Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего образования

Р О С С И Й С К И Й  Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н Ы Й  У Н И В Е Р С И Т Е Т 

П РА В О С У Д И Я 

Актуальные проблемы 

государственного контроля 
и надзора, осуществляемого 

органами исполнительной власти 
за деятельностью юридических лиц 
и индивидуальных предпринимателей

Сборник научных статей

Москва

2017

УДК 342.9
ББК 67.401
       А 43

Ответственный за выпуск 

А.И.Стахов, зав. отделом административно-правовых 
исследований РГУП , д-р юрид. наук,  профессор

Актуальные 
проблемы 
государственного 
контроля 

и надзора, осуществляемого органами исполнительной 
власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей: Сборник научных статей. — М.: РГУП, 
2017. — 201 с.

ISBN 978-5-93916-644-7

Сборник  включает выступления и доклады участников «круглого 

стола» «Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, 
осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ( РГУП, 
26 апреля 2017). Материалы посвящены гармонизации реформы 
государственного контроля и надзора, осуществляемого органами 
исполнительной власти, с судебной реформой, проблемам, связанным 
с 
результативностью 
и 
эффективностью 
контрольно-надзорной 

деятельности. По итогам была принята Резолюция, направленная в 
Верховный Суд РФ и Минэкономразвития России.

Рассчитан на юридическую общественность, может быть полезен 

аспирантам, магистрантам юридических вузов.

Информационная поддержка СПС « КонсультантПлюс»

© Коллектив авторов, 2017
© Российский государственный 

университет правосудия, 2017

А 43

ISBN 978-5-93916-644-7

Содержание

От составителей ....................................................................................................6

ОСНОВНОЙ ДОКЛАД

Стахов А. И. Ключевые проблемы и перспективы 
реформирования государственного контроля и надзора, 
осуществляемого органами исполнительной власти ..............................7

ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ

Кобзарь-Фролова М. Н. О презумпции добросовестности 
как условии реализации риск-ориентированных моделей .................20
Зубарев С. М. Закон о государственном контроле или закон 
о государственном надзоре? ...........................................................................29
Зырянов С. М. Пределы применения риск-ориентированных 
подходов в государственном управлении не должны 
ограничиваться только планированием контрольно-надзорной 
деятельности ........................................................................................................36
Чепурнова Н. М. Парадигма государственного контроля 
и надзора в экономике России.......................................................................40
Попов О. В. Административно-правовые аспекты защиты 
прав человека и гражданина в Российской Федерации .......................47
Кононов А. М. К вопросу о полномочиях МВД России 
по обеспечению федерального государственного контроля 
(надзора) в сфере внутренних дел ...............................................................51
Лапина М. А., Карпухин Д. В. Российское антимонопольное 
законодательство как пример необходимости 
гармонизации законодательства в сфере контроля 
и надзора с административно-юрисдикционным 
законодательством .............................................................................................62
Воронов А. М. Налоговый мониторинг в механизме 
государственного администрирования 
в области налогов и сборов .............................................................................77
Бурмакина Н. И. О государственном надзоре за деятельностью 
саморегулируемых организаций в сфере оценочной и кадастровой 
деятельности ........................................................................................................79

Актуальныепроблемыгосударственногоконтроляинадзора

Трофимова И. А. Особенности осуществления 
государственного надзора при регистрации прав 
на недвижимое имущество .............................................................................90
Молчанов А. В. Механизмы антимонопольного контроля 
в условиях реформы контрольно-надзорной деятельности ...............97
Хусяйнова С. Г. Проблемы в деятельности органов 
государственного надзора и муниципального контроля в сфере 
земельных правоотношений (прокурорская практика) .......................99
Акимов Л. Ю. Правовое регулирование координационной 
деятельности в сфере электроэнергетики как механизм 
обеспечения энергетического правопорядка ......................................... 105
Павлова Л. В. Особенности организации государственного 
санитарно-эпидемиологического надзора на объектах 
уголовно-исполнительной системы ......................................................... 109
Руденко А. В. Государственный контроль и надзор 
в Российской Федерации на современном этапе ................................. 117
Шалманов Е. Г. Основания и порядок применения 
результатов контрольных мероприятий к хозяйственной 
деятельности организаций, подлежащей государственному 
ценовому регулированию, сопряженных с применением мер 
административной ответственности в сфере 
предпринимательской деятельности ....................................................... 120
Мицык Г. Ю. Проблемы правоприменительной практики 
и совершенствования законодательства 
об административной ответственности................................................... 127
Матвеев П. А. Перспективы трансформации государственного 
контроля (надзора) в сфере предпринимательства в 
административный надзор за деятельностью хозяйствующих 
субъектов ............................................................................................................ 134
Казарян К.В. Институт миграционного контроля 
в современных условиях ............................................................................... 143
Рябченко Д. С. Особенности государственного контроля 
и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти 
за деятельностью образовательных организаций ................................ 146
Духанин С. А. Особенности прокурорского надзора в сфере 
совершения несовершеннолетними мелких хищений ....................... 152

Абрамович А. Ю. Понятие административной 
ответственности в банковской сфере ....................................................... 156
Васюхно И. О. Административное пресечение 
как функция органов исполнительной власти ..................................... 158
Порываев С. А. Способы административно-правового 
обеспечения законности нормативных 
административно-правовых актов ............................................................ 167
Чертищева С. В. О некоторых особенностях 
административно-правового принуждения, применяемого 
в отношении юридических лиц .................................................................. 177
Батршин Р. Ю. Административная ответственность 
за правонарушения в сфере охраны объектов 
культурного наследия .................................................................................... 181
Мустафина-Бредихина Д. М. О терминологических 
несоответствиях при определении предмета 
государственного контроля качества и безопасности 
медицинской деятельности ......................................................................... 191
Резолюция «круглого стола» «Актуальные проблемы 
государственного контроля и надзора, осуществляемого 
органами исполнительной власти за деятельностью 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ............. 195

Содержание

От составителей

В соответствии с распоряжением ректора РГУП от 28.02.2017  г. 

№ 29 отделом административно-правовых исследований РГУП 
был организован и проведен 26 апреля 2017 года «круглый стол» 
«Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, 
осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В работе круглого стола приняли участие ведущие ученые-юри
сты Российского государственного университета правосудия, НИИ 
Академии Генеральной прокуратуры РФ, Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 
Финансового университета при Правительстве РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ, Российского университета дружбы народов, Московского университета МВД России, представители Комитета Государственной 
Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству, Уполномоченного по правам человека 
в РФ, Министерства экономического развития России, Российской 
академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте РФ, Академии права и управления ФСИН России, 
Вятского государственного университета, Омской академии МВД 
России, Московского гуманитарно-экономического университета, 
практические работники контрольно - надзорных органов. 

По итогам работы «круглого стола» была принята Резолюция, 

в которой участники решили обратиться в Верховный Суд РФ 
с предложением о разработке совместными усилиями с Российским 
государственным университетом правосудия научно обоснованных предложений по гармонизации реформы государственного 
контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной 
власти, с судебной реформой.

Резолюция также направлена Минэкономразвития РФ с пред
ложением о внесении дополнений в действующий ФЗ от 26.12.2008 
N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», законопроект «Об 
основах государственного контроля (надзора) и муниципального 
контроля в Российской Федерации» и КоАП РФ. 

ОСНОВНОЙ ДОКЛАД

Стахов А. И.

зав. отделом административно-правовых 
исследований 
РГУП, 
д-р 
юрид. 
наук, 

профессор

Ключевые проблемы и перспективы 

реформирования государственного контроля 

и надзора, осуществляемого органами 

исполнительной власти

В настоящее время основные направления реформирования 

государственного контроля и надзора в Российской Федерации 
определены Планом мероприятий ("дорожной картой") по 
совершенствованию 
контрольно-надзорной 
деятельности 

в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 
2016 г. N 559-р.

В соответствии с «дорожной картой» реформирование государ
ственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, в 2016-17 гг. нацелено на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, 
в том числе посредством внедрения в деятельность контрольнонадзорных органов риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

 В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 

Президент РФ 1 декабря 2016 г. по данному вопросу обратил внимание Правительства РФ на то, что «в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного 
на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число 
проверок, но повысят их результативность … надзорные органы 

Основнойдоклад

должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой, не формально, а содержательно, и – это очень важно – оказывать консультативную помощь предпринимателям, особенно тем, кто только начинает своё дело».

Из анализа утвержденной Правительством РФ «дорожной 

карты» можно выделить следующие ключевые положения современной траектории реформирования государственного контроля 
и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

1. Внедрение риск-ориентированного подхода при организации 

и проведении контрольно-надзорных мероприятий.

2. Совершенствование процессуальных форм и процедур осу
ществления контрольно-надзорных мероприятий, в том числе внедрение процедур проведения плановых осмотров хозяйствующих 
субъектов, усовершенствование порядка запроса госорганами документов и информации у предпринимателей.

3. Систематизация и актуализация обязательных требований, 

соблюдение которых должно оцениваться в ходе проверок.

4. Профилактика нарушений обязательных требований.
5. Оптимизация структуры и сокращение численности кон
трольно-надзорных органов и их объединение по сферам деятельности (в настоящее время по оценке специалистов в России 
насчитывается 140 видов контрольно-надзорной деятельности, 
которые осуществляют 40 различных органов исполнительной 
власти).

6. Развитие информационных систем и межведомственного вза
имодействия в сфере государственного контроля и надзора.

7. 
Исполнение 
отдельных 
поручений 
Президента 
РФ 

и Правительства РФ мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности, в том числе: по устранению 
избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных 
органов; применению к субъектам малого и среднего предпринимательства административного наказания исключительно в виде 
предупреждения при первичном выявлении в ходе контрольнонадзорных мероприятий допущенных ими нарушений с одновременной выдачей предписания об устранении этих нарушений; 
введению обязательной идентификации личности заявителя при 
рассмотрении органами контроля (надзора) жалоб, в том числе направленных в форме электронного документа; подготовке проекта 

СтаховА.И.

федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации.

В результате реализации отдельных положений «дорожной кар
ты» на сегодняшний день: Минэкономразвития России подготовлен законопроект «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации»; внесен 
пакет поправок в ФЗ-294, вступивших в силу с 2016-17 гг. в части 
внедрения риск-ориентированного подхода, мер по профилактике 
нарушений обязательных требований, а также форм государственного контроля и надзора, осуществляемых без взаимодействия 
с проверяемыми лицами.

На мой взгляд, регулирующее воздействие перечисленных 

правовых актов проявится в сферах: 1) исполнительной власти; 
2) прокурорского надзора; 3) судебной власти. 

Оценивая такое регулирующее воздействие, предлагаю обра
тить внимание на следующие ключевые проблемы: 1. Риск – ориентированный подход. 2. Размежевание государственного контроля 
и государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Правовую основу риск-ориентированной модели государ
ственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти, составляют положения ст. 8.1. действующего 
ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее также – ФЗ-294). 

Риск-ориентированный подход - метод организации и осущест
вления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных указанным законом случаях выбор интенсивности 
(формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности 
юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) 
используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

По сути, риск-ориентированный подход сводится к комплекс
ной оценке (расчету): 1) тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований; 
2) вероятности несоблюдения обязательных требований. Такая 

Основнойдоклад

комплексная оценка (расчет) позволяет отнести контролируемую 
деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемые ими производственных объектов 
к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности. 

Критерии отнесения деятельности юридических лиц, инди
видуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо 
определенному классу (категории) опасности определяются 
Правительством Российской Федерации, если такие критерии не 
установлены федеральным законом.

В Постановлении Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 «О 

применении риск-ориентированного подхода при организации 
отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской 
Федерации«в котором: определен перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением 
риск-ориентированного подхода (38 видов); определены 5 категорий риска и 6 классов (категорий) опасности; установлены единые 
правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.

Оценка тяжести потенциальных негативных последствий воз
можного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований проводится 
с учетом возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий 
в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом 
трудности преодоления возникших в их результате негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.

При оценке вероятности несоблюдения юридическими лица
ми и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов, 
уполномоченных на осуществление государственного контроля 
(надзора) (далее - органы государственного контроля (надзора), 
информация о результатах ранее проведенных проверок юриди

СтаховА.И.

ческого лица или индивидуального предпринимателя и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.

Оценка риска при осуществлении плановых форм государ
ственного контроля (надзора) производится по одной из следующих моделей, установленной в положении о соответствующем 
виде государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: 1) объектная модель оценки риска, предполагающая присвоение категории риска (класса опасности) зданиям, помещениям, 
сооружениям, установкам (объектам защиты), территориям, оборудованию, устройствам, предметам, материалам, транспортным 
средствам, перевозимым ими грузам, объектам охраны окружающей среды, животным, растениям и иным подобным объектам, 
используемым гражданами и организациями при осуществлении 
своей деятельности; 2) субъектная модель оценки риска, предполагающая присвоение категории риска деятельности и действиям 
(бездействию) граждан и организаций, в том числе их структурных подразделений; 3) смешанная модель оценки риска, предполагающая присвоение категории риска деятельности и действиям 
(бездействию) граждан и организаций, в том числе их структурных подразделений, и (или) производственным объектам, используемым гражданами и организациями при осуществлении своей 
деятельности, и (или) результатам их деятельности, в том числе 
продукции (товарам), работам и услугам.

Особенности осуществления мероприятий по контролю в от
ношении объектов государственного контроля (надзора), отнесенных к определенной категории риска или определенному классу 
опасности в части сокращения срока проведения плановых проверок, определяются Положением о виде государственного контроля 
(надзора). Например, в сфере государственного пожарного надзора 
в качестве критериев отнесения объектов защиты к определенной 
категории риска, связанных с оценкой вероятности неисполнения 
обязательных требований, признаются: 1) отсутствие при последней плановой проверке нарушений требований пожарной безопасности; 2) наличие вступившего в законную силу постановления суда 
о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя на объекте защиты в течение последних 3 лет.

Основнойдоклад

Для государственного надзора в области связи в качестве крите
риев отнесения объектов защиты к определенной категории риска, 
связанных с оценкой вероятности неисполнения обязательных 
требований, рассматриваются: 1) наличие вступившего в законную силу в течение последних 3 лет на дату принятия решения об 
отнесении деятельности юридического лица или индивидуального 
предпринимателя к категории риска постановления о назначении 
административного наказания юридическому лицу, его должностным лицам или индивидуальному предпринимателю за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 
ст. 13.4 (в случае создания радиопомех), ч. 1 ст. 13.18 КоАП; 2) наличие вступившего в законную силу в течение последних 3 лет на 
дату принятия решения об отнесении деятельности юридического 
лица или индивидуального предпринимателя к категории риска 
постановления о назначении административного наказания юридическому лицу, его должностным лицам или индивидуальному 
предпринимателю за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 13.3 и 13.4 (в случаях, не связанных 
с созданием радиопомех), ст. 13.5 - 13.9, 14.1, 19.4, 19.4.1, 19.5, 
19.7.10 и 20.25 КоАП РФ; 3) выявленные в течение последних 5 лет 
при проведении плановой или внеплановой проверки нарушения 
обязательных требований в области связи, не связанные с привлечением к административной ответственности.

В сфере деятельности Роспотребнадзора для определения ка
тегории рисков, связанных с оценкой вероятности неисполнения 
обязательных требований: 1) вводится расчетный показатель «p» - 
показатель средневзвешенной частоты нарушений на одну проверку, который исчисляется по отдельным видам контролируемой 
деятельности по статистическим данным и варьируется от 1,2512,21; 2) учитываются решения о приостановлении и (или) об аннулировании лицензии на осуществление деятельности в области 
использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерномодифицированных организмов III и IV степеней потенциальной 
опасности, осуществляемой в замкнутых системах, а также лицензии на осуществление деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исклю

СтаховА.И.

чением случая, если эти источники используются в медицинской 
деятельности).

Таким образом, в сфере госпожнадзора при избранных под
ходах для объектов категории высокого риска частота плановых 
контрольно-надзорных проверок составит один раз в 3 года; для 
категории значительного риска - один раз в 4 года; для категории 
среднего риска - не чаще чем один раз в 7 лет; для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 10 лет.

Для государственного надзора в области связи проверяемые 

лица, отнесенные к категории значительного риска, будут проверяться в плановом порядке один раз в 3 года; проверяемые субъекты среднего риска - не чаще чем один раз в 3 года; проверяемые субъекты умеренного риска - не чаще чем один раз в 5 лет. 
Плановые проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых в области связи 
отнесена к категории низкого риска, проводиться не будут.

В сфере деятельности Роспотребнадзора проверяемые субъ
екты чрезвычайно высокого риска полежат плановой проверке 
один раз в календарном году; субъекты высокого риска - один раз 
в 2 года; субъекты значительного риска - один раз в 3 года; субъекты среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года; субъекты 
умеренного риска – не чаще чем один раз в 6 лет. В отношении 
субъектов низкого риска плановые проверки проводиться не будут.

Описанные выше критерии оценки риска и модели снижения 

частоты плановых проверок имеют существенные недостатки: 
1) выделенные сферы государственного контроля и надзора в соответствии ст. 2 ФЗ-294 ограничены предупреждением, выявлением и пресечением нарушений обязательных требований и поэтому измерение данной деятельности назначенными в соответствии 
с КоАП РФ административными наказаниями требует дополнительной аргументации; 2) предъявление контрольно-надзорным 
органом каких-либо претензий (пусть даже оценочного характера) к проверяемым лицам, которые были привлечены к административной ответственности более одного года со дня исполнения постановления о назначении административного наказания, 
являются противоправными, так как противоречат положению 
ст. 4.6. КоАП РФ; 3) расчетные критерии риска влияют на снижение