Грузии, Азербайджана и многих других.
Традиционное тесное сотрудничество и взаимодействие ученых по финансовому праву позволило образовать на базе Университета имени О.Е. Кутафина 
Международную ассоциацию финансового права.
Ольге Николаевне удалось создать особый коллектив, предназначение которого состоит в реализации образовательных, воспитательных и научных целей 

О.Н. Горбунова. ИЗБРАННОЕ
12

и задач вуза, формировании и поддержании его традиций. Ольга Николаевна сделала очень многое для того, чтобы кафедра стала сообществом единомышленников, объединенных едиными научными целями, чье творчество связано с созданием нового знания, подготовкой студенчества, которому предстоит в будущем 
реализовать идеи своих преподавателей.
За значительный вклад в развитие высшего образования, научные достижения в области финансового права О.Н. Горбунова награждена знаком «Почетный 
работник высшего профессионального образования».

Е.Ю. Грачев а,
доктор юридических наук, профессор, 
заведующая кафедрой финансового права, 
первый проректор Московского государственного 
юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 
заслуженный юрист РФ, 
почетный работник высшего профессионального 
образования РФ, почетный работник науки и техники РФ