Законотворчество в СССР в 1922-1936 годах

Московский государственный университет
имени М. В. Ломоносова
Ю р и д и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

О. Д. МАКСИМОВА

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО 
В СССР 
В 1922–1936 ГОДАХ

Москва
Зерцало-М
2014

ББК  67.3
 

 
© 
ИКД Зерцало-М, 2014
ISBN 978-5-94373-249-2 
© 
О. Д. Максимова, 2014

Максимова, О. Д.
Законотворчество в СССР в 1922–1936 годах: Монография. М.: ИКД Зерцало-М, 2014. — 400 с.

ISBN 978-5-94373-249-2

В книге рассматриваются особенности законотворческой деятельности в 
СССР в период с декабря 1922 года (с момента образования Советского Союза) до декабря 1936 года (времени принятия новой Конституции СССР). Это 
была эпоха великих и трагичных изменений в жизни советского общества. 
Нэп, индустриализация, коллективизация сельского хозяйства, развитие государственного аппарата, преобразования в сфере образования и культуры — 
все эти перемены предполагали интенсивное законотворчество высших органов государственной власти.
Автор показывает на обширном документальном материале законодательную деятельность съездов советов СССР, ЦИК СССР, Президиума ЦИК 
и Совета народных комиссаров СССР. Последняя часть книги посвящена 
проблеме законности в СССР в первой половине 30-х годов и основным вопросам разработки новой Конституции СССР, которая была принята 5 декабря 1936 года.
Монография О.Д. Максимовой базируется на огромной массе архивных 
материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот.
Книга рекомендуется для преподавателей, аспирантов и студентов юридических и исторических вузов, изучающих историю Советского государства.
Законодательная деятельность высших органов государственной власти 
Советской России в предшествующий период описывается и анализируется 
автором в книге «Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах», 
вышедшей в издательстве «Зерцало-М» в 2011 году.

Оглавление

ЧАСТЬ I. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СССР В 1920-е ГОДЫ

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР 
в 1920-е годы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1.1. Правовые основы деятельности съездов СССР, 
их состав и полномочия  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Конституционные вопросы 
и вопросы советского строительства 
в деятельности съездов Советов СССР в 1920-х годах. . . . . . . . . . . . 11
1.3. Экономические вопросы в деятельности 
съездов Советов СССР в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Глава 2. Законодательная деятельность ЦИК СССР c 1923 по 1929 год  . . . . . 56

2.1. Правовые основы, полномочия, порядок работы 
и процедуры ЦИК СССР  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
2.2. Отражение деятельности ЦИК СССР 
в докладах и в прениях по ним. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2.3. Принятие Основ общесоюзного законодательства – 
результат законодательной деятельности ЦИК СССР  . . . . . . . . . . . 73

Глава 3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК 
и СНК СССР в 1920-е годы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

3.1. Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР 
в 1920-е годы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3.2. Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров 
в 1920-х годах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
3.2.1. Законодательная деятельность 
Совета Народных Комиссаров СССР в 1923–1926 годах  . . 111
3.2.2. Реформа законодательной деятельности СНК СССР 
и упорядочение взаимоотношений 
Президиума ЦИК СССР и СНК СССР 
в 1925–1926 годах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
3.2.3. Законодательная деятельность СНК СССР 
с конца 1926 по 1930 год  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Оглавление

Глава 4. Законопроектная деятельность комиссий 
Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е годы  . . . . . . . . . . . . . . . . 169
4.1. Разработка проектов Основ законодательства Союза ССР 
и союзных республик 
в комиссиях Президиума ЦИК и СНК СССР в 1924 году  . . . . . . . 169
4.1.1. Разработка проектов Основ законодательства 
Союза ССР и союзных республик 
в Конституционной комиссии Президиума ЦИК СССР 
в 1924 году. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
4.1.2. Разработка основ общесоюзного законодательства 
в СНК СССР в 1924 году . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
4.2. Постоянные законодательные комиссии 
при СНК СССР в 1920-х годах  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
4.2.1. Законопроектная деятельность 
Комиссии законодательных предположений 
при СНК СССР. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
4.2.2. Законопроектная деятельность 
Подготовительной комиссии при СНК СССР  . . . . . . . . . . . 236
4.3. Деятельность Кодификационной комиссии при СНК СССР. . . . 257

ЧАСТЬ II. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СССР 
В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1930-х ГОДОВ

Глава 5. Законодательная деятельность высших органов власти СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.2. Законодательная деятельность ЦИК СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
5.3. Законодательная деятельность Президиума ЦИК СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
5.4. Изменения в законодательной деятельности 
Совнаркома Союза ССР в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . 297

Глава 6. Проблемы законотворчества в СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
6.1. Проблема теоретической разработки 
понятия советского закона и вопросов 
законодательной деятельности в начале 1930-х годов. . . . . . . . . . . 313
6.2. Проблема восстановления законности в СССР 
в первой половине 1930-х годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  336
6.3. Некоторые вопросы разработки Конституции СССР 1936 года  . . 352

Приложения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

ЧАСТЬ I

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО 
В СССР 
в 1920-е годы

ГЛАВА 1

Законодательная деятельность 
съездов Советов СССР в 1920-е годы

1.1. Правовые основы деятельности 
съездов СССР, их состав и полномочия 

30 декабря 1922 года на I съезде Советов СССР был образован 
Союз Советских Социалистических Республик. В состав Союза первоначально вошло четыре союзных республики: РСФСР, УССР, 
БССР и ЗСФСР. СССР был создан как союзное федеративное государство. 
Выделение периода 1920-х годов в истории всесоюзных съездов 
Советов и Центрального Исполнительного Комитета СССР связано с новой экономической политикой (нэп), которая определила 
характер законотворческой деятельности Советского государства 
на изучаемом этапе. Специфика нэпа сказалась и на самом процессе законотворчества. Как известно, в этот период шло восстановление народного хозяйства, подготавливались условия для последующего перехода советского общества к социализму. Поскольку 
нэп был периодом смешанной экономики, в которой использовались как плановые, так и рыночные механизмы, то в этот период 
роль правового регулирования значительно возросла по сравнению с 
преды дущим периодом «военного коммунизма». Нэп можно рассматривать как один из первых опытов государственного регулирования 
индустриально-агарной экономики в условиях мирного времени.
В 1922–1929 годах состоялось пять союзных съездов Советов. 
I съезд проходил в декабре 1922 года, II съезд состоялся в январе–
феврале 1924 года, III съезд – в мае 1925 года, IV съезд собирался 
в апреле 1927 года, а V съезд работал в мае 1929 года. В промежутках между съездами, как это было установлено в Конституции СССР 
1924 года, работали сессии ЦИК СССР. Очередной ЦИК СССР назывался номером того съезда, на котором он был сформирован. На

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

пример, после I съезда работал ЦИК СССР 1-го созыва. Он имел 
три сессии, которые прошли 30 декабря 1922 года, 6 июля 1923 года 
и с 6 по 12 ноября 1923 года. ЦИК СССР II и III созывов также имели по три сессии. Так, ЦИК СССР 3-го созыва собирался 21 мая 
1925 года, с 12 по 25 апреля 1926 года, с 14 по 25 февраля 1927 года. 
ЦИК СССР 4-го созыва собирался в 1927–1928 годах на четыре сессии. ЦИК СССР 5-го созыва работал в 1929–1931 годах, поэтому его 
первые две сессии относятся к периоду 20-х годов, а 3-я и 4-я сессии хронологически следует отнести к следующему периоду в истории СССР1. 
Рассмотрим некоторые сведения о составе союзных съездов Советов и ЦИК СССР в 1920-е годы. 
Съезд был весьма представительным органом. Например, на 
I съезде Советов участвовало 2215 делегатов, в том числе от РСФСР – 
1727, УССР – 364, ЗСФСР – 91, БССР — 33. Социальный состав 
съезда: рабочие – 44,4 %, крестьяне – 26,8 %, интеллигенты и служащие – 28,8 %. Члены и кандидаты РКП(б) составляли 94,1 % делегатов, члены других партий (еврейской социал-демократической 
партии, левые социалисты — федералисты Кавказа, анархисты) — 
0,2 %, беспартийные — 5,7 %. Избранный на I съезде Советов ЦИК 
СССР состоял из 371 члена и 138 кандидатов от всех союзных республик2. 
На II съезде Советов СССР присутствовало 2124 делегата, из них 
с решающим голосом – 1540 делегатов, с совещательным – 584. По 
социальному положению делегаты с решающим голосом распределялись: рабочих – 49 %, крестьян – 26 %, служащих и интеллигентов – 25 %. Коммунисты составляли 90 % от числа делегатов с решающим голосом. Женщин-делегатов было 46, т.е. 3 % от общего числа 
делегатов с решающим голосом. ЦИК СССР 2-го созыва был сформирован в следующем составе: членов Союзного Совета – 414, кандидатов в члены Союзного Совета – 220, членов Совета Национальностей – 100.

1 
В 1930–1931 годах происходит кардинальное изменение политики Советского 
государства, изменяются характер и методы осуществления государственной 
деятельности, что было связано со сменой правящей элиты. Смена элиты произошла благодаря внутрипартийной борьбе, в результате которой вместо правых 
во главе с Рыковым на высшие руководящие государственные посты приходят 
представители группы Сталина.

2 
См.: I съезд Советов СССР. Стенографический отчет. М., 1922.

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

III съезд Советов Союза СССР имел следующий состав: присутствовало 1580 делегатов с решающим голосом и 696 с совещательным. Социальный состав съезда: рабочих – 40,5 %, крестьян – 
29 %, остальные – служащие. Женщин было 162, или 7,2 %. Членов 
РКП(б) было 1822, беспартийных – 454, или 20 %, что в 4 раза больше, чем на I съезде. В ЦИК Союза 3-го созыва было избрано 582 члена и 252 кандидата. В состав Союзного Совета вошли 450 членов и 
199 кандидатов, в Совет Национальностей – 131 член и 53 кандидата. Коммунистов среди членов Союзного Совета было 345 (76,7 %), 
беспартийных – 105 (23,3 %), среди кандидатов в члены Союзного Совета – коммунистов 177 (88,9 %), беспартийных – 22 (11,1 %). 
Партийный состав Совета Национальностей выглядел следующим 
образом: коммунистов – 92,9 %, беспартийных – 7,1 %.
На IV съезде Советов в апреле 1927 года присутствовало 1609 делегатов с решающим голосом и 747 с совещательным. По сравнению 
с I съездом Советом, на котором состав беспартийных делегатов равнялся 5,7 %, на IV съезде этот процент значительно повысился и составил 27,5 % среди делегатов с решающим голосом и 18,5 % – с совещательным. Число коммунистов составило 71,5 %. Социальный 
состав съезда: рабочих, занятых на производстве, – 204 с решающим голосом и 61 с совещательным голосом; рабочих, занятых на 
административной, хозяйственной и партийной работе, – 566, всего 
рабочих – 831, или 47,1 %; крестьян-хлебопашцев – 225, крестьян, 
занятых на административной работе, – 223, всего крестьян – 478, 
или 28,3 %. Женщин на съезде присутствовало – 116, или 8 %. ЦИК 
СССР 4-го созыва состоял из 847 человек: 585 членов и 262 кандидатов. Союзный Совет был избран на съезде в составе 450 членов и 199 
кандидатов. Совет Национальностей состоял из 135 членов и 63 кандидатов. Женщин в Союзном Совете было 55 человек, в Совете Национальностей – 13 человек. 
На V съезде Советов Союза ССР было 2559 делегатов, из них 1675 
с решающим голосом. Женщин было 364, из них с решающим голосом – 258. Процент женщин на съезде составлял – 15,5. По партийному составу делегаты съезда распределились: членов и кандидатов 
в члены ВКП(б) было 1196, или 71,4 %, членов и кандидатов в члены ВЛКСМ – 22, или 1,3 %, беспартийных – 457, или 27,3 %. По социальному составу делегаты распределись следующим образом: рабочих – 56,4 %, крестьян – 24, 8 %, служащих – 18,8 %. ЦИК СССР 
5-го созыва был избран в составе 587 членов и 302 кандидатов. В Со

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

юзном Совете был 451 член и 239 кандидатов, а в Совете Национальностей – 136 членов и 63 кандидата1.
По Конституции СССР 1924 года верховными органами власти были всесоюзные съезды Советов, а в перерывах между съездами Центральный Исполнительный Комитет. Эти органы имели одинаковые законодательные полномочия, закрепленные в статьях 8, 
17 Конституции 1924 года, с исключительным правом всесоюзного 
съезда вносить изменения в Конституцию (статья 2), что позволяет 
рассмотреть их законодательную деятельность в одной главе. Однако порядок деятельности этих органов предполагает изучение их законодательной деятельности по отдельности, что позволяет выявить 
особенности их работы в сфере законодательства.
Полномочия съезда и ЦИК СССР по Конституции СССР 
1924 года закреплялись в главе 1 «Предметы ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических республик». В статье 2 указывалось, что «утверждение и изменение основных начал 
настоящей Конституции подлежит исключительному ведению съезда советов Союза ССР», т.е. вносить изменения в Конституцию мог 
только съезд. Порядок формирования съезда был установлен статьей 
9 Конституции СССР. Съезд составлялся из представителей городских Советов по расчету – 1 депутат на 25 тысяч избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету – 1 депутат на 125 
тысяч жителей. Данная норма повторяла аналогичную норму Конституции РСФСР 1918 года. Согласно статье 11 очередные съезды 
должны были созываться ЦИК Союза один раз в год, а чрезвычайные съезды – ЦИК СССР по его собственному решению, по требованию Союзного Совета или Совета Национальностей или же по 
требованию двух союзных республик. С 1922 по 1929 год было проведено пять съездов. Об очередности съездов О.И. Чистяков писал 
следующее: «Очередные съезды Советов первоначально созывались 
ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 года, через 13 месяцев после I-го; III съезд работал в 1925 году. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 году определил, что 

1 
См.: Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 262, 280, 316, 362, 402.

Глава 1. Законодательная деятельность съездов Советов СССР в 1920-е годы

впредь съезды будут собираться раз в два года»1. Чрезвычайные съезды в этот период не собирались.
Анализ работы всесоюзных съездов Советов позволяет выделить группы вопросов, которые стояли в их повестках дня. Эти вопросы можно подразделить следующим образом: 1) конституционные вопросы и вопросы советского строительства, 2) политические 
вопросы, в том числе организационные и управленческие вопросы; 3) экономические вопросы, в том числе финансовые вопросы; 
4) вопросы обороны страны. Судя по документам всесоюзных съездов, наиболее важными вопросами были конституционные вопросы и вопросы экономического характера, так как им съезд посвятил 
большую часть времени работы в 1920-х годах. Именно по этой причине в настоящей работе рассмотрению этих вопросов уделено особенное внимание. 

1.2. Конституционные вопросы и вопросы 
советского строительства 
в деятельности съездов Советов СССР 
в 1920-х годах

Конституционным вопросам были посвящены I и II съезды Советов Союза ССР. Как известно, на I съезде Советов в декабре 1922 
года было провозглашено образование СССР, были приняты и утверждены Декларация и Договор об образовании СССР. Главным 
докладчиком на этом съезде был И.В. Сталин – член Политбюро, 
Генеральный секретарь ЦК РКП(б) и нарком по делам национальностей РСФСР. Он выделил этапы в развитии Советского государства, обосновал образование СССР необходимостью сложить силы 
всех советских республик для ликвидации разрухи, предложил принять Договор и Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических республик и «со свойственным коммунистам единодушием вписать новую главу в историю человечества»2. Заместитель 
Председателя Совнаркома Украины М.В. Фрунзе внес предложение 
о продолжении законодательной работы над текстами Договора и 

1 
Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. М., 2004. С. 153.

2 
I съезд Советов Союза Советских Социалистических республик. Стенографический отчет. М., 1922. С. 4, 11.

Часть I. Законотворчество в СССР в 1920-е годы

Декларации об образовании СССР, поскольку только «в основных 
чертах они были рассмотрены и приняты на национальных съездах 
Украины, Закавказья и Белоруссии, а в дальнейшем эту работу продолжала конференция полномочных делегаций, избранных национальными съездами»1. Дальнейшую разработку Договора и Декларации Фрунзе предложил поручить Центральному Исполнительному 
Комитету Союза, причем сессия ЦИК СССР должна была утвердить 
правовые акты временно, а окончательную ратификацию Договора 
было решено отложить до II съезда Советов СССР. 
На практике создать конституционные основы нового союзного государства оказалось трудной политической задачей. Поэтому ее 
решение не обошлось без непосредственного участия партийных органов, хотя в Резолюции I съезда Советов говорилось о поручении 
именно высшим советским органам осуществить эту работу. Партийные органы осуществляли общее руководство, а также разрешали спорные вопросы, которые возникали между союзными республиками в процессе создания Конституции СССР. Создание СССР 
как федеративного государства было тесно связано с национальной политикой Советской власти и коммунистической партии. Поскольку согласно теории марксизма-ленинизма федеративная форма государственного устройства была, прежде всего, нужна для разрешения национальных противоречий, то создать конституционные 
основы нового государства было невозможно без уточнения основ 
национальной политики. 
Создание конституционных основ СССР происходило в 1922–
1924 годах. Первый этап этого процесса – период до XII съезда РКП(б) – характеризуется тем, что функции общесоюзных органов в это время продолжали исполнять государственные органы 
РСФСР. 
Работа по разработке Конституции и других важнейших правовых актов о высших государственных органах власти СССР протекала в атмосфере дискуссий. Союзные республики стремились добиться больших прав от Союза ССР. Так, представитель Украины 
Н. Скрыпник предложил вставить в принятую съездом Декларацию 
после слов об объединении республик слова – «суверенных респу
1 
I съезд Советов Союза Советских Социалистических республик. Стенографический отчет. М., 1922. С. 11.