Практика и перспективы развития мер материального стимулирования государственных гражданских служащих

В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова, О.В. Александров,  
Л.Н. Татаринова, Е.В. Масленникова

Практика и перспективы  
развития мер материального 
стимулирования государственных 
гражданских служащих

Серия «Технологии государственного управления»

Рецензенты:

Бошно Светлана Владимировна, д-р юрид. наук, профессор;
Барабашев Алексей Георгиевич, д-р филос. наук, профессор

Южаков, В.Н., Добролюбова, Е.И., Александров, О.В., Татаринова, Л.Н., 
Масленникова, Е.В.
Практика и перспективы развития мер материального стимулирования государственных гражданских служащих: монография / В.Н. Южаков, 
Е.И. Добролюбова, О.В. Александров,  Л.Н. Татаринова, Е.В. Масленникова. —  
М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2016. — 224 с. — (Технологии государственного управления).

ISBN 978-5-7749-1127-1

В монографии рассмотрены вопросы стимулирования государственных 
гражданских служащих, представлены предложения по различным способам 
материального стимулирования на государственной гражданской службе,  
а также предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты 
для реализации предлагаемых мер материального стимулирования на государственной гражданской службе. Подготовлена на основе результатов научно-исследовательской работы, выполненной по государственному заданию 
РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

ISBN 978-5-7749-1127-1
УДК 331.21
ББК 65.245

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2016

УДК 331.21
ББК 65.245
       Ю17

Ю17

Содержание

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Анализ международного опыта материального 
стимулирования государственных гражданских служащих . . 9

1.1. Основные тенденции в сфере материального  
стимулирования государственных гражданских служащих 
в странах ОЭСР.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9
1.2. Модели материального стимулирования государственных 
гражданских служащих в зарубежных странах: анализ кейсов.  . 24
1.3. Рекомендации по развитию системы материального 
стимулирования государственных гражданских служащих 
в Российской Федерации на основе зарубежного опыта  . . . . . 32

2. Анализ российского опыта материального стимулирования 
государственных гражданских служащих и использования 
оплаты труда по результатам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

2.1. Анализ данных об используемых методах материального 
стимулирования государственных гражданских служащих 
в федеральных органах исполнительной власти . . . . . . . . . . 35
2.2. Анализ практики оплаты труда и материального 
стимулирования в федеральных органах  
исполнительной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2.3. Анализ данных об используемых методах материального 
стимулирования государственных гражданских служащих 
в органах исполнительной власти субъектов  
Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 70
2.4. Анализ опыта отдельных федеральных органов 
исполнительной власти и отдельных субъектов Российской 
Федерации по внедрению систем стимулирования 
государственных гражданских служащих, использованию 
механизмов оплаты труда по результатам и иных схем 
стимулирования, использованию показателей деятельности 
и инструментов индивидуального планирования . . . . . . . . . 79

3. Предложения по различным способам материального 
стимулирования на государственной гражданской службе . . 91

3.1. Оценка эффективности действующей системы 
материального стимулирования государственных гражданских 
служащих на основе социологических исследований . . . . . . . 91
3.2. Разработка (на вариативной основе) подходов 
к совершенствованию системы материального  
стимулирования на государственной гражданской службе.  .  .  . 97
3.3. Основные характеристики предлагаемых вариантов 
совершенствования системы материального стимулирования 
государственных гражданских служащих . . . . . . . . . . . . . 103
3.4. Методические основы и порядок разработки и внедрения 
модели материального стимулирования в рамках  
инновационного варианта.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  112
3.5. Определение системы дополнительных гарантий 
и нематериального стимулирования.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  129

4. Предложения по внесению изменений в нормативные  
правовые акты для реализации предлагаемых мер материального 
стимулирования на государственной гражданской службе . . . . 139

4.1. Обоснование перечня изменений, которые должны 
быть внесены в нормативные правовые акты для внедрения 
предлагаемых способов материального стимулирования 
на государственной гражданской службе . . . . . . . . . . . . . 139
4.2. Предложения по редакции изменений в нормативные 
правовые акты для обеспечения реализации предложенных 
способов материального стимулирования  
на государственной гражданской службе . . . . . . . . . . . . . 143

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166

Использованные источники.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .175

Приложение А . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178

Форма сбора данных по вопросам материального  
стимулирования государственных гражданских служащих 
федеральных органов исполнительной власти .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  178

Приложение Б.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 200

Перечень федеральных органов исполнительной власти, 
представивших информацию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Приложение В.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 204

Сводные данные по вопросам материального  
стимулирования федеральных государственных  
гражданских служащих .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  204

Введение

В настоящее время система материального стимулирования на государственной гражданской 
службе слабо связана с результатами деятельности государственных гражданских служащих, 
в том числе с результатами реализации государственных программ и выполнением ведомственных планов деятельности. Механизмы оценки 
результативности профессиональной служебной 
деятельности и оплаты труда по результатам используются формально: несмотря на то что в подавляющем большинстве федеральных органов 
исполнительной власти утверждено положение 
о премировании федеральных государственных 
гражданских служащих, в большинстве случаев отсутствие неснятых дисциплинарных взысканий автоматически является основанием для 
материального стимулирования федеральных 
государственных гражданских служащих. Аналогичная ситуация складывается и на региональном уровне.
Такое положение дел приводит к недостаточному уровню мотивации государственных гражданских служащих к достижению результатов, 
распространению формальных подходов к исполнению служебных обязанностей. Предпринятые 
в последнее время меры по совершенствованию 
денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих позволили приблизить уровень оплаты труда в центральных  

аппаратах к рыночному уровню, но разрыв в уровне оплаты труда государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с аналогичными должностями в частном секторе, а также 
(в большинстве субъектов Российской Федерации) с аналогичными должностями государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации сохраняется. Так, если 
в 2013 г. среднемесячная начисленная заработная плата работников с высшим образованием в экономике составляла 
38,2 тыс. руб., то среднемесячная начисленная заработная 
плата гражданских служащих в территориальных органах федеральных органов власти в I квартале 2014 г. по данным Росстата составила лишь 26,3 тыс. руб.
Реализация предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 мер по повышению уровня оплаты труда федеральных государственных гражданских 
служащих позволит скорректировать сложившуюся ситуацию 
в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в ближайшее время, однако само по себе повышение уровня оплаты труда без привязки к оценке результативности профессиональной служебной деятельности 
и иным кадровым механизмам и технологиям не обеспечит 
качественного повышения уровня государственного управления в Российской Федерации.
Таким образом, в условиях действующих бюджетных ограничений необходимы практические предложения о различных способах материального стимулирования на государственной гражданской службе для обеспечения роста 
мотивации государственных гражданских служащих и повышения результативности профессиональной служебной деятельности, что обусловливает высокую актуальность настоящего исследования.
Монография подготовлена по результатам научно-исследовательской работы по теме «Подготовка предложений 
о различных способах материального стимулирования на государственной гражданской службе», выполненной в рамках 
государственного задания Российской академии народного 

хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2014 г.
В настоящей монографии рассматриваются вопросы:

 
– проведения анализа международного и российского 
опыта материального стимулирования государственных гражданских служащих;
 
– разработки предложений по различным способам материального стимулирования на государственной гражданской службе;
 
– разработки предложений по внесению изменений 
в нормативные правовые акты для реализации предлагаемых мер материального стимулирования на государственной гражданской службе.

При проведении исследования использованы аналитические и статистические методы, а также методы проектного 
управления, юридической экспертизы и экспертных оценок. 
На основе зарубежного и российского опыта материального стимулирования государственных гражданских служащих 
проведен анализ кейсов.
В рамках исследования сформирован инструментарий для 
сбора данных о практиках материального стимулирования 
в федеральных органах исполнительной власти и субъектах 
Российской Федерации; обеспечено обобщение и анализ полученных данных.
По итогам проведения исследования получены следующие 
результаты:

 
– анализ международного опыта материального стимулирования государственных гражданских служащих;
 
– анализ российского опыта материального стимулирования государственных гражданских служащих и использования оплаты труда по результатам;
 
– предложения по различным способам материального стимулирования на государственной гражданской 
службе;

 
– предложения по внесению изменений в нормативные 
правовые акты для реализации предлагаемых мер материального стимулирования на государственной гражданской службе.

Новизна результатов связана с обеспечением взаимосвязи мер по материальному стимулированию государственных 
гражданских служащих с результатами их профессиональной 
служебной деятельности, а также с проработкой возможностей использования проектных подходов в деятельности государственных органов и при определении механизмов материального стимулирования государственных служащих.

1. Анализ международного 
опыта материального 
стимулирования 
государственных гражданских 
служащих

1.1. Основные тенденции в сфере 
материального стимулирования 
государственных гражданских 
служащих в странах ОЭСР

В отличие от российской практики статистического учета, ориентированной на расчет среднего 
уровня оплаты труда государственных гражданских служащих (в том числе по группам должностей), в практике ОЭСР оценка оплаты труда государственных служащих осуществляется в разрезе 
отдельных должностей (используются референтные должности).
Базой для сопоставления служит средний уровень оплаты труда работников в экономике с высшим образованием и размер ВВП на душу населения. Для целей межстрановых сопоставлений 
показатели корректируются по паритету покупательной способности. В составе общего объема 
оплаты труда учитываются социальные взносы 
работодателя, а также корректировка по продолжительности рабочего времени (более длительные 

отпуска в системе государственной службы учитываются как 
форма оплаты труда).
Для оценки уровня оплаты труда на государственной 
службе в странах ОЭСР используются следующие референтные должности:

 
– старшие государственные служащие: уровень заместителя министра 1 (Д1), директора департамента (Д2);
 
– уровень среднего руководства: должности, находящиеся непосредственно ниже уровня старших государственных служащих: уровень заместителя директора департамента (Д3), начальника отдела (Д4);
 
– экономисты и аналитики: должности, отнесенные к верхним уровням профессиональных должностей специалистов (экономистов и аналитиков), и должности, отнесенные к должностям младших специалистов; лица, 
замещающие данные должности, не выполняют управленческих функций и осуществляют аналитическую работу (число сотрудников в управлении не превышает трех);
 
– государственные служащие, непосредственно взаимодействующие с населением (инспекторы полиции 
и следователи; сотрудники патрульно-постовой службы, сотрудники миграционной службы, налоговые и таможенные инспекторы);
 
– государственные служащие, выполняющие технические 
функции ассистентов (секретарей).

По данным ОЭСР, в среднем уровень оплаты труда служащих старшего звена на государственной службе составляет 
230 тыс. долл. США в год (по ППС), включая 36 тыс. долл. США 
в год (по ППС) в качестве социальных взносов работодателя 
и 31 тыс. долл. США в год в форме предоставления дополни
1  Здесь и далее по тексту приводятся наименования должностей, соответствующие российской практике. При сборе данных для международных сопоставлений конкретные наименования должностей не указываются, поскольку такие наименования различаются в разных странах. Например, для 
уровня Д1 указывается — «должность, на одну ступень ниже должности министра», для Д2 — «должность, на одну ступень ниже уровня Д1».

тельных отпусков. Средний уровень оплаты труда служащих 
уровня Д2 составляет 175 тыс. долл. США в год (по ППС). Различия в уровнях оплаты труда между странами обусловлены 
различиями в доле высококвалифицированных служащих, 
стаже службы и доле женщин на руководящих постах, а также 
различиями в организационных структурах органов управления в разных странах.
Как показывают данные ОЭСР за 2011 г., наиболее высокий 
уровень оплаты труда старших государственных служащих 
по сравнению с уровнем развития стран наблюдается в Италии (оплата труда государственных служащих уровня заместителя министра в 16,8 раза превышает уровень подушевого 
ВВП этой страны), Новой Зеландии (в 11,3 раза) и Чили (в 9,9 
раза соответственно), тогда как наиболее низкий уровень зафиксирован в Исландии (2,1 раза) и Словакии (2,7 раза) соответственно. В среднем по ОЭСР уровень оплаты труда государственных служащих, замещающих должности уровня 
заместителя министра, превышает ВВП на душу населения 
в 5,9 раза, а государственных служащих, замещающих должности уровня директора департамента, — в 4,4 раза (рис. 1).
В Российской Федерации отношение уровня оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих  

Рис. 1. Отношение уровня оплаты труда старших государственных 
служащих к ВВП на душу населения по ППС (раз) 

Источник: Данные ОЭСР (Government at a Glance, 2013).

категории «руководители» по сопоставимому кругу ведомств 1 
к подушевому ВВП по высшей группе должностей в 2013 г. составляло 4,99 раза, а в I полугодии 2014 г. — 5,21 раза 2 (без учета объема уплачиваемых социальных взносов на фонд оплаты 
труда и без корректировки по времени предоставляемого отпуска). В должностной структуре отношение уровня оплаты труда старших государственных служащих к ВВП на душу населения в России превышает средний по ОЭСР уровень: в 2013 г. он 
составил 10,4 раза для уровня заместителя руководителя органа и 6,1 раза для уровня директора департамента.
Значительный разрыв между уровнем оплаты труда старших государственных служащих и величиной подушевого 
ВВП объясняется тем, что в целом в странах ОЭСР уровень 
оплаты труда работников с высшим образованием превышает уровень подушевого ВВП. Так, в среднем по ОЭСР оплата 
труда государственного служащего уровня заместителя министра превышает уровень оплаты труда работников с высшим образованием в 3,35 раза; для государственного служащего, замещающего должность, соответствующую уровню 
директора департамента, разрыв составляет 2,46 раза.
По сопоставимому кругу ведомств в Российской Федерации разрыв в уровне оплаты труда государственных гражданских служащих, замещающих должности, соответствующие уровню Д1 и Д2, со средним уровнем оплаты труда лиц 
с высшим образованием в экономике, выше средних уровней 
по ОЭСР: так, фактическое отношение уровня оплаты федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей руководителя федерального 
министерства, к среднему уровню оплаты труда работников 

1 В расчетах по ОЭСР учитываются данные по центральным аппаратам шести 
органов государственной власти: министерству финансов, министерству образования, министерству здравоохранения, министерству внутренних дел, 
министерству экологии и министерству юстиции. В связи с отсутствием данных по оплате труда федеральных государственных гражданских служащих 
Минюста России для целей сопоставления учтены данные по Минфину России, Минобрнауки России, Минздраву России, МВД и Минприроды России.

2 Рассчитано по данным, представленным ФОИВ, с учетом фонда материального стимулирования.