Правовая экспертиза российского законодательства

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

Н. В. Мамитова

Правовая экспертиза
российского
законодательства

Учебнопрактическое пособие

2е издание, переработанное и дополненное

УДК 340.132.8(470+571)(075.8)
ББК 67.022.14(2Рос)я73
М22
Рецензенты
Малько Александр Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Керимов Александр Джангирович — доктор юридических наук, профессор.

Об авторе
Наталия Викторовна Мамитова — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государствоведения Института государственной службы и управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, независимый эксперт, уполномоченный на
проведение экспертизы на коррупциогенность. Сфера научных интересов: проблемы
теории государства и права, правотворчества и законотворчества, правовая политика
Российского государства, теория российского конституционализма, вопросы правовой экспертизы российского законодательства, цифровое государство.
Автор более 170 научных и учебнометодических работ, в том числе: «Либеральные концепции конституционного государства в России (конец XIX — начало
XX века)» (М., 2001), «Теория российского конституционализма: история и современность» (М., 2005), «Конституционализм в России: история и современность.
Теоретикоправовой анализ» (издана в Германии в 2012 г.), «Актуальные проблемы
современного конституционализма» (учебное пособие, М., 2014), «Экспертиза:
юридический словарьсправочник» (М., 2018), «Юридический словарь для государственных и муниципальных служащих» (М., 2020).

Мамитова Н. В.
М22
Правовая экспертиза российского законодательства : учебнопрактическое пособие / Н. В. Мамитова. — 2е изд., перераб.
и доп. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2021. — 224 с.
ISBN 9785001560975 (Норма)
ISBN 9785160165318 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161087978 (ИНФРАМ, online)
Учебнопрактическое пособие посвящено основным проблемам правовой
экспертизы российского законодательства. С позиции общей теории государства
и права проанализированы теория и методология правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, впервые разработана ее концепция, рассмотрены практические подходы к применению различных видов правовых экспертиз. Раскрыты понятие правовой экспертизы, ее содержание, принципы,
функции,виды,субъекты,чтопозволилоопределитьеерольизначениевсистеме
правоприменительной практики. Особое внимание уделено антикоррупционной экспертизе как одному из видов правовой экспертизы и средству противодействия коррупции. Сформулированы методические рекомендации, позволяющие повысить результативность экспертной деятельности.
Для государственных и муниципальных служащих, депутатов, научных и
практических работников, преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов юридических вузов и факультетов, а также для всех, кто интересуется данной
проблематикой.
УДК 340.132.8(470+571)(075.8)
ББК 67.022.14(2Рос)я73
© Мамитова Н. В., 2013
© Мамитова Н. В., 2021, с изменениями

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава 1. Теоретикоправовые проблемы правовой экспертизы .............10
§ 1. Законодательный процесс в Российской Федерации ..............10
Вопросы для самоконтроля .........................................................18
§ 2. Генезис правовой экспертизы ...................................................18
Вопросы для самоконтроля .........................................................28
§ 3. Понятие правовой экспертизы и ее место
в законодательном развитии Российской Федерации .............28
Вопросы для самоконтроля .........................................................36
§ 4. Виды правовой экспертизы .......................................................36
Вопросы для самоконтроля .........................................................46

Глава 2. Методологические основы правовой экспертизы ....................47
§ 1. Принципы и функции правовой экспертизы ...........................47
Вопросы для самоконтроля .........................................................53
§ 2. Основные методы экспертной деятельности ...........................54
Вопросы для самоконтроля .........................................................62
§ 3. Экспертное заключение и его правовое значение ...................62
Вопросы для самоконтроля .........................................................68

Глава 3. Антикоррупционная экспертиза как средство
противодействия коррупции в Российской Федерации ............69
§ 1. Методика проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов.
Коррупциогенные факторы и риски ........................................69
Вопросы для самоконтроля .........................................................80
§ 2. Субъекты антикоррупционной экспертизы.
Проблемы правового статуса независимого эксперта,
уполномоченного на проведение антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов .............................................................................81
Вопросы для самоконтроля .........................................................87

§ 3. Устранение конфликта интересов при проведении
правовой экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов в Российской Федерации ..................................88
Вопросы для самоконтроля .........................................................95
§ 4. Экспертиза как средство правовой политики
Российской Федерации .............................................................95
Вопросы для самоконтроля .......................................................103

Глава 4. Мониторинг и экспертиза российского законодательства .....104
§ 1. Мониторинг российского законодательства
в системе правоприменительной практики ...........................104
Вопросы для самоконтроля .......................................................112
§ 2. Правовая экспертиза и правовой мониторинг
как направления юридической техники .................................113
Вопросы для самоконтроля .......................................................121
§ 3. Значение и роль правовой экспертизы
в системе мониторинга российского
законодательства .....................................................................121
Вопросы для самоконтроля .......................................................126
§ 4. Цифровая экспертиза в системе оптимизации
правового регулирования в Российской Федерации .............126
Вопросы для самоконтроля .......................................................132

Заключение ..........................................................................................133

Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
правовой экспертизы в Российской Федерации ...................................136

Литература ...........................................................................................138

Приложения .........................................................................................140
Приложение 1. Методические рекомендации.
Первичные алгоритмы проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов независимыми экспертами ...................................140
Приложение 2. Документы и рабочие материалы
по проблемам правовой экспертизы ...........................................142
Приложение 3. Схемы и определения .............................................202
Приложение 4. Интерактивные формы, используемые
в учебном процессе при освоении курса
«Правовая экспертиза российского законодательства» ..............220

6
Оглавление

Предисловие

На современном этапе развития Российского государства исключительно важной является проблема экспертного обеспечения
законодательного процесса, так как отсутствие системы научной
проработки законопроектов негативно сказывается на качестве
принимаемых законов. Особую роль в обеспечении эффективности действующего в стране законодательства играет экспертиза как
уже принятых законов, так и законопроектов. В связи с этим актуальность и значимость исследования рассматриваемых в учебнопрактическом пособии проблем очевидны.
Первостепенной по своей сути является задача создания теории
правовой экспертизы в рамках общей теории государства и права.
Эта задача имеет как научнометодологический, так и учебнопрактический характер. Несмотря на отдельные исследования различных видов экспертизы, в частности антикоррупционной,
в юридической науке отсутствует единый теоретический подход к
определению понятия экспертизы законодательства, а также ее
принципов, функций и методов проведения.
Вопервых, правовая экспертиза нормативных правовых актов
и их проектов стала необходимым инструментом управления делами государства и формирования новых структур гражданского общества. Вовлечение все большего числа независимых экспертов,
обладающих высоким уровнем профессионализма в тех или иных
вопросах общественного развития, позволяет говорить о высокой
степени взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества, об информированности граждан и
общественности о состоянии правовой основы Российского государства. Названное определяет значимость правовой экспертизы.
Вовторых, правовая экспертиза представлена в учебнопрактическом пособии как один из главных механизмов повышения
уровня эффективности правового регулирования и модернизации
российского законодательства. Правовая экспертиза способствует
сбалансированности и стабилизации законодательства и практики
его применения. Особую роль для поступательного развития правотворчества играет антикоррупционная экспертиза, повышающая качество законодательной техники и позволяющая контролировать правопорядок в обществе. Аспекты, связанные с антикоррупционной экспертизой, являются частью общей проблемы
борьбы с коррупцией в России.
Втретьих, современная система российского законодательства
как на федеральном, так и на региональном и муниципальном
уровнях нуждается в скоординированной политике государства.
Бессистемность законодательства, излишняя множественность законов и подзаконных актов, их внутренняя противоречивость и
несогласованность делают необходимым формирование концепции экспертной политики, которая должна стать частью правовой
политики России на современном этапе ее развития.
Вчетвертых, в связи с унификацией международного законодательства и формированием межгосударственных институтов и
органов роль экспертизы, в том числе антикоррупционной, будет
возрастать. Об этом свидетельствует создание таможенного союза
Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, Евразийского экономического союза, Союза Беларуси и
России, других международных союзов. У законодателей различных государств, а также у международных организаций, включая
Организацию Объединенных Наций и Совет Европы, должно быть
единое понимание ключевых понятий международного законодательства. В связи с этим при изучении правовой экспертизы как
средства оптимизации правового регулирования важно рассмотреть ее генезис в политикоправовой мысли, историческое становление, в том числе за пределами России, зарубежную методику
экспертной деятельности, поскольку эти знания позволят законодателю учесть ретроспективный опыт в обновляющемся мире.
Глобализация, интернационализация и другие процессы правовой действительности обусловили необходимость создания наднациональных экспертных структур, которые в своей деятельности
должны учитывать как национальный опыт, так и международную
практику экспертной деятельности.
Во втором издании пособия нашли отражение и новые процессы, связанные с цифровизацией современного мира, которые, создавая новые векторы развития экспертизы, не могут не влиять на
всю экспертную деятельность в целом.
Предлагаемое учебнопрактическое пособие создано в целях
формирования основ концепции правовой экспертизы российского законодательства, основанной на правовой политике современ8
Предисловие

ного Российского государства в сфере экспертной деятельности
применительно к правотворческому процессу.
Для удобства восприятия теоретического материала в приложении к пособию даны выдержки из российского законодательства,
примеры экспертных заключений, схемы, базовые определения в
виде глоссария, а также интерактивные формы, используемые в
учебном процессе при освоении курса.
Использование материалов данного пособия в создании учебных курсов для магистерских программ делает его актуальным и
востребованным, а практический опыт автора предлагаемого издания в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, позволяет адресовать пособие не только научным работникам, преподавателям, аспирантам, магистрантам,
студентам юридических и иных вузов, но и самому широкому кругу
лиц, принимающих участие в законодательной, мониторинговой и
экспертной деятельности.

Предисловие
9

Глава 1. Теоретикоправовые проблемы
правовой экспертизы

§ 1. Законодательный процесс
в Российской Федерации

Новая система современного законодательства РФ, в которой
центральное место занимает Конституция РФ, сформировалась
относительно недавно. Наряду с этим появились новые источники
конституционного права, расширился предмет сферы конституционноправового регулирования, произошло становление новых
правовых институтов. Как следствие, важнейшими задачами, возникшими перед юридической наукой и практикой сегодня, являются как анализ происшедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства РФ, так и выработка концепций и формирование стратегий, направленных на его
совершенствование.
Сегодня на повестке дня стоит вопрос конституционных реформ,
которые должны значительно обновить потенциал российского законодательства. Такие реформы обусловлены прежде всего завершением эпохи политического противостояния, становлением новых демократических институтов, необходимостью нового форматирования
баланса власти. Ввиду развития многих экономических и общественных процессов, новых тенденций глобализации и цифровизации законодательные изменения на самом высшем уровне стали реальной
необходимостью.
Нельзя не согласиться с заявлением, высказанным в научной
юридической литературе, о том, что особенностью принятия законов на протяжении последних 15 лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала
Конституции РФ1. Это обстоятельство во многом предопределило

1 См.: Авакьян С. А. Информационное пространство знаний, цифровой мир и
конституционное право // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 7.
С. 23—28; Он же. Модернизация публичнополитических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3—6; Арзамасов Ю. Г. Нормография: теория и техих значимость в регулировании общественных отношений путем
использования существующих форм выражения и изложения новых российских норм.
Эти предложения коснулись не только формы изложения нормативного материала, но и субъектного состава, принимающего
участие в законодательном процессе.
Отдельно следует упомянуть о шагах, предпринимаемых Правительством РФ в сфере организации законопроектной деятельности.
Так,вфеврале2000г.вцеляхобеспечениявзаимодействияПравительстваРФспалатамиФедеральногоСобранияРФисовершенствования
законопроектной деятельности Правительства РФ была образована
Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности, которая стала реальным инструментом, позволяющим обеспечивать согласованностьпринимаемыхзаконодательныхрешений.
Законопроектная деятельность — это сложный и многогранный
процесс. Иногда от зарождения концепции законопроекта и до его
принятия проходят годы. Вместе с тем принятие закона является
необходимым, но не всегда достаточным условием для регулирования общественных отношений. Возможность реализации тех или
иных норм закона нередко зависит от своевременности и качества
подготовки и последующего принятия соответствующих подзаконных актов. В целом этот процесс можно охарактеризовать как
правотворческий, который подразумевает прежде всего целенаправленную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также граждан по созданию нормативных правовых актов.
Таким образом, правотворческий процесс включает систему
юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц
и граждан, направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в текстах нормативных правовых актов и выраженную в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования.
Известно, что законотворческий процесс является частью правотворчества и включает процесс создания законов. Особенность
законотворческого процесса состоит в том, что он поделен на ряд
стадий и осуществляется законодательными органами государственной власти в строго установленном порядке.

§ 1. Законодательный процесс в Российской Федерации
11

нология нормотворчества. М., 2017; Чепус А. В. Проблемы организации нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в России // Ученые
труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2018. № 4 (51). С. 41—44.

По юридической форме различают следующие виды правовых актов:
1) Конституция РФ, уставы субъекта РФ;
2) законы и их подвиды (федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы,
основы законодательства, федеральный закон о ратификации
международного договора, закон о поправке к Конституции РФ,
закон субъекта РФ, модельный законодательный акт — в рамках
Российской Федерации и СНГ);
3) постановления и иные акты законодательных органов;
4) указы и распоряжения Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ;
5) постановления, распоряжения и иные акты правительств
субъектов РФ;
6) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
7) правовые акты органов самоуправления с подвидами актов
органов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов;
8) локальные (корпоративные) акты;
9) решения судов и контрольнонадзорных органов;
10) публичноправовые договоры и соглашения;
11) программы и декларации;
12) положения и уставы;
13) международноправовые акты.
Классифицировать правовые акты можно на основе такого критерия, как их нормативная природа. На этой основе выделяются
нормативный правовой акт и ненормативный правовой акт.
Нормативный правовой акт — это письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение
или прекращение действия правовых норм. Это акт длительного
действия, адресованный широкому кругу лиц — субъектов права.
Ненормативный правовой акт индивидуального содержания —
это акт, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение. Встречаются их разновидности,
доводящие до сведения исполнителей другие акты.
Законотворчество — это процесс создания законов. Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяет его

12
Глава 1. Теоретикоправовые проблемы правовой экспертизы

на ряд стадий и осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти.
В теории государства и права принято выделять следующие стадии законотворческого процесса в Российской Федерации1:
1) законодательная инициатива;
2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона:
а) принятие закона Государственной Думой;
б) одобрение закона Советом Федерации;
в) подписание закона Президентом РФ;
4) опубликование закона.
Характерными чертами законотворческого процесса в России
должны стать дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма; учет общественного мнения; повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений;
широкое привлечение научной общественности к выработке и
обсуждению законопроектов.
Однако на современном этапе развития российского законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне мы
наблюдаем довольно частые злоупотребления властью и использование недостаточно эффективных механизмов для реализации
принимаемых законов. Обусловлено это прежде всего нестабильной правовой системой, использованием методов так называемого
нецивилизованного лоббизма, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений в режиме функционирования субъектов
законотворческой деятельности, отсутствием обоснованной и легитимной стратегии государственного и муниципального строительства, а также мощными коррупционными факторами, характеризующими деятельность государственных и муниципальных
органов. Эти и иные злоупотребления должны быть рассмотрены
как серьезные институциональные искажения, не соответствующие функциональной природе и первоочередным целям деятельности структур публичной власти.
Для преодоления различного рода негативных явлений в законотворческом процессе Российской Федерации был создан институт правовой экспертизы российского законодательства, призванный сформировать эффективные барьеры для развития коррупционных проявлений во власти и иных негативных тенденций,
мешающих эффективности законодательного процесса.

§ 1. Законодательный процесс в Российской Федерации
13

1 См.: Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2010. С. 187, 188.

В связи с этим экспертиза должна включать как анализ и оценку юридических качеств законопроектов, так и профессиональноспециализированную (экономическую, финансовую, научнотехническую и др.) экспертизу по профилю проекта. При проведении
такой экспертизы специалист должен дать заключение о характере
проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения.
Сегодня в законотворческой сфере существует ряд проблем,
требующих не только их грамотного формулирования, но и своевременного решения.
Вопервых, низкое качество современного законодательства
актуализирует поиск технологий его совершенствования, которые
непосредственно связаны с осуществлением экспертной деятельности всех уполномоченных на то субъектов правотворчества.
Вовторых, в экспертной деятельности любого субъекта законотворчества применяются правила юридической техники. Но технологии их применения имеют свои особенности, обусловленные
положением каждого субъекта законотворчества в соответствующей системе. В связи с этим возрастает актуальность проблем совершенствования самих правил юридической техники в контексте
вопросов, поднимаемых наукой экспертологией.
Втретьих, единство правового пространства — это важнейший
фактор нормального существования любого федеративного государства. Механизмы обеспечения правового пространства Российской Федерации включают проведение правовых экспертиз нормативных правовых актов (их проектов) регионального и муниципального уровней на предмет соответствия их Конституции РФ и
федеральному законодательству. К сожалению, множественность
законов, дублирующих предметы ведения Федерации и субъектов РФ, затрудняет данную работу, блокируя ее эффективность.
Конституционноправовую реформу необходимо проводить с
учетом теории российского конституционализма. Одной из ключевых проблем современного российского конституционализма
является то, что между Конституцией РФ и текущим законодательством существуют некоторые разрывы и несогласованности,
выраженные в слабости механизма обеспечения прямого и опосредованного действия конституционных норм. Предложения, сделанные Президентом РФ в 2020 г. о поправках в действующую
Конституцию РФ, в определенной степени направлены и на решение этой проблемы. По мнению некоторых конституционалистов,
конституционная реформа2020 может стать прологом к последующей перегруппировке властной системы. Глава государства бу14
Глава 1. Теоретикоправовые проблемы правовой экспертизы