Теория и механизмы современного государственного управления

ТУЧЕБНИКИ  И УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Издательство Московского университета

Теория и механизмы современного 
государственного управления

Г. Л. Купряшин, А. И. Соловьёв

Г. Л. КА. И. СCover.indd   1
08.06.2017   11:41:35

Серия «Учебники и учебные пособия»

Lomonosov Moscow State University
SCHOOL OF PUBLIC ADMINISTRATION

Moscow University Press
2017

Theory and Mechanisms 
of Modern Public 
Administration

A Textbook

G. L. Kupryashin, A. I. Solovyev

2nd edition

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ТИздательство Московского университета
2017

Учебное пособие

Г. Л. К, А. И. С2-е издание

УДК 342.9
ББК 67.401
 К92

Р:

доктор философских наук, профессор А. Ю. Мельвиль,
доктор политических наук, профессор А. В. Рыбаков

Kupryashin G. L., Solovyev A. I.
Theory and Mechanisms of Modern Public Administration: A Textbook. 
2nd edition. – Moscow: Moscow University Press, 2017. – 642 p. – (Textbooks 
and Books of Activities).

ISBN 978-5-19-011180-4

This book provides a comprehensive view of public administration as a 
system of knowledge, including methodological, theoretical and empirical 
components. It introduces new approaches aimed at improving the system 
of governance and the creation of adequate mechanisms for the transfer of 
political decisions into practice.
The book is addressed to teachers and students of public administration 
and public policy, as well as to all people interested in modern problems of 
interaction of state authorioes and civil society.
Key words: public administration, new public management, public policy, 
political and administrative decisions, public sector reforms, political institutions.

© Г. Л. Купряшин, А. И. Соловьев, 2017
© Издательство Московского университета, 2017
ISBN 978-5-19-011180-4

Купряшин Г. Л., Соловьев А. И.
Теория и механизмы современного государственного уп рав ле ния: 
Учебное пособие. 2-е издание. – М.: Издательство Мос ков ского универ ситета, 2017. – 642 с. (Учебники и учебные по со бия).

ISBN 978-5-19-011180-4

Учебное пособие дает всестороннее представление о государственном 
управлении как системе знаний, включающей методологические, теоретические и эмпирические компоненты. Представлены новые подходы, направленные на совершенствование системы управления, создание адекватных современным требованиям механизмов перевода 
политических решений в практику управленческой деятельности.
Книга адресована преподавателям и студентам, изучающим государственное управление и политику, а также всем интересующимся 
современными проблемами взаимодействия власти и общества.
Ключевые слова: государственное управление, новое государственное управление, государственная политика, политические и управленческие решения, реформы общественного сектора, политические институты.
УДК 342.9
ББК 67.401

К92

Содержание

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  
9

Раздел I. Теоретические основы государственного управления 

Глава 1. Государственное управление как наука и сфера деятельности . . .  11 
§ 1. Что такое «государственное управление»?  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   11
§ 2.  Общие и отличительные черты управления в государственном и 
частном секторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     33
§ 3. Государственное управление как наука . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  39

Глава 2. Этапы развития теории государственного управления  . . . . . . . . .   47
§ 1.  Формирование классической модели государственного управле- 
ния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     47
§ 2. Идеи реформ в государственном управлении  . . . . . . . . . . . . . . . . .   53
§ 3. Изучение государственного управления в России  . . . . . . . . . . . . .   65

Глава 3. Теории бюрократии  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   75
§ 1. Основные теоретические модели бюрократии . . . . . . . . . . . . . . . . .   75
§ 2. Проблемы бюрократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   83
§ 3. Современные подходы к изучению бюрократии . . . . . . . . . . . . . . .   94

Глава 4. Модель «нового государственного управления» . . . . . . . . . . . . . . .   101
§ 1. Рыночный подход к государственному управлению . . . . . . . . . . . .   102
§ 2. Управление, ориентированное на результат . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   108
§ 3.  Опыт практической реализации идей нового государственного 
управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   116
§ 4.  Сравнительный анализ идей классического и нового государствен- 
ного управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   128

Глава 5. Сетевая модель государственного управления  . . . . . . . . . . . . . . . .   137
§ 1. Сетевая теория . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   137
§ 2. Теории электронного администрирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   153

Раздел II. Политический контекст государственного управления

Глава 6. Государство как актор политического управления . . . . . . . . . . . . .   165
§ 1. Политика и управление  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   165
§ 2. Государство как политический актор  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   176

Глава 7. Государственная политика  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   191
§ 1.  Сущность и отличительные особенности государственной поли- 
тики  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   191
§ 2. Институты в формировании государственной политики  . . . . . . .   209

Содержание 

Глава 8. Бизнес в формировании государственной политики . . . . . . . . . . .   217
§ 1.  Сущность и модели участия бизнеса в формировании государст- 
венной политики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   217
§ 2. Государство и бизнес в российской политике  . . . . . . . . . . . . . . . . .   234

Глава 9. Публичные и латентные структуры политического управления  .   243
§ 1. Публичные формы и структуры политического управления . . . .  . 243
§ 2. Латентные формы в управлении государством  . . . . . . . . . . . . . . . .   256

Глава 10. Идеология и культура в государственном управлении . . . . . . . . .   273
§ 1. Неинституциональная сфера государственного управления . . . . .   273
§ 2. Культура в управлении государством  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   283

Глава 11. Коррупция и антикоррупционная политика . . . . . . . . . . . . . . . . .   300
§ 1. Коррупция как социальное явление  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   300
§ 2. Антикоррупционная политика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   317

Раздел III. Институты государственного управления

Глава 12. Институциональный дизайн государственного управления . . . .   325
§ 1. Механизмы функционирования и изменения институтов  . . . . . .   325
§ 2. Политический рынок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   344
§ 3. Доверие и договорные обязательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   349

Глава 13. Территориальная организация государственного управления . .   353
§ 1. Основные типы управленческих территориальных связей  . . . . . .   353
§ 2. Государственная региональная политика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   366

Глава 14. Государственная гражданская служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   377
§ 1. Состав и структура государственных служащих  . . . . . . . . . . . . . . .   377
§ 2. Реформа государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   386

Глава 15. Институты информирования и доступа к информации  . . . . . . .   404
§ 1. Обеспечение доступа к информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   404
§ 2.  Политические и общественные консультации по государственным  
решениям  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   420

Глава 16 . Институт представительства интересов в государственном управ- 
лении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  430
§ 1. Государственное управление и организованные интересы  . . . . . .   431
§ 2. Лоббизм  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   443
§ 3. Корпоративизм  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   450
§ 4. Сетевой тип функционального представительства интересов  . . .   457

Глава 17. Подотчетность государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . .   459
§ 1. Способы подотчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   459
§ 2. Механизмы подотчетности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   466

Раздел IV. Процессы государственного управления  

Глава 18. Регламентация и стандартизация государственного управления  .   483
§ 1. Административные процессы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   483

Содержание

§ 2. Административные регламенты  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   490
§ 3. Административные барьеры  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   503

Глава 19. Процесс принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . .   509
§ 1. Сущность и структура принятия государственных решений . . . . .   509
§ 2. Уровни принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . .   526
§ 3. Этапы принятия государственных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . .   537

Глава 20 . Аналитическое и информационное обеспечение государствен- 
ных решений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  555
§ 1. Аналитическое обеспечение государственных решений  . . . . . . . .   555
§ 2.  Информационное сопровождение принятия государственных ре- 
шений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   563
§ 3.  Информационные технологии в принятии государственных ре- 
шений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   574

Раздел V. Программный анализ и оценка

Глава 21. Программный подход, его возможности и границы  . . . . . . . . . . 583
§ 1.  Программный подход как инструмент государственного управле- 
ния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   583
§ 2. Разработка государственных программ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   597

Глава 22. Выполнение государственных программ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   603
§ 1. Управление государственной программой . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   603
§ 2. Контроль за ходом выполнения программы  . . . . . . . . . . . . . . . . . .   614

Глава 23. Оценка государственных программ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   623
§ 1. Типы оценок  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   623
§ 2. Методика проведения программной оценки  . . . . . . . . . . . . . . . . . .   634
§ 3. Разновидности анализа эффективности программы  . . . . . . . . . . .   639

Предисловие

Современный мир стремительно меняется, основой всех общественных отношений становятся знания, усиливается глобализация 
экономических и социокультурных процессов, происходит информатизация всех сторон жизни людей. Передовые государства быстро 
развиваются, уходят вперед и увеличивают разрыв со всем остальным 
миром. Перспективы развития нашего государства зависят от многих 
факторов — как внешних, так и внутренних. Но особую роль среди них 
играют качество и эффективность государственного управления. Именно повышение качества принимаемых политических и управленческих 
решений, точное и эффективное их исполнение являются наиболее значимыми рычагами подъема страны на достойный ее истории уровень.
Период прошедших реформ показал, что ценности, основанные 
на идеологии государственного монополизма в принятии важнейших решений, вряд ли могут дать ориентиры мировоззрению людей 
ХХI в. и определить принципы стратегии развития государственного 
управления. Стало очевидным, что важнейшим условием эффективного развития является гражданское общество и его способность к 
действенному диалогу с государственной властью на всех ее уровнях — 
центральном, региональном, местном. Но стало очевидно и другое: в 
период становления гражданского общества, когда люди еще только 
учатся выражать и защищать свои интересы, именно инициативы и 
действия государственной власти определяют вектор движения общества и могут дать необходимый импульс для ускорения экономики и 
решения социальных проблем.
Административная реформа, новые подходы к бюджетному процессу, реформы регионального и местного управления закладывают 
основу нового государственного управления, ориентированного не на 
интересы чиновников и олигархов, а на социальные и экономические 
потребности граждан. Однако эти новые подходы еще не сложились 
в единый и четкий план действий, не стали целостной стратегией реформы государственного управления, тесно связанной с реформами 
в других областях российского общества. Следовательно, необходимо 
объединить политические, финансово-экономические, правовые концепции в единую стратегию, являющуюся планом модернизации государства и его органов.
Нередко критика государственной власти базируется на заблуждении, что для изменения государственных решений в пользу мораль

Предисловие 

но-этической состоятельности и эффективности достаточно проявить 
«политическую волю», а детали «перехода» в новое состояние «доработает» госаппарат. Однако «дьявол кроется в деталях». Политическая 
воля — это необходимое условие, но далеко не достаточное. Идеи нового государственного управления, «сетевой» модели и других, появившихся в конце ХХ столетия, теорий еще не освоены большинством 
государственных служащих. Эти идеи нужно изучать и адаптировать к 
практическим потребностям, что позволило бы рациональным образом дополнить сферу компетенции управленческих кадров.
Значимость теорий и механизмов государственного управления 
определяется прежде всего поиском адекватных новым реалиям подходов, направленных на совершенствование системы управления, а 
также внедрением эффективных инструментов управления в государственные и муниципальные организации. В учебном пособии дается 
представление о некоторых из этих подходов, и авторы надеются, что 
их изучение и освоение помогут сделать важный шаг на пути формирования нового поколения российских государственных служащих, 
способных рационализировать государственную власть и управление. 

Раздел I
Теоретические основы государственного  
управления 

ГЛАВА 1 
Государственное управление как наука и сфера  
деятельности

§ 1. Что такое «государственное управление»?

Понятие «государственное управление»

Из общего курса менеджмента хорошо известно, что под организацией, как правило, понимается объединение и распределение усилий по достижению некой цели или осуществлению стратегии, а под 
управлением — эффективное использование человеческих ресурсов 
и материалов в ходе достижения обозначенной цели. Организация и 
управление присущи всем уровням, областям и видам деятельности — 
от личных дел до международной деятельности. Термин «управление» 
можно рассматривать как перевод на русский язык, с одной стороны, 
латинского слова «administratio», а с другой стороны — английских 
слов «management» и «administration». При этом в русском языке существует и самостоятельный термин «администрирование». В литературе 
чаще всего дается следующая трактовка этих терминов:
а) под управлением понимается внешнее воздействие субъекта на 
объект управления, т.е. все, что связано с деятельностью управляющей 
подсистемы по отношению к управляемой подсистеме; 
б) менеджмент включает только те функции и действия по планированию, организации, мотивации, координации и контролю, которые осуществляются внутри организации для достижения поставленных целей;
в) администрирование характеризует деятельность по организации 
выполнения управленческих решений.
«Государственное управление» («Public administration») — термин, 
который обычно используется как обозначение профессиональной 
деятельности государственных служащих в органах государственной 
власти и аппарате управления или всех видов деятельности, направленной на осуществление решений, принимаемых законодательной, 
исполнительной и судебной властями. Поэтому государственное 
управление — это прежде всего воздействие властное, политическое, 
имеющее правовую обусловленность, а в реализации — силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Раздел I. Теоретические основы государственного управления 

12

Вместе с тем государство является чрезвычайно сложной системой 
институтов и групп, решающих разнообразные задачи и обладающих 
собственными мотивациями и траекториями поведения. Государство 
выступает не только в виде достаточно целостной, интегрированной 
структуры, воздействующей на различные общественные процессы и 
отношения, но и само является объектом управленческого воздействия. 
Поэтому государственное управление понимают двояко. Во-первых, это 
управление, где государство является субъектом, а общество — объектом, т.е. государство регулирует экономические и социальные процессы, 
участниками которых являются граждане и их организации. Во-вторых, 
это управление собственно государством, где объект — государственный 
аппарат, различные подразделения органов публичной власти, процессы администрирования и отношения в административной сфере.
Одна из важнейших и актуальных проблем государственного 
управления связана с постоянным поиском ответа на вопрос: как соотносятся административные и рыночные механизмы в деятельности 
органов публичной власти?
Эффективность рынка и организации имеет различный механизм 
реализации. Так, если рынок представляет собой обезличенный процесс обмена или передачи прав собственности посредством механизма 
цен, то организация — это властное распределение ресурсов, предпочтений и ценностных ориентиров внутри нее посредством механизма 
администрирования, т.е. назначения заданий исполнителям и контроля за их исполнением, следовательно, организация предполагает существование определенной иерархии. 
Поскольку функционирование рынков может сопровождаться 
«изъянами» рынка, а также нарушениями социальной справедливости, неприемлемыми для общества, типичной практикой является государственное регулирование рынков с помощью норм, воздействующих на поведение рыночных агентов.
Однако в условиях усложнения взаимозависимости между государственными, коммерческими, неправительственными и квазиправительственными организациями, формирования сетей их взаимо влияния такого жесткого разграничения рыночных и административных подходов 
стало недостаточно. Все чаще для обозначения современных задач государства используется термин «государственный менеджмент» («Public 
management»), акцентирующий возросшую роль технологий бизнеса в 
государственном секторе, а также влияние рыночных инструментов и 
сетевых структур в процессе принятия и выполнения государственных 
решений1. Все больше оснований рассматривать «Public administration» 

1 Wise L. Public Management Reform: Competing Drivers of Change // Public Administration Rev. 2002. Vol. 62, N 5.

Глава 1 . Государственное управление как наука и сфера деятельности 

и «Public management» как «общественное (публичное) управление», 
ключевыми участниками которого являются не только сами чиновники 
или государственные служащие, но и сотрудники аппаратов политических партий и некоммерческих организаций, чьи интересы частично 
покрывают пространство проблем общественной политики; лоббисты, 
добивающиеся от правительства и парламента различных преференций 
и действий в интересах соответствующих групп; работники специальных отделов частных корпораций (GR-отделы), профессионально занимающиеся установлением благоприятных для бизнеса отношений с 
местными, региональными и федеральными госорганами; религиозные 
лидеры, финансовые институты и другие акторы, являющиеся частью 
гражданского общества. В некоторых странах с большим масштабом 
коррупции, куда можно включить и Россию, на процесс принятия и исполнения решений наряду с гражданским обществом влияют организованные преступные синдикаты. 
Такая сложная субъектная структура государственного управления ставит нетривиальную задачу согласованного выполнения своих 
функций всеми звеньями государственного механизма, что означает 
достижение требуемого качества государственного регулирования 
экономических и социальных процессов, эффективного политического лидерства и в конечном итоге управляемости социума, основанной 
на рациональном соотнесении целей и ресурсов общества. 
Как уже отмечалось выше, любой процесс управления заключается в организационной деятельности, направленной на использование имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей. Государственное управление, так же как и менеджмент в частном секторе, 
имеет свои цели и ресурсы. Цели государственного управления включают удовлетворение необходимых потребностей граждан, выходящих 
за рамки возможностей рынка («общественные блага»); справедливое 
перераспределение доходов и гарантирование основных социальных 
прав, а также поддержание общественного порядка. 
Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на достижение указанных выше целей, а также 
средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть 
направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов. Государственная собственность представляет собой запасы государственных 
ресурсов, доходы и расходы бюджета — их поток. Если в частном секторе обычно поток ресурсов соответствует их запасам, так как доход 
распределяется в соответствии с капиталом, то государство, занимаясь