Финансовый контроль в Российской Федерации

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

Е. В. Овчарова

ФИНАНСОВЫЙ 
КОНТРОЛЬ 
В РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Москва
Зерцало-М
2013

ББК 67.402

©  Овчарова Е.В., 2013
© ИКД «Зерцало-М», 2013

Р е ц е н з е н т ы:
Надежда Георгиевна Салищева, кандидат юридических наук, 
профессор, заслуженный юрист РФ, ведущий научный сотрудник 
Института государства и права РАН;
Иван Владимирович Хаменушко, кандидат юридических наук, 
доцент кафедры финансового права юридического факультета 
МГУ им. М.В. Ломоносова

Овчарова Е.В.

Т56 
 
Финансовый контроль в Российской Федерации: Учебное 
пособие. — М.: Зерцало-М, 2013. — 224 с.

ISBN 978-5-94373-241-6

Настоящее учебное пособие посвящено проблемам финансового контроля 
в Российской Федерации, который составляет одну из важнейший тем в науках 
конституционного, административного и финансового права России.
Оно предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов и факультетов, изучающих и преподающих указанные отрасли юриспруденции. Кроме того, оно может быть полезно и для 
более широкого круга специалистов – сотрудников органов государственного 
и муниципального контроля, юристов, бухгалтеров и аудиторов, финансовых 
и налоговых менеджеров организаций.

ISBN 978-5-94373-241-6

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

I. Общая часть   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Тема 1. 
Концепция финансового контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Тема 2. 
Принципы и система финансового контроля . . . . . . . . . . . 17
 
Контрольные тесты по темам 1–2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Тема 3. 
Правоотношения, методы и формы 
финансового контроля  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
 
Контрольные тесты по теме 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
 
Задания по темам 1–3  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Тема 4. 
Общие положения о юридической ответственности 
и иных мерах государственного принуждения 
по результатам финансового контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . 62
 
Контрольные тесты по теме 4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

II. Особенная часть  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Раздел I. Публичный финансовый контроль. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Тема 5. 
Институциональный финансовый контроль. . . . . . . . . . . . 80
Тема 6. 
Бюджетный контроль  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Тема 7. 
Налоговый контроль  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Тема 8. 
Государственный контроль 
за денежным обращением. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Тема 9. 
Валютный контроль. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Раздел II. Непубличный финансовый контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Тема 10. Бухгалтерский учет. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Тема 11. Аудит. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
 
Контрольные тесты по темам 5–11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
 
Задания по темам 4–11  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Предлагаемая тематика рефератов по спецкурсу. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

Предлагаемый перечень вопросов для зачета по спецкурсу  . . . . . . . . . . . . . . . 219

Оглавление

Предисловие  
5

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предисловие 

Настоящее учебное пособие по курсу «Финансовый контроль в Российской Федерации» предназначено для изучения студентами в рамках освоения обязательного общего курса «Финансовое право России» и специального курса по выбору студентов «Финансовый 
контроль в Российской Федерации». Оно может быть полезно также 
для аспирантов, преподавателей юридических и экономических вузов и факультетов, а также широкого круга специалистов – сотрудников органов государственного и муниципального контроля, юристов, бухгалтеров и аудиторов, финансовых и налоговых менеджеров 
организаций.
Учебное пособие разделено на Общую и Особенную части в 
соответствии со структурой курса. В каждой из указанных частей выделяются темы, относящиеся к соответствующей части курса. В Общей части курса рассматриваются концепция финансового контроля (тема 1), принципы и система финансового контроля (тема 2), 
правоотношения, методы и формы финансового контроля (тема 3), 
общие положения о юридической ответственности и иных мерах государственного принуждения по результатам финансового контроля 
(тема 4). Особенная часть курса состоит из двух разделов: публичный финансовый контроль и непубличный финансовый контроль, 
каждый из которых делится на темы по видам финансового контроля. В первом разделе представлены виды публичного финансового контроля по областям публичной финансовой деятельности и 
денежного обращения страны: институциональный финансовый 
контроль (тема 5), бюджетный контроль (тема 6), налоговый контроль (тема 7), государственный контроль за денежным обращением (тема 8) и валютный контроль (тема 9). В рамках последних двух 
тем рассматриваются вопросы банковского надзора за денежным 
обращением. Во втором разделе бухгалтерский учет (тема 10) и аудит (тема 11) рассматриваются как виды непубличного финансового контроля.

Предисловие

Каждая тема учебного пособия содержит вопросы программы и 
основные положения теории финансового контроля по соответствующей теме, а также снабжена тематическим списком директивных 
и нормативных правовых актов, актов судебной практики и литературы.
Проверка полученных знаний является более эффективной после завершения концептуальной темы либо блока прикладных тем. 
Поэтому контрольные тексты представлены в учебном пособии после первых двух тем, посвященных концептуальным проблемам Общей части финансового контроля, и далее по каждой теме Общей 
части курса, а также по Особенной части курса в целом. Рекомендуем проводить контрольные тесты с последующим анализом их результатов в рамках аудиторных занятий.
Задания для самостоятельной работы по первым трем темам 
курса предназначены для проверки знаний теории по проблемам 
Общей части финансового контроля, поэтому они изложены в форме теоретических вопросов по предмету, принципам и правовому 
механизму реализации финансового контроля. Задания для самостоятельной работы по видам финансового контроля и мерам государственного принуждения по результатам финансового контроля 
(темы 4–11) носят прикладной характер. Они предназначены для 
развития у студентов навыков решения дел по материалам, которые 
были сформированы органами финансового контроля по результатам мероприятий финансового контроля и рассмотрены судами в 
связи с оспариванием ненормативных правовых актов, принятых 
по результатам финансового контроля. Рекомендуем выполнять задания для самостоятельной работы в рамках внеаудиторной подготовки с последующей проверкой их результатов на аудиторных занятиях.
Формой академической отчетности по спецкурсу «Финансовый 
контроль в Российской Федерации» является зачет, поэтому в пособии приводится примерный перечень вопросов для зачета по спецкурсу. В качестве альтернативной формы проведения зачета и для 
развития навыков написания научно-практических работ, подготовки презентаций по актуальным проблемам финансового контроля в 
пособии предлагается примерный перечень тем рефератов по спецкурсу.
Данное учебное пособие имеет целью сформировать у студента, 
осваивающего специальную юридическую дисциплину «Финансовый контроль в Российской Федерации», теоретические знания по 
вопросам финансового контроля, умение практически реализовывать полученные знания и обладание юридическими навыками, не

Предисловие  
7

обходимыми для подготовки к мероприятиям финансового контроля и участия в их проведении.
Студент должен:
знать:
– в чем заключается содержание и какова роль финансового 
контроля в современном правовом государстве;
– принципы финансового контроля;
– систему финансового контроля;
– методы и формы финансового контроля;
– виды финансового контроля и правовой механизм их реализации;
– правовой статус субъектов финансового контроля;
– способы защиты прав и законных интересов подконтрольных субъектов при проведении мероприятий финансового 
контроля;
– систему мер государственного принуждения, которые могут 
быть применены по результатам финансового контроля;
уметь:
– профессионально ориентироваться в нормативных правовых 
актах, правоприменительных актах финансовых и налоговых 
органов, а также в актах судебной практики, которые применяются при проведении мероприятий финансового контроля;
– правильно определять правовой статус как субъектов финансового контроля, так и подконтрольных им субъектов, а также порядок его реализации;
владеть:
– юридической терминологией финансового контроля;
– навыками работы с законодательством, правоприменительными актами финансовых и налоговых органов, актами судебной практики, научными комментариями, статьями и 
монографиями по финансовому контролю;
– навыками анализа юридических фактов, правовых норм и 
правоотношений в рамках правового механизма финансового контроля;
– навыками правильной реализации правовых норм при мероприятиях финансового контроля;
– навыками разрешения правовых проблем, коллизий и споров, связанных с финансовым контролем;
– способами и приемами защиты прав и законных интересов 
подконтрольных субъектов при подготовке, проведении, а 
также по результатам мероприятий финансового контроля.

Предисловие

Слова благодарности автор выражает ученому, труды которого по 
финансовому контролю мотивировали автора на подготовку настоящего учебного пособия, — доктору юридических наук, профессору, 
члену ВАК РФ Елене Юрьевне Грачевой, а за организационную и 
методическую помощь в написании пособия – кандидату юридических наук, доценту, заведующей кафедрой финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Марине Федоровне Ивлиевой.
За критические замечания при подготовке пособия, которые помогли автору усовершенствовать как его структуру, так и содержание, 
автор признателен рецензентам пособия – кандидату юридических 
наук, профессору, заслуженному юристу РФ, ведущему научному 
сотруднику Института государства и права РАН Надежде Георгиевне Салищевой и кандидату юридических наук, доценту кафедры финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Ивану Владимировичу Хаменушко.

Тема 1. Концепция финансового контроля 
9

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Тема 1. Концепция финансового контроля

В о п р о с ы  п р о г р а м м ы :

Финансы. Финансовая система.
Функции финансов. Контрольная функция финансов как экономической категории.
Понятие финансового контроля как контрольной функции финансов; финансовой деятельности государства и муниципальных образований; государственного и муниципального регулирования и 
управления.
Финансовый контроль как комплексный институт финансового 
права и комплексное финансовое правоотношение. Место финансового контроля в системе финансового права.
Роль финансового контроля в финансах и финансовой системе.
Предмет и цели финансового контроля в финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

О с н о в н ы е  п о л о ж е н и я :

1.1. Финансы и финансовая система

Для оценки роли финансового контроля в финансах и финансовой системе необходимо рассмотреть понятийный аппарат финансов и финансовой системы как базовые категории и установить их соотношение с 
финансовым контролем.
1.1.1. Финансы – это система экономических отношений по образованию, распределению, перераспределению и организации использования публичных и частных денежных фондов. Роль финансов 
в экономике заключается в финансовом обеспечении расширенного воспроизводства и обеспечении финансового регулирования развития экономики страны.

I. Общая часть

Публичные финансы — это система экономических отношений 
по образованию, распределению, перераспределению и организации 
использования публичных денежных фондов.
1.1.2. Финансовая система страны в материальном смысле – это 
система публичных и частных денежных фондов.
Финансовая система государства в материальном смысле – это система публичных денежных фондов.
Публичные денежные фонды отличаются от частных по цели, а 
не по форме собственности.
Целью публичных денежных фондов является финансовое обеспечение задач и функций публичной власти государства и муниципальных образований.
Публичные денежные фонды – это бюджеты бюджетной системы РФ: федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов на федеральном уровне, бюджеты субъектов РФ, 
бюджеты территориальных внебюджетных фондов на уровне субъектов РФ, местные бюджеты на муниципальных уровнях как публичные денежные фонды, принадлежащие государству и муниципальным образованиям и составляющие денежные средства казны; а 
также публичные денежные фонды, не принадлежащие государству и муниципальным образованиям, но преследующие публичные 
цели, например, фонды государственных корпораций.
Целью частных денежных фондов является ведение предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частные денежные фонды – это денежные фонды предприятий 
независимо от форм собственности и организационно-правовых 
форм по производству товаров, выполнению работ и оказанию 
услуг; денежные фонды кредитования кредитных организаций; денежные фонды страхования страховых организаций; личные денежные фонды домашних хозяйств.
1.1.3. Финансовая система страны в организационном смысле – 
это система субъектов финансовой деятельности и денежного обращения. В финансовую систему страны включены как субъекты финансовой системы государства, так и иные субъекты, не обладающие 
государственно-властной компетенцией, некоторые из которых могут быть наделены публичными функциями в областях финансовой деятельности и денежного обращения, например, коммерческие 
банки как уполномоченные банки в качестве агентов валютного 
контроля.
Финансовая система государства в организационном смысле – это 
система субъектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований и денежного обращения страны, наделенных 

Тема 1. Концепция финансового контроля 
11

государственно-властной компетенцией в областях финансовой деятельности и денежного обращения.
Система субъектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований определяется бюджетным устройством страны, а ее организация основана на принципах разделения властей, 
федерализма и самостоятельности местного самоуправления, положенных в основу государственного устройства РФ.
Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и 
муниципальных образований как высшие органы финансового контроля на соответствующем уровне публичной (государственной) 
организации общества выведены за пределы финансовой системы, 
так как реализуют функцию внешнего (независимого) финансового контроля в отношении субъектов финансовой системы, совершающих финансовые операции с денежными средствами бюджетов 
соответствующего уровня бюджетной системы страны.
Финансовая система государства организационно представлена Президентом РФ, органами законодательной и исполнительной 
власти Российской Федерации и ее субъектов, представительными и 
исполнительными органами местного самоуправления, а также органами судебной системы РФ и прокуратуры.
Особое место в этой системе занимает Центральный банк РФ 
(Банк России), который не входит в систему органов государственной 
власти, обладая организационной и функциональной независимостью, и совмещает государственно-властные полномочия по определению денежно-кредитной политики государства, организации и регулированию денежного обращения страны с функциями кредитной 
организации в отношении коммерческих банков и иных кредитных 
организации в России (всех остальных кредитных организаций).

1.2.  Функции финансов. Контрольная функция финансов 
как экономической категории

Финансы как экономическая категория характеризуются четырьмя 
функциями: распределительной и контрольной, а также регулирующей 
и стабилизирующей.
Распределительная функция финансов характеризует процесс распределения финансов в рамках финансовой системы: между частными денежными фондами, из частных в публичные денежные фонды 
и в системе публичных денежных фондов. Реализация этой функции означает определение источников получения средств и принятие мер по их поступлению в денежные фонды. В рамках реализации