Градостроительная деятельность: вопросы правового регулирования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2016

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: 
ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ

В.П. Гринёв

Лекция

А в т о р - с о с т а в и т е л ь

Гринёв В.П., член Московского отделения Ассоциации юристов России, 
канд. воен. наук

Р е ц е н з е н т ы :

Широков К.М., ст. преподаватель кафедры земельного и экологического 
права РГУП, канд. юрид. наук;
Сушкова О.В., доцент кафедры предпринимательского права, 
гражданского и арбитражного процесса ВГУЮ (РПА Минюста России), 
канд. юрид. наук

Гринёв В.П.
Градостроительная деятельность: вопросы правового регулирования. — М.: РГУП, 2016.

ISBN 978-5-93916-539-6

В Пособии рассмотрено современное состояние законодательства РФ 
о градостроительной деятельности, основанное на нормативно-правовых 
актах в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства и эксплуатации зданий и сооружений. Особое внимание уделено вопросам получения разрешений на строительство 
и ввод объектов в эксплуатацию.
Для слушателей курсов повышения квалификации государственных 
гражданских служащих, может быть использовано слушателями консультационных семинаров, в том числе в рамках дополнительного профессионального образования, а также руководителями и специалистами проектных, строительных и эксплуатирующих организаций.

Издание подготовлено при информационной поддержке 
СПС «КонсультантПлюс»

 
© Гринёв В.П., 2016
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2016

УДК 349.442
ББК 67.404
Г 85

ISBN 978-5-93916-539-6

Г 85

СОДЕРЖАНИЕ

1. Общие положения о градостроительной деятельности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1. Субъекты градостроительных отношений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2. Основные принципы законодательства о градостроительной 
деятельности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2. Нормативное и правовое регулирование территориального планирования. . . . 10
3. Нормативное и правовое регулирование градостроительного зонирования  . . . 30
3.1. Основные понятия (ч. 6–9 ст. 1 ГсК РФ. Извлечение)  . . . . . . . . . . . . . . 30
3.2. Порядок применения и внесения изменений в правила 
землепользования и застройки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.3. Карты градостроительного зонирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.4. Градостроительные регламенты  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3.5. Виды разрешенного использования земельных участков и ОКС. . . . . 37
3.6. Порядок предоставления разрешения на условно 
разрешенный вид использования земельного участка или объекта 
капитального строительства (ст. 39 ГсК РФ. Извлечение)  . . . . . . . . . . . . . . 38
4. Нормативное и правовое регулирование планировки территории . . . . . . . . . . . 41
4.1. Состав проекта планировки территории 
(ст. 42 ГсК РФ. Извлечение)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4.2. Проекты межевания территорий 
(ст. 43 ГсК РФ.Извлечение). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.3. Градостроительные планы земельных участков (ст. 43 ГсК РФ. 
Извлечение). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5. Нормативное и правовое регулирование архитектурно-строительного 
проектирования (ст. 48 ГсК РФ. Извлечение). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
6. Нормативное и правовое регулирование осуществления строительства, 
реконструкции, капитального ремонта ОКС. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
6.1. Разрешение на строительство (ст. 51 ГсК РФ. Извлечение). . . . . . . . . . 56
6.1.1. Понятие и форма разрешения на строительство  . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
6.1.2. Органы, уполномоченные выдавать разрешение на строительство  . 63
6.1.3. Случаи, когда не требуется выдача разрешения на строительство  . . 67
6.2. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Градостроительная деятельность: 
вопросы правового регулирования

6.2.1. Понятие и форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию  . . . . 70
6.2.2. Органы, уполномоченные выдавать разрешение на ввод объекта 
в эксплуатацию. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
7. Нормативное и правовое регулирование осуществления эксплуатации 
зданий, сооружений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Использованная литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Приложение. Изменения, внесенные в Градостроительный кодекс РФ 
Федеральными законами от 03.07.2016 г. № 368, 369, 370, 371, 372,373. . . . . . 122

1. Общие положения о градостроительной 
деятельности

Градостроительная деятельность осуществляется в соответствии с законодательством, состоящим из Градостроительного кодекса РФ (далее 
ГсК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых 
актов (далее НПА) РФ и субъектов РФ(ч. 1 ст. 3 ГсК РФ).
При этом федеральные законы и принимаемые в соответствии 
с ними НПА, а также законы и НПА субъектов РФ, содержащие нормы, 
регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, 
не могут противоречить ГсК РФ, а принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить ГсК РФ.
Информационное обеспечение градостроительной деятельности регламентировано постановлением Правительства РФ от 09.06.2006 № 363 
«Об информационном обеспечении градостроительной деятельности».

Градостроительная деятельность  — деятельность по развитию территорий, 
в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки 
территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, 
капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1 ст. 1 ГсК РФ).

Устойчивое развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны 
и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений(ч. 3 ст. 1 ГсК РФ).

1. Общие положения о градостроительной деятельности

6

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства 
Российской Федерации (Минстрой России) является федеральным органом 
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства (включая вопросы применения в строительстве 
материалов, изделий и конструкций), архитектуры, градостроительства (за 
исключением территориального планирования), долевого строительства 
многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, ценообразования и сметного нормирования в сфере градостроительной деятельности, градостроительного зонирования, функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства (за исключением территориального планирования) 
(п. 1 Постановления Правительства РФ от 18.11.2013 № 1038). Извлечение.
При решении вопросов в сфере территориального планирования необходимо иметь в виду постановление Правительства РФ от 25 мая 2016 
г. № 460, в соответствии с которым уточнены полномочия Минэкономразвития России, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 
5 июня 2008 г. № 437. В частности, включено принятие порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, а также осуществление согласования проекта схемы территориального планирования субъекта РФ (за исключением согласования 
проекта генерального плана города федерального значения Москвы), 
проекта схемы территориального планирования муниципального района, проекта генерального плана поселения и проекта генерального плана городского округа и подготовку заключений на указанные проекты. 
В отношении города федерального значения Москвы Минэкономразвития России осуществляет подготовку проекта заключения о согласовании (об отказе согласования) проекта генерального плана в части 
осуществления функций столицы Российской Федерации. 

1.1. Субъекты градостроительных отношений

От имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных 
образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной 
власти субъектов РФ, органы МСУ в пределах своей компетенции.

1.1. Субъекты градостроительных отношений

Субъекты градостроительных отношений  — Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица 
(ч. 1 ст. 5 ГрСК РФ ).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, 
водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов 
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, 
если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (ч. 3 ст. 4 ГрСК РФ). 
К отношениям, связанным с приобретением, прекращением права СРО на выдачу свидетельств о допуске к работам по инженерным 
изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту ОКС (которые оказывают влияние на их безопасность), определением правового положения 
указанных СРО, осуществлением ими деятельности, установлением 
порядка осуществления СРО контроля за деятельностью своих членов и применением СРО мер дисциплинарного воздействия к своим 
членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью СРО, применяется гражданское законодательство, в том числе 
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», если данные отношения не урегулированы ГсК 
РФ (ч. 4 ст. 4 ГрСК РФ).
К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных 
участков и строительством на них ОКС, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, 
созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19.07.2011 № 246-ФЗ (ч. 5 ст. 4 ГсК РФ).
К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению 
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, 
применяются нормы законодательства о градостроительной деятельности, если данные отношения не урегулированы техническими регламентами и законодательством РФ в следующих областях:

1. Общие положения о градостроительной деятельности

8

защита населения и территорий от 
чрезвычайных ситуаций природного 
и техногенного характера

– ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от 
чрезвычайных ситуаций природного 
и техногенного характера»

безопасность гидротехнических сооружений

– ФЗ от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»

промышленная безопасность опасных 
производственных объектов

– ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных 
производственных объектов»

использование атомной энергии
– ФЗ от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»

Примечание. Положения ст. 1 ФЗ от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», в соответствии с которой законодательство РФ 
в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях 
основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах 
международного права и международных договорах РФ в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях и состоит из Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ, других федеральных законов 
и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов 
РФ. Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, устанавливающих требования промышленной безопасности опасных производственных объектов, требования пожарной безопасности, 
требования по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, 
касающиеся сферы применения Федерального закона от 21.11.1995 № 170ФЗ, применяются к отношениям в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях в части ему не противоречащей. 
Деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, не регулируется ФЗ от 
21.11.1995 № 170-ФЗ.

1.2. Основные принципы законодательства 
о градостроительной деятельности

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные 
в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на 
следующих принципах (ст. 2 ГсК РФ):

1.2. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

1) обеспечение комплексного и устойчивого развития территории 
на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

Деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории — осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности 
граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а 
также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов — ч.34 ст. 1 ГсК РФ.

2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа 
к объектам социального и иного назначения;
4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;
5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
6) ответственность органов государственной власти Российской 
Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением 
требований технических регламентов;
8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением 
требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, 
принятием мер по противодействию террористическим актам;
9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением 
требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

1. Общие положения о градостроительной деятельности

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением 
требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия 
субъектов градостроительных отношений, к которым в соответствии со 
статьей 5 ГсК РФ относятся РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. При этом необходимо иметь 
в виду, что от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований 
в градостроительных отношениях выступают соответственно органы 
государственной власти РФ, субъектов РФ и органы МСУ в пределах 
своей компетенции;
11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим 
лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

2. Нормативное и правовое 
регулирование территориального 
планирования

Нормативные и правовые акты.
Постановления Правительства РФ :
 
• от 16.04.2012 г. № 326 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального 
планирования»;
 
• от 26.11.2012 г. № 1220 «О составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему» 
(вместе с «Положением о составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему»);
 
• от 23.03.2008 г. № 198 «О порядке подготовки и согласования 
проекта схемы территориального планирования Российской 
Федерации»;
 
• от 24.03. 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов 
Российской Федерации»; 
 
• от 13.11. 2006 г. № 680 «О составе схем территориального 
планирования»;
 
• от 12.04.2012 № 289 «О федеральной государственной информационной системе территориального планирования».
Приказы Минрегиона России:
 
• от 02.04.2013 № 127 «Об утверждении требований к структуре 
и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы 
территориального планирования»;

2. Нормативное и правовое регулирование территориального планирования

12

 
• от 27.02.2012 г. № 69 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального 
планирования муниципальных образований»;
 
• от 26 .05. 2011 г. № 244 «Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов».
Виды работ и типы документов территориального планирования:

Виды работ по территориальному планированию:
Типы документов территориального 
планирования:

– установление функциональных 
зон;
– определение планируемого; размещения объектов федерального, регионального и местного значения

1) документы территориального планирования РФ;
2) документы территориального планирования субъектов РФ;
3) документы территориального планирования муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 ГсК РФ).

Функциональные зоны — зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (ч. 5 
ст. 1 ГсК РФ).

Состав документов территориального планирования РФ.

Документы территориального планирования РФ  — схемы территориального 
планирования РФ в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 5) здравоохранение (ч. 1 ст. 10 ГсК РФ).

Схемы территориального планирования РФ содержат: положения 
о территориальном планировании, карты планируемого размещения 
объектов федерального значения (ч. 4 ст. 10 ГсК РФ ).
В положениях о территориальном планировании указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размеще