Бюджетное право

Бюджетное право

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

Бюджетное право

О. В. Болтинова

Учебное пособие для среднего
профессионального образования

УДК [336.1/.5:34](100)(075.32)
ББК 65.261.31(2Рос)я7+65.261.31(3)я7+
67.402.1(2Рос)я7+67.402.1(3)я723
Б79

Сведения об авторе

Ольга Викторовна Болтинова — доктор юридических наук,
профессор, заместитель заведующего кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета
им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Болтинова О. В.
Б79
Бюджетное право : учебное пособие для среднего профессионального образования / О. В. Болтинова. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2019. — 256 с. — (Ab ovo).

ISBN 9785001560111 (Норма)
ISBN 9785160154374 (ИНФРАМ)

В учебном пособии раскрывается понятие бюджетного права.
Содержатся сведения по истории возникновения и развития бюджета и бюджетного процесса в Российской Федерации, анализируется бюджетное устройство Российской Федерации, рассматриваются бюджетный контроль как вид финансового контроля, бюджетный процесс в Российской Федерации и зарубежных странах,
ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Для студентов и преподавателей образовательных организаций среднего профессионального образования юридического профиля.

УДК [336.1/.5:34](100)(075.32)
ББК 65.261.31(2Рос)я7+65.261.31(3)я7+
ББК 67.402.1(2Рос)я7+67.402.1(3)я723

ISBN 9785001560111 (Норма)
ISBN 9785160154374 (ИНФРАМ)
© Болтинова О. В., 2019

Оглавление

Список сокращений .................................................................................7

Введение ..................................................................................................9

Глава 1. Исторические этапы возникновения
и развития бюджета и бюджетного процесса в России .............11
§ 1. Дореволюционный период становления
и развития бюджета и бюджетного процесса
в России ...................................................................................11
§ 2. Бюджет и бюджетный процесс
в советский период развития государства ..............................19
§ 3. Бюджет и бюджетный процесс
Российской Федерации в условиях
рыночных отношений .............................................................28

Глава 2. Бюджет и бюджетная система
Российской Федерации .............................................................33
§ 1. Понятие бюджета ....................................................................33
§ 2. Виды бюджетов ........................................................................45
§ 3. Бюджетная система Российской Федерации.
Принципы бюджетной системы .............................................52
§ 4. Доходы бюджетов ....................................................................61
§ 5. Расходы бюджетов ...................................................................65
§ 6. Дефицит и профицит бюджета ...............................................72

Глава 3. Межбюджетные трансферты ...................................................80
§ 1. Межбюджетные отношения
и межбюджетные трансферты ................................................80
§ 2. Дотации как форма
межбюджетных трансфертов ..................................................84
§ 3. Субсидии как форма
межбюджетных трансфертов ..................................................87
§ 4. Субвенции как форма
межбюджетных трансфертов ..................................................88
§ 5. Иные межбюджетные трансферты .........................................90

Глава 4. Предмет, метод и источники бюджетного права.
Бюджетные правоотношения ...................................................92
§ 1. Предмет и метод бюджетного права .......................................92
§ 2. Источники бюджетного права ..............................................100
§ 3. Бюджетные правоотношения ...............................................103

Глава 5. Бюджетный контроль как вид
финансового контроля в Российской Федерации .....................109
§ 1. Понятие и значение бюджетного контроля .........................109
§ 2. Принципы организации бюджетного контроля
.................116
§ 3. Система органов, обладающих полномочиями в сфере
бюджетного контроля ............................................................117
§ 4. Виды, формы и методы бюджетного контроля .....................124

Глава 6. Бюджетный процесс в Российской Федерации .......................137
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы.
Стадии бюджетного процесса ...............................................137
§ 2. Стадия составления проекта бюджета ..................................150
§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета.
Временное управление бюджетом ........................................157
§ 4. Стадия исполнения бюджета и осуществления
бюджетного учета ..................................................................178
§ 5. Стадия составления, внешней проверки,
рассмотрения и утверждения
бюджетной отчетности ..........................................................186

Глава 7. Ответственность за нарушение
бюджетного законодательства
Российской Федерации ..........................................................197

Глава 8. Бюджетный процесс в зарубежных странах ...........................204
§ 1. Бюджетный год и особенности
бюджетного процесса ............................................................204
§ 2. Принципы бюджетного процесса
в зарубежных странах ............................................................207
§ 3. Бюджетный процесс в странах
с континентальной системой права .....................................212
§ 4. Бюджетный процесс в странах
с англосаксонской системой права ......................................234

Заключение ..........................................................................................253

Рекомендуемая литература ..................................................................254

6
Оглавление

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
БНА — «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»
ВВС РФ (РСФСР) — «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР)»
Ведомости СССР — «Ведомости Верховного Совета СССР»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
Закон о бюджетных правах СССР — Закон СССР от 30 октября
1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»
Закон о внесении изменений в БК РФ — Федеральный закон
от 26 апреля 2007 г. № 63ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного
процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»
Закон о Правительстве РФ — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2ФЗ «О Правительстве Российской Федерации»
Закон о принципах организации органов власти субъектов РФ — Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
Закон о принципах самоуправления — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
Закон об основах бюджетного устройства — Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»

Постановление о бюджетных расходах — постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов»
СЗ РФ (СССР) — «Собрание законодательства Российской Федерации (СССР)»
СНК — Совет Народных Комиссаров
СУ РСФСР — «Собрание узаконений РСФСР»
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
ЦИК СССР — Центральный исполнительный комитет СССР

8
Список сокращений

Введение

Возникновение и развитие бюджета органически связано с зарождением и формированием государства. Возникновение бюджетных
отношений обусловлено тем, что государство должно концентрировать часть национального дохода, необходимую для решения стоящих
перед ним задач, и планировать доходы и расходы. Бюджетные отношения являются элементом базиса, частью экономической структуры
общества, их развитие и функционирование определены потребностью создания материальнотехнической базы и финансовой основы
для осуществления государством его функций1.
С помощью бюджета государство перераспределяет национальный
доход, осуществляет социальные преобразования, влияет на результаты хозяйствования. Федеральный бюджет является важнейшим инструментом экономической политики государства. Бюджет аккумулирует
финансовые ресурсы для обеспечения функционирования государственного управления и местного самоуправления; судебной власти;
международной деятельности; национальной обороны; правоохранительной деятельности и безопасности государства; промышленности,
энергетики, строительства; сельского хозяйства и рыболовства;
транспорта, связи, информатики и т. д. (т. е. для выполнения всех
функций государства).
Сущность бюджета каждого государства определяется политическим и экономическим строем, объективными и субъективными факторами.
К числу объективных факторов необходимо отнести характер производственных отношений, уровень развития производительных сил,
экономические, природные и социальные особенности, которые оказывают воздействие на бюджет. Рассматривая субъективные факторы,
следует учесть прежде всего тип устройства государства, внутреннюю
и внешнюю экономическую ситуацию. В настоящее время в экономике Российской Федерации происходят качественные преобразования, которые нашли отражение в финансовом законодательстве Российской Федерации, и в частности в ее бюджетном законодательстве.

1 См.: Балабанов И. Т., Степанов В. П. Бюджетная система Российской Федерации.
СПб., 1995. С. 5.

Принятие БК РФ означает переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации.
В начале 1990х гг. во всем мире сформировалась новая идеология
(модель) управления общественными финансами, и большинство
стран стали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. В Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—
2006 годах1, направленная на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Законодатель регламентирует переход к составлению и утверждению федерального бюджета на три года в «формате скользящей трехлетки». В условиях рыночных отношений произошел отход от командноадминистративной системы управления общественными финансами. Однако основополагающим принципом финансовой деятельности
является принцип плановости. Без планирования невозможно осуществлять финансовую деятельность государства и муниципальных образований, реализовывать целевые программы, в том числе приоритетные национальные проекты, обеспечивать социальную стабильность
общества.
Удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо для
целей макроэкономической, налоговой и денежнокредитной политики. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита
бюджета, которые влияют на многие условия развития экономики.
Среднесрочное финансовое планирование, являясь необходимой
предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, повышает эффективность администрирования расходов.

10
Введение

1 См. Постановление о бюджетных расходах (СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180).

Глава 1
ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ
И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОГО
ПРОЦЕССА В РОССИИ

§ 1. Дореволюционный период становления и развития
бюджета и бюджетного процесса
в России

Человечество эмпирически сконструировало инструмент своего
саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет1, в какой бы форме он ни принимался — как
единый государственный план, или как закон о бюджетной системе,
или как установление, состоящее из двух законов: закона об ассигнованиях и закона о финансах, как это принято в англосаксонской системе права2.
Российский правовед М. Ф. ВладимирскийБуданов предполагал,
что уже в XVII в. в России существовал единый общегосударственный
бюджет3. Из центра в область направлялись сведения о сумме, которую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли ее по округам. Это называлось «разруб».
Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов
и расходов относятся к первым годам царствования дома Романовых.
Так, в одной из грамот 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы
затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не
стала»4.
В эпоху Петра I, эпоху больших экономических и политических
преобразований, проводились реформы по увеличению доходов казны, создавались особые губернаторские съезды поиска способов для
сокращения местных расходов, чтобы полученными таким путем
средствами покрыть государственный дефицит. В Полном собрании

1 Понятие «бюджет» закреплено в ст. 6 БК РФ и будет подробно рассмотрено
в гл. 2.
2 См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2002. С. 10—11.
3 См.: ВладимирскийБуданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1909.
С. 204.
4 Лебедев В. А. Финансовое право: учебник / под ред. А. Н. Козырина. М., 2002. Т. 2.
С. 184.

законов имеется Указ 1710 г., которым предусмотрено слить государственные доходы и расходы.
В 1717 г. Петром I были учреждены восемь коллегий — государственных органов отраслевого управления. Три коллегии были финансовыми. Камерколлегия представляла главный орган финансового
управления. Она занималась вопросами государственных доходов,
а также государственными подрядами, соляными промыслами, монетным двором, содержанием городских дорог, снабжением населения хлебом во время неурожаев1.
Штатсконторколлегия ведала вопросами расходных статей бюджета, определяла основные направления расходов. Как писал
Н. И. Костомаров, каждый год Штатсконтора составляла расходную
смету, которую представляла на утверждение царю. Коллегия оценивала необходимость и правильность предстоящих расходов, «что если
находила какуюнибудь статью ненужной, представляла Сенату или
Государю. О выдаче суммы, выходящей из пределов утвержденной
годовой росписи, предварительно докладывала только самому Государю»2.
Ревизионколлегия наделялась функциями финансового контроля. Она осуществляла надзор за расходованием денежных средств всеми государственными учреждениями, производила сверку доходной
и расходной частей бюджета.
В 1722 г. Камерколлегия составила роспись доходов и расходов
государства, известны и другие росписи, составленные в годы царствования Петра I.
Имеются также несколько ведомостей и табелей государственных
доходов и расходов периода царствования Екатерины II. Одна из них
относится к 1769 г. и уведомляет об учреждении в 1779 г. должности
Государственного казначея, на которого возлагалась обязанность по
прошествии каждого года подавать императрице ведомость о доходах,
расходах и недоимках, а перед началом года — табель о доходах, расходах и остатках. Однако постоянных правил составления этих табелей не было. Из ведомостей эпохи Екатерины II следует, что состояние казны было неблестящее.
8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств» в России была введена министерская система
управления страной. Было создано Министерство финансов, в обязанности которого входило ежегодное составление подробной роспи12
Глава 1. Исторические этапы развития бюджета в России

1 См.: Сорокина Ю. В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в XVIII — начале XX в. Воронеж, 2001. С. 9—10.
2 Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: в 2 т.
М., 1995. Т. 2. С. 377.