Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора

Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2018

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ  
ГАРМОНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 
С РЕФОРМОЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА 

Сборник научных статей

УДК  351,9
ББК  67,401 
       А  38

Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора: Сборник научных 
статей. М.: РГУП, 2018. — 164 с.

Ответственный за выпуск: 
А. И. Стахов, зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой, зав отделом административно-правовых 
исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор

ISBN 978-5-93916-681-2

© Коллектив авторов, 2018
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2018

А 38

Сборник включает выступления и доклады участников Круглого стола 
«Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора» (РГУП, 27 апреля 2018 г.). 
Материалы содержат научные статьи, посвященные современным 
проблемам реформируемой контрольно-надзорной деятельности органов 
исполнительной власти, которые неразрывно связаны с оптимизацией 
правосудия по административным делам, возникающим из отношений государственного контроля и  надзора, в свете судебной реформы.
Рассчитан на юридическую общественность, может быть полезен аспирантам, магистрантам юридических вузов.

Сборник подготовлен при информационной поддержке 
СПС «Консультант Плюс».

 
ISBN 978-5-93916-682-2

Содержание

От составителей  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Стахов А.И. Проблемы и перспективы оптимизации судебной практики 
рассмотрения административных дел, возникающих из отношений 
государственного контроля (надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Шергин А.П. Административная модель системы субъектов 
административной юрисдикции: миф или реальность?  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Кононов П.И. Проблемы возбуждения и разрешения дел об 
административных правонарушениях, выявляемых в ходе  
осуществления государственного контроля (надзора) (по материалам 
арбитражно-судебной практики). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Кобзарь-Фролова М.Н. Административно-процессуальное  
регулирование антимонопольного контроля и надзора  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Женетль С.З. Роль суда в системе  профилактики безнадзорности  
и правонарушений несовершеннолетних . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Бут Н.Д. Актуальные проблемы и перспективы развития  
законодательства о контрольно-надзорной деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Запольский С.В. О правовой природе  государственного контроля . . . . . . . . 58
Воронов А.М., Гоголев А.М. Превентивный налоговый контроль. . . . . . . . . . . 62
Федорова Т.В.  Актуальные вопросы в сфере контрольно-надзорных 
мероприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Соболева Ю.В. Оптимизации внесудебного и судебного порядков 
применения мер административно-правового принуждения  
в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции 
иностранного агента . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Порываев С.А. Развитие судебной реформы в сфере административного 
права во взаимосвязи с реформированием деятельности по  
осуществлению  государственного контроля и надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Ломакина В.Ф. Административные процедуры в деятельности органов 
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Трофимова И.А. Правовое регулирование административных процедур  
в сфере исполнения функции государственного контроля и надзора. . . . . . 92
Батршин Р.Ю.  О некоторых проблемах государственного контроля  
и надзора в сфере археологической деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Бурмакина Н.И. О правоприменительной практике в сфере надзора  
за саморегулируемыми организациями кадастровых инженеров. . . . . . . . . 104
Шалманов Е.Г. О некоторых проблемах судебного разбирательства  
по делам о признании недействующими нормативных правовых актов . . 110

Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы   
с реформой государственного контроля и надзора

Мустафина-Бредихина Д.М.  Об особенностях административнопроцедурной регламентации проверок государственного  
контроля качества медицинской деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Рябченко Д.С. Административно-правововые меры, применяемые   
органами исполнительной власти в сфере государственного контроля  
и надзора за образовательными организациями. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Титова М.С. Особенности государственного контроля и надзора  
в сфере массовых коммуникаций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Духанин С.А. Протест прокурора на вынесенные комиссией  
по делам несовершеннолетних и защите их прав постановления о 
необоснованном привлечении к административной ответственности 
несовершеннолетних . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Сургутсков В.И. Контроль и надзор в сфере государственного  
управления: вопросы разграничения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Малышев Е.А. Лицензионный контроль в сфере деятельности,  
связанной с оказанием услуг по трудоустройству за границей  
граждан Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Соловьева Н.В. Обеспечение национальной безопасности с позиции 
осуществления государственного контроля (надзора)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Жаров В.А., Матвеев П.А. Проблемы оспаривания предписания  
и постановления по делу об административном правонарушении . . . . . . . 152
Полежаев Д.А. Актуальные проблемы, связанные с осуществлением 
лицензионного контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

От составителей

26 апреля 2018 г. в Российском государственном университет 
отделом административно-правовых исследований совместно с кафедрой административного права и процесса им. Н.Г. Салищевой 
был организован и проведен «круглый стол» «Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы с реформой государственного 
контроля и надзора».
В работе приняли участие  представители законодательной, судебной и исполнительной власти, а также научного сообщества, в том числе, представители Государственной Думы Федерального Собрания 
Российской Федерации, судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов, ведущие специалисты федеральных служб, ведущие ученые-юристы Российского государственного университета правосудия, 
Института государства и права РАН, Московского государственного 
юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), Института 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Российской академии народного хозяйства и государственной 
службы при Президенте РФ, Академии Генеральной прокуратуры 
РФ, ВНИИ МВД России, Московского университета МВД России, 
Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, Финансового университета при Правительстве РФ, Саратовской государственной юридической академии, Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, Омской академии МВД 
России, других  вузов страны.
С приветственным словом обратились ректор Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, 
профессор, Валентин  Валентинович Ершов и Советник Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской 
Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации Владимир 
Николаевич Плигин.  
Участники обсудили основной доклад, сделанный А.И. Стаховым 
на тему «Проблемы и перспективы оптимизации судебной практики 
рассмотрения административных дел, возникающих из отношений 
государственного контроля (надзора)».

Выступающие остановились на проблемах судебного разрешения 
дел об административных правонарушениях, а также иных категорий 
административных дел, возникающих из отношений государственного 
контроля (надзора), сделали акцент на отдельных видах государственного контроля и надзора, затронули общие проблемы и перспективы 
законодательства о государственном контроле и надзоре.
По итогам работы присутствовавшие судьи, представители федеральных органов исполнительной власти, ведущие ученые и другие 
участники заполнили специальные опросники, в которых единодушно поддержали идею подготовки и проведения специального Пленума 
Верховного Суда РФ «Вопросы судебной практики рассмотрения административных дел, возникающих из отношений государственного 
контроля (надзора)», в исключительном большинстве (97 %) согласились с предложенными вариантами решения ключевых проблем 
судебной практики по данной категории дел.

Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы   
с реформой государственного контроля и надзора

Стахов А.И. 

Стахов А.И.
зав. кафедрой административного права  
и процесса им. Н.Г. Салищевой,  
зав. отделом административно-правовых  
исследований РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Проблемы и перспективы оптимизации судебной 
практики рассмотрения административных дел, 
возникающих из отношений государственного 
контроля (надзора)

Правовой предпосылкой судебной реформы стало Постановление 
Верховного Совета РСФСР от 24. 10. 1991 г. №1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР», в котором были предопределены 
ключевые позиции оформления судебной системы в самостоятельную ветвь государственной  власти.
В дальнейшем судебная реформа приобрела поступательное развитие и прошла несколько этапов, очерченных соответствующими постановлениями  Правительства РФ, а именно: I этап — Постановление 
Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 «О федеральной целевой 
программе «Развитие судебной системы России на 2002 — 2006 годы»; 
II этап — Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г.  
№ 583 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007 —2012 годы»; III этап — Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1406 «О федеральной целевой 
программе «Развитие судебной системы России на 2013 — 2020 годы».
В Постановлении Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 
«О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы 
России на 2002 - 2006 годы» сделан акцент на развитии и укреплении судебной системы как самостоятельной ветви государственной 
власти, создании условий для осуществления ею независимой и эффективной деятельности по обеспечению защиты прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации, вытекающих из 
международных договоров Российской Федерации.
В  Постановлении Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 
583 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007 — 2012 годы» сделан акцент на комплексном 
решении проблем обеспечения доступности, открытости и прозрачности правосудия, повышения доверия общества к правосудию и эф

Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы   
с реформой государственного контроля и надзора

фективности рассмотрения дел, обеспечения независимости судей и 
повышения уровня исполнения судебных актов, а также проблем создания условий для осуществления правосудия.
В Постановлении Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1406 
«О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы 
России на 2013 — 2020 годы» поставлены цели повышения качества осуществления правосудия, совершенствование судебной защиты 
прав и законных интересов граждан и организаций.
Для административно-правой сферы существенным результатом 
судебной реформы стало принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), а важнейшим 
перспективным направлением реформы в ближайшие годы представляется решение проблем оптимизации и систематизации административного судопроизводства, осуществляемого в порядке, 
который установлен тремя административно-процессуальными федеральными законами: КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ.
Обозначенная проблема  в большей степени  проявляется в осуществлении правосудия по административным делам, возникающим 
из отношений государственного контроля (надзора).
Термин «государственный контроль (надзор)» является специальным. Исходным средством правового регулирования данных отношений является Федеральный закон от 08. 08. 2001 г. № 134-ФЗ «О 
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 
при проведении государственного контроля (надзора)», на смену которому пришел ныне действующий Федеральный закон от 26. 12. 2008 г. 
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее также — ФЗ-294).
Современная система  отношений государственного контроля 
(надзора) сформировалась под воздействием административной реформы, которая прошла в Российской Федерации три  этапа в соответствии с: 1) Указом Президента Российской Федерации от 23 
июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах»; 2) Распоряжением Правительства РФ 
от 25. 10. 2005 г. № 1789-р «О  Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах»; 3) Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении 
Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 
годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции».

Стахов А.И. 

9

В настоящее время реформирование системы отношений государственного контроля (надзора) выделено в самостоятельное направление административно-правовой политики, которую определяют: 
Президент Российской Федерации — в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительство Российской Федерации — в специальных  распоряжениях.
Так, 3 декабря 2015 г. Президент РФ в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ  поручил Правительственной комиссии 
по административной реформе совместно с деловыми объединениями «представить конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов».
1 декабря 2016 г. Президент РФ в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ обратил внимание Правительства РФ на то, что 
«в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число проверок, но повысят их результативность …. 
надзорные органы должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой, не формально, а содержательно, и – это 
очень важно – оказывать консультативную помощь предпринимателям, особенно тем, кто только начинает своё дело».
1 марта 2018  г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию  РФ отметил что «количество разного рода проверок формально 
вроде бы снижается, но в ходе встреч с бизнесом мы слышим, что 
коренных изменений пока не происходит. Нужно сделать так, чтобы 
появление контролеров на предприятиях стало исключением. Это 
оправданно только на объектах с повышенным риском. В остальных 
случаях должны использоваться дистанционные методы контроля. 
В течение двух лет необходимо перевести всю систему контроля и 
надзора на риск-ориентированный подход. Напомню, законодательная база для этого сформирована».
Актуальные направления реформирования системы отношений 
государственного контроля  (надзора) на ближайшие годы определяют:  1) План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации 
на 2016 - 2017 гг., утвержденный распоряжением Правительства РФ 
от 1 апреля 2016 г. № 559-р; 2) Паспорт приоритетной программы 
«Реформа контрольной и надзорной деятельности» , утвержденный 
президиумом  Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21. 12. 2016 г. № 12.

Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы   
с реформой государственного контроля и надзора

В соответствии с «дорожной картой» реформирование государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, в 2016-2017 гг. нацелено на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, в том 
числе посредством внедрения в риск-ориентированного подхода при 
организации и осуществлении  данной деятельности.
В Паспорте приоритетной программы «Реформа контрольной и 
надзорной деятельности» определены три ключевые цели реформы: 
снижение ущерба по контролируемым государством рискам,  сокращение административной нагрузки на бизнес, повышение качества 
всей системы государственного контроля.
В утвержденной Правительством РФ «дорожной карте» обозначены следующие ключевые положения траектории реформирования современной системы отношений государственного контроля 
(надзора): 1) внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий; 2) совершенствование процессуальных форм и процедур осуществления 
контрольно-надзорных мероприятий, в том числе внедрение процедур проведения плановых осмотров хозяйствующих субъектов, 
усовершенствование порядка запроса госорганами документов и 
информации у предпринимателей; 3) систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение которых должно оцениваться в ходе проверок; 4) профилактика нарушений обязательных 
требований; 5) оптимизация структуры и сокращение численности 
контрольно-надзорных органов и их объединение по сферам деятельности; 6) оптимизация структуры и сокращение численности контрольно-надзорных органов и их объединение по сферам деятельности.
В результате реализации положений «дорожной карты» Правительством РФ: внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроект «О государственном контроле (надзоре) и 
муниципальном контроле в Российской Федерации», разработанный 
Минэкономразвития РФ на смену Федеральному закону «О защите 
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при 
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ;  принято Постановление от 
10. 02. 2017 г. № 166 «Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных 
требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, 
уведомления об исполнении такого предостережения»;  принято По

Стахов А.И. 

11

становление от 17. 08. 2016 г. № 806 (ред. от 19. 02. 2018 г.) «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных 
видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в 
некоторые акты Правительства Российской Федерации».
Таким образом, оценивая в комплексе ход судебной реформы и реформы контрольно-надзорной деятельности, предлагаю сделать акцент 
на проблемах оптимизации судебной практики рассмотрения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля 
(надзора), регулируемых Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении 
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В этой связи под отношениями государственного контроля 
(надзора) предлагается понимать общественные отношения с 
участием органов государственного контроля (надзора), юридических лиц, их административных представителей (руководителей, 
иных должностных лиц), а также индивидуальных предпринимателей и их административных представителей (иных категорий организаций и физических лиц), которые складываются по поводу и в 
связи с предупреждением, выявлением, пресечением и устранением 
нарушений обязательных требований.
Отношения государственного контроля (надзора) логично подразделить на два вида: 
1) базовые — регулируются законодательством  о государственном контроле (надзоре) и складываются по поводу предупреждения, выявления, пресечения нарушений обязательных требований, 
совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, их представителями, восстановления нарушенного правового положения, устранения иных последствий данных 
правонарушений;
2) производные — регулируются законодательством об административной ответственности и административных спорах, возникающих 
из отношений государственного контроля (надзора), и складываются 
по поводу привлечения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их представителей к административной ответственности 
по фактам административных правонарушений, выявляемых в ходе 
предупреждения, выявления, пресечения нарушений обязательных 
требований, восстановления нарушенного правового положения, 
устранения иных последствий нарушений обязательных требований.
Под органами государственного контроля (надзора) в данном 
контексте понимаются органы исполнительной власти и органы 

Актуальные проблемы гармонизации судебной реформы   
с реформой государственного контроля и надзора

местного самоуправления, наделенные полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению нарушений обязательных требований, восстановлению нарушенного правового положения, устранению иных последствий таких правонарушений в соответствии с 
административными процедурами, закрепленными в законодательстве о государственном контроле (надзоре).
Обязательные требования рассматриваются как условия, ограничения, запреты и обязанности, установленные под угрозой административной и иной ответственности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их административных представителей 
(в перспективе, иных категорий физических лиц и организаций) в 
материальных нормах  законодательства о государственном контроле 
и надзоре либо ненормативными административными актами органов 
государственного контроля (надзора) (предписаниями, предостережениями, постановлениями и иными специальными решениями), исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе проверок и иных 
административно-процессуальных форм  государственного контроля 
(надзора).
При таком подходе следует подчеркнуть, что обязательные требования могут быть нормативными — содержатся в материальных нормах  законодательства о государственном контроле и надзоре и индивидуализированными — содержатся в ненормативных 
административных актах органов государственного контроля (надзора) (предписаниях, предостережениях, постановлениях и иных 
специальных решениях).
Выделяя законодательство о государственном контроле 
(надзоре), следует отметить, что в законах и иных нормативных 
правовых актах, образующих данное законодательство, стороны закреплены как материальные нормы, в которых установлены обязательные требования, соблюдаемые и исполняемые юридическими 
лицами, индивидуальными предпринимателями, их представителями под угрозой применения контрольно-надзорных мер, а также мер 
административной и иной ответственности (например, требования 
промышленной или пожарной безопасности, правила дорожного 
движения, санитарно-эпидемиологические требования и др.). 
С другой стороны, законодательство о государственном контроле 
(надзоре) содержит административные процедуры, определяющие процессуальный порядок применения контрольно-надзорных 
мер, определяют целенаправленность, последовательность, срочность, цикличность, порядок документального оформления действий