Административная юстиция и юрисдикция в зарубежных странах

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2020

АДМИНИСТРАТИВНАЯ 
ЮСТИЦИЯ  
И ЮРИСДИКЦИЯ 
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Учебное пособие

В. А. Зюзин

Автор

Зюзин В. А., доцент кафедры административного права и процесса имени 
Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук

Рецензенты:

Зеленцов А. Б., профессор кафедры административного и финансового 
права Российского университета дружбы народов, д-р юрид. наук, 
профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, член Научноконсультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации;
Писенко К. А., профессор кафедры финансового права РГУП, д-р юрид. 
наук.

Зюзин В. А.
Административная юстиция и юрисдикция в зарубежных странах: 
Учебное пособие. — М.: РГУП, 2020. — 92 с.

ISBN 978-5-93916-829-8

Рассматриваются подходы к пониманию административной юрисдикции 
и системы юрисдикционного контроля в зарубежных странах. Анализируются классические и новые модели организации административной юстиции, приводится законодательство об административной юстиции отдельных стран Европы, Америки и Азии.
Предназначено обучающимся по направлению подготовки 38.04.04. «Государственное и муниципальное управление» (уровень магистратуры), может 
быть полезным магистрам по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (магистерская программа: «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти»), а также использоваться в учебном 
процессе на факультете повышения квалификации судей.
Пособие подготовлено при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс».

 
© Зюзин В. А., 2020
                                                                                                       ©  Российский государственный 
университет правосудия, 2020

УДК 342.9
ББК 67.401
З98

ISBN 978-5-93916-829-8

З98

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Глава 1. Юрисдикционный контроль в зарубежных странах
1.1. Административная юрисдикция и юрисдикционная  
ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Системы юрисдикционного контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.3. Формы юрисдикционного контроля. Разграничение  
компетенции между судами общей юрисдикции и органами 
административной юстиции. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.4. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью  
публичной администрации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Глава 2. Классические модели организации административной юстиции
2.1. Понятие и характерные черты административной юстиции. . . . . . . 29
2.2. Континентальная модель административной юстиции . . . . . . . . . . . 31
2.3. Англосаксонская модель административной юстиции . . . . . . . . . . . 40

Глава 3. Новые модели организации административной юстиции  
в зарубежных странах
3.1. Система административной юстиции в Испании . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.2. Система административной юстиции в Нидерландах . . . . . . . . . . . . 55
3.3. Органы административной юстиции в странах бывшего СССР. . . . 59
3.4. Вопросы административной юстиции в Китайской народной 
республике. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Нормативные правовые акты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Научная и учебная литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Электронные библиотечные системы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Электронные ресурсы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Вопросы, тестовые задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Тестовые задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Ответы к тестам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

ВВЕДЕНИЕ

Современное понимание административного права как инструмента достижения баланса частных и публичных прав, законных интересов 
предполагает ревизию научных взглядов на такие институты, как «административная юстиция» и «административная юрисдикция».
В зарубежных странах, которые уже довольно давно (Западная Европа, Северная Америка) или недавно (Восточная Европа, Китай) отошли от репрессивной составляющей административного права, на первый план выдвигается институт административной юстиции. Причем, 
понятие «административная юстиция» может рассматриваться в узком 
и широком смысле, иметь национальные особенности, однако, во всех 
случаях наличие эффективной системы административной юстиции 
признается как фундаментальное требование общества к государству, 
основанному на принципах верховенства права.
Так, государства-участники ОБСЕ (57 государств-участников из Европы, Центральной Азии и Северной Америки, включая Россию) приняли на себя обязательство обеспечивать эффективные средства правовой 
защиты от административных решений. На Копенгагенском совещании 1990 г. они составили обширный список «элементов справедливости», включающий пункт о том, что «каждый человек будет обладать 
эффективными средствами правовой защиты против административных решений с тем, чтобы гарантировалось уважение основных прав 
и обеспечивалось ненанесение ущерба правовой системе». Помимо 
этого, государства провозгласили, что «административные решения, 
направленные против какого-либо лица, будут полностью обоснованными и должны, как правило, содержать указание на имеющиеся обычные средства правовой защиты»1.

1 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Копенгаген, 5–29 июня 1990 г., пп. 5.10 и 5.11. URL: http://www.osce.
org/ru/odihr/ elections/14304.

Введение 

Таким образом, с одной стороны, публичная администрация должна действовать строго в рамках правовых полномочий, а, с другой — 
частные лица имеют право добиваться возмещения в судебном порядке любого ущерба, нанесенного их правам, свободам или интересам 
в результате незаконных действий органов публичной администрации 
или ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей. Реализация 
данного права частного лица возможна только посредством инициирования административного производства в суде или (и) трибунале 
в зависимости от существующих в стране правовых традиций, конституционных положений и действующих процессуальных актов.
При таком подходе к административному праву административная юрисдикция в зарубежных странах понимается, прежде всего, 
как полномочия суда или трибунала по пересмотру того или иного 
административного акта или решения в целях выяснения его законности и/или целесообразности, а также по определению соответствующих мер, которые могут быть приняты в разумные сроки. Такой 
подход к административной юрисдикции не соответствует отечественной доктрине, так как вопросы наказаний и правонарушений в зарубежных странах не занимают значимого места в науке административного права.
Принимая во внимание, что в России в настоящее время ожидается 
проведение реформы законодательства об административных правонарушениях, и неизбежно развитие теории административного правосудия на базе Кодекса административного судопроизводства, изучение 
опыта других стран, представляется своевременным. С учетом изложенного, необходимым видится не только представить теоретические подходы к пониманию административной юстиции и административной 
юрисдикции в зарубежной доктрине, а также рассмотреть модели организации административной юстиции в США, Великобритании, Франции, Германии. Считаем важным изложить трансформацию подхода 
отдельных стран (в том числе, постсоветских) к организации органов 
административной юстиции. Это предопределило содержание главы 
«Новые модели организации административной юстиции в зарубежных 
странах», где представлены системы административной юстиции стран, 
которые были вынуждены с учетом требований общества и развития 
экономики реформировать свое законодательство, и где относительно 
недавно были проведены реформы и сформированы органы административной юстиции.

Административная юстиция и юрисдикция в зарубежных странах 

Отдельные составные части учебного пособия прошли успешную 
апробацию в учебном процессе в рамках специализированных курсов 
«административная юстиция в зарубежных странах», «административная юстиция и административная юрисдикция в зарубежных странах», 
«актуальные проблемы административного права и государственного 
управления».
Предлагаемое пособие может способствовать формированию профессиональных компетенций и представлять интерес для магистров 
юриспруденции, а также обучающихся по программе «государственное 
и муниципальное управление», аспирантов, занимающихся изучением 
современных проблем административного права и процесса.

ГЛАВА 1.  
Юрисдикционный контроль  
в зарубежных странах

1.1. Административная юрисдикция и юрисдикционная 
ответственность

Понимание административной юрисдикции и то место, которое 
занимает данный институт в административном праве зарубежных 
стран, кардинально отличается от российского подхода. В отечественной 
науке вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции остается дисскусионным1. Принципиальные разногласия сводятся 
к тому: 1) какие органы (лица) относить к субъектам административной 
юрисдикции (только административные или также судебные); 2) какие 
дела относить к компетенции данных органов (только дела об административных правонарушениях или также иные дела, прежде всего 
административно-правовые споры).
В зарубежных странах такие вопросы не ставятся по следующим 
причинам. Во-первых, вопросы административной ответственности 
и административных правонарушений не занимают значимое место 
в административном праве государств Европы и Северной Америки, 
так как принудительное воздействие на правонарушителя реализуется, 
прежде всего, через уголовные наказания и гражданско-правовые взыскания о компенсации вреда. Собственно административные наказания 
(административные санкции, административные взыскания), установленные отдельными отраслевыми законами, налагаются только административными органами2.
Во-вторых, в зарубежной правовой науке важнейшим является 
предоставление частному лицу возможности в судебном порядке разрешить конфликт, в том числе и с публичным органом. В классическом 
понимании термин «юрисдикция» (лат. Jurisdictio), которое выводится 
из словосочетания jusdicere (говорить право, то есть судить, постановлять), означает судопроизводство или ведение суда. Этот термин в своем 

1 Актуальные проблемы административного права и процесса / М. В. Костенников, А. В. Куракин, А. М. Кононов и др. М., 2015. С. 127–132.
2 Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / 
Под ред. М. А. Штатиной. М., 2015. С. 218–226.

Административная юстиция и юрисдикция в зарубежных странах 

8

исконном смысле обозначает полномочие суда решать спорные правовые вопросы в рамках своей компетенции. Во Франции юрисдикция 
понимается как «судебная власть определенного уровня», в Германии — 
как деятельность судебных органов, в Испании это властное полномочие и обязанность применять закон в конкретном случае, которые принадлежат исключительно судьям. То есть юрисдикция — это общее 
понятие для судебных органов, означающее право и возможность отправлять правосудие по всем категориям дел. С развитием государства 
и права, очевидно, что один суд не в состоянии рассматривать все дела 
(хотя в англосаксонских странах такой подход по отношению к судам 
общей юрисдикции доктринально сохраняется). Следовательно, имеет 
место распределение юрисдикции, причем не исключается возможность передачи юрисдикционных полномочий несудебным органами.
Административная юрисдикция является видом юрисдикции, выделяемым на основе характера деятельности государства, определенной 
публичной функции, наряду, например, с конституционной, уголовной 
и гражданской юрисдикцией. Именно в рамках административного 
права понятие «юрисдикция» выходит за пределы исключительно правосудия, то есть деятельности судов. Это обусловливается тем, что расширяется круг государственных органов, выполняющих, юрисдикционные функции по разрешению спорных вопросов и конфликтов. 
Очевидно, что последовательное появление среди субъектов административной юрисдикции квазисудебных, то есть собственно административных органов, не определяет характер юрисдикции самостоятельно, 
а подчеркивает административную сущность дел, которые такие органы 
полномочны рассматривать. То есть «административная юрисдикция 
является административной не потому, что осуществляется административными органами…, а потому, что ее предметом выступает конфликт, имеющий административную природу»1.
Однако не любая деятельность по разрешению конфликтов является юрисдикционной, а только та, которая обладает определенными 
характерными чертами, признаками. К таким признакам исследователи относят: 1) наличие правого конфликта в качестве предмета, который 
выражается в виде административного дела; 2) наличие уполномоченного органа для рассмотрения такого дела, компетентного рассматри
1 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право: Учебник. М., 
2017. С 199.

Глава 1. Юрисдикционный контроль в зарубежных странах  

вать данное дело; 3) наличие определенной процессуальной формы 
рассмотрения дела; 4) издание соответствующего акта, разрешающего 
правовой конфликт1.
Важно подчеркнуть, что на Западе административная юрисдикция 
понимается не в связке с понятием «административная ответственность», 
а в паре с институтом «административная юстиция», как предметная 
и территориальная компетенция судебного или квазисудебного органа. 
Речь идет о наделении определенного органа полномочиями по разрешению административных дел. Так, во Франции термин «административная юрисдикция» (juridictionsadministrative) указывается в Кодексе 
административной юстиции в разделах, относящихся к компетенции 
органов административной юстиции. В ст. 311–1–311–12 Кодекса 
административной юстиции определяется предметная и территориальная компетенция административных судов.
Предметная компетенция, в частности, устанавливается следующем образом: Административные трибуналы являются, в первую очередь, 
судами общей компетенции по административным спорам, при условии, 
что компетенция относительно предмета спора или интересы надлежа‑
щего отправления правосудия не приводят к отнесению спора к ведению 
другой административной юрисдиции (ст. L 311–1).
Под другой административной юрисдикцией в этом случае понимаются органы специальной административной компетенции, полномочные в соответствии с законодательством рассматривать отдельные споры (например, налоговые, избирательные и др.).
В рамках территориальной подсудности юрисдикция административных трибуналов во Франции ограничена округами, которые охватывают от 2 до 7 департаментов, а в рамках предметной подсудности, 
определяется, какие дела могут рассматриваться административными 
трибуналами.
На сайте Федерального административного суда Германии указано, что «термин административная юрисдикция описывает полномочия административных судов выносить решения в области административного права. Административные суды выносят решения по спорам 
публичного права, не связанным с конституционным правом, если 
только эти споры не переданы законом в другие суды»2. Данный подход 

1 Там же. С. 191.
2 https://www.bverwg.de/en/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit

Административная юстиция и юрисдикция в зарубежных странах 

10

перенимается также постсоветскими государствами, например Украиной, в разделе 2 Кодекса административного судопроизводства 2005 г. 
(в ред. 04.11.2018)1.
Вышеизложенное дает возможность определить понятие «административная юрисдикция в зарубежных странах» следующим образом.

Административная юрисдикция в зарубежных странах — подведомственность и компетенция судебных и квазисудебных органов по рассмотрению и разрешению в судебной процессуальной форме административно-правовых споров.

Именно поэтому юрисдикция, наряду с иском и процессом выступает как одно из трех фундаментальных категорий процессуального 
права зарубежных стран. И если вопросы назначения в административном порядке административных санкций и взысканий находятся 
на периферии административного права зарубежных стран, то судебная процессуальная форма при разрешении административно-правовых споров позволяет выдвинуть на первый план юрисдикционный 
контроль.
Понятие и характерные черты юрисдикционного контроля.

Юрисдикционный контроль в административном праве зарубежных 
стран — контроль, осуществляемый в процессе деятельности судебных и квазисудебных органов, наделенных компетенцией разрешать административно-правовые конфликты.

Более того, в англосаксонских странах обычно не проводится различие между терминами «юрисдикционный» и «судебный», так как юрисдикционные функции квазисудебных органов рассматриваются как делегированные судебные функции. Если нужно выделить судебную форму 
контроля исключительно судов, используется понятие «судебный пересмотр» («judicialreview»,«judicialcontrol»).
Выделяют следующие черты юрисдикционного контроля, которые 
отличают его от административного контроля.

1 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747–15

Глава 1. Юрисдикционный контроль в зарубежных странах  

1. Контроль осуществляется особым органом, не зависящим от спорящих сторон, а именно: судом общей юрисдикции, административным судом, административным трибуналом, квазисудебными органами, действующими в рамках публичной администрации.
2. Контроль осуществляется только по инициативе лица, интересы 
которого затронуты административным актом на основании соответствующего заявления.
3. Претензии заявителя к административному акту должны быть 
основаны на правовых аргументах.
4. Контроль осуществляется в соответствии с определенной формализованной процедурой, основанной на процессуальных принципах.
5. Контроль осуществляется в состязательном процессе, по итогам 
которого принимается обязательное решение по существу дела1.
В отличие от судебного контроля, юрисдикционный контроль может 
осуществляться как судебными органами, так и органами, не входящими в систему судебной власти.
Таким образом, понятие «юрисдикционный контроль» шире понятия «судебный контроль».

1.2. Системы юрисдикционного контроля

В связи с тем, что исторически юрисдикция, как судопроизводство, 
основывалась на той системе судов, которая уже сложилась в западных государствах, административная юрисдикция, как и любая другая, 
изначально осуществлялась судами общей юрисдикции. С течением 
времени ряд категорий административных дел передавались на рассмотрение специально созданным органам. В зависимости от того, 
какими органами осуществляется юрисдикция по административным 
делам, в зарубежных странах выделяются две системы юрисдикционного контроля: система единой юрисдикции и система множественной 
юрисдикции2.
Система единой юрисдикции сложилась в Великобритании, США, 
Австралии, Новой Зеландии, Дании, Норвегии и других странах. Данная система характеризуется следующим: 1) суды общей юрисдикции 

1 См. подробнее: Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью публичной администрации // Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003. С. 182, 183.
2 Там же. С. 184, 185.