Бюджетный контроль

Бюджетный контроль

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

Бюджетный контроль

О. В. Болтинова, И. В. Петрова

Под редакцией
доктора юридических наук
О. В. Болтиновой

Учебное пособие для среднего
профессионального образования

УДК 336.02(075.32)
ББК 65.261.8(2Рос)я723
Б79

Авторы:
Ольга Викторовна Болтинова, доктор юридических наук, профессор — § 2, 3 гл. 1;
Инга Вадимовна Петрова, кандидат юридических наук, доцент — § 1 гл. 1, гл. 2—4.

Рецензенты:
Елена Вячеславовна Покачалова, профессор, доктор юридических
наук, заведующая кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии;
Наталья Алексеевна Поветкина, доктор юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного
законодательства Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ.

Болтинова О. В.
Б79
Бюджетный контроль : учебное пособие для среднего профессионального образования / О. В. Болтинова, И. В. Петрова ; под ред. О. В. Болтиновой. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2019. — 160 с. — (Ab ovo).
ISBN 9785001560104 (Норма)
ISBN 9785160154367 (ИНФРАМ)

Правовая природа бюджетного контроля в Российской Федерации раскрывается на основе общетеоретических представлений и
нормативных правовых актов. Особое внимание уделено бюджетноконтрольным полномочиям органов внутреннего и внешнего государственного (муниципального) контроля, также рассмотрен порядок проведения внутриведомственного бюджетного контроля.
Учитывая сложносоставной характер контрольных отношений
в бюджетной сфере, рассмотрены виды и методы бюджетного контроля применительно к полномочиям, закрепленным за государственными органами власти и органами местного самоуправления.
Структура пособия показывает видовую принадлежность реализуемых контрольных мероприятий, направленных на соблюдение
бюджетного законодательства.
Для студентов и преподавателей образовательных организаций
среднего профессионального образования юридического профиля.

УДК 336.02(075.32)
ББК 65.261.8(2Рос)я723

ISBN 9785001560104 (Норма)
© Болтинова О. В.,
ISBN 9785160154367 (ИНФРАМ)
© Петрова И. В., 2019

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля
в Российской Федерации ................................................................9
§ 1. История развития бюджетного контроля
и становление системы органов бюджетного контроля ................9
§ 2. Понятие бюджетного контроля и его задачи ................................28
§ 3. Виды и методы бюджетного контроля ..........................................32
Вопросы для самоконтроля .............................................................45
Рекомендуемая литература ...........................................................45

Глава II. Правовая характеристика внутреннего
бюджетного контроля и полномочия органов
при его реализации ........................................................................47
§ 1. Полномочия Федерального казначейства
при осуществлении внутреннего государственного
бюджетного контроля ....................................................................47
§ 2. Осуществление внутреннего государственного
(муниципального) бюджетного контроля
органами государственного (муниципального) контроля,
финансовыми органами субъектов РФ
и местными администрациями .....................................................58
§ 3. Внутриведомственный государственный (муниципальный)
бюджетный контроль ....................................................................69
Вопросы для самоконтроля .............................................................80
Рекомендуемая литература ...........................................................81

Глава III. Правовое регулирование деятельности
органов внешнего государственного
(муниципального) бюджетного контроля ......................................82
§ 1. Счетная палата РФ — высший орган государственного аудита
(контроля) ......................................................................................82
§ 2. Контрольносчетные органы субъектов РФ,
муниципальных образований как органы внешнего
государственного (муниципального) бюджетного контроля .....109

§ 3. Информационное обеспечение проведения контрольных,
экспертноаналитических мероприятий органами
внешнего государственного (муниципального)
бюджетного контроля и меры реагирования
на выявленные нарушения в финансовобюджетной сфере .....125
Вопросы для самоконтроля ...........................................................134
Рекомендуемая литература .........................................................134

Глава IV. Правовые последствия нарушений
бюджетного законодательства ....................................................136
§ 1. Понятие, виды и содержание бюджетных нарушений ...............136
§ 2. Бюджетные меры принуждения за нарушение
бюджетного законодательства .....................................................148
Вопросы для самоконтроля ...........................................................158
Рекомендуемая литература .........................................................158

6
Оглавление

Предисловие

Правовое регулирование государственного (муниципального) финансового контроля в целом и непосредственно бюджетного контроля в настоящее время претерпевает существенную трансформацию.
Это связано с обеспечением соблюдения и реализации принципов
бюджетной системы РФ: целевого и эффективного использования
бюджетных средств, выстраивания совершенных правовых контрольных механизмов, соответствующих развивающимся экономическим
отношениям в государстве, с учетом международных стандартов и основополагающих начал.
Авторы показали системную взаимосвязь и последовательность
порядка реализации контрольных полномочий органами внутреннего
и внешнего бюджетного контроля, выявили характерные особенности и сформировали доктринальное представление о содержательной
составляющей бюджетного контроля.
Исследованию правовой сущности контроля в бюджетной сфере
уделяется внимание в науке финансового права, так как контрольные
правоотношения встроены в систему финансирования государственных и муниципальных расходов, осуществления межбюджетных правоотношений.
Контрольные функции сопровождают все бюджетнопроцедурные
отношения, направлены на предотвращение и устранение нарушений
бюджетного законодательства. По мнению Е. Ю. Грачевой, «государственный финансовый контроль входит в качестве одного из компонентов в механизм государственного управления. В процессе контроля выявляются: качество самого управленческого решения; эффективность тех организационных мер, которые были приняты для его
исполнения; соответствие организации объекта целям успешного выполнения предписаний, содержащихся в управленческих решениях,
а также качество кадров, исполняющих решение»1.
Исторический опыт становления государственного (муниципального) финансового контроля выявляет его значение и необходимость
совершенствования. В связи с этим настоящее пособие направлено

1 Грачева Е. Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М.,
2000. С. 34.

на формирование не только целостного представления о правовом
регулировании бюджетного контроля, но и самостоятельного мнения
о возможных направлениях развития контрольных механизмов.
Задача пособия — показать читателю порядок построения и реализации контроля за соблюдением бюджетного законодательства на
всех этапах финансовобюджетной деятельности.

8
Предисловие

Глава I. Теоретикоправовая характеристика
бюджетного контроля в Российской Федерации

§ 1. История развития бюджетного контроля
и становление системы органов бюджетного контроля

В XVI в. складывается приказная система государственных учреждений, и примерно в 1533 г. был создан финансовый приказ Большого прихода, ведавший сбором общегосударственных налогов и таможенных пошлин. С. И. Иловайский писал: «...такомуто боярину с
назначенными к нему товарищами приказывалось от Царя ведать известные дела, и отсюда получилось слово «Приказ»1. Финансовыми
делами ведали многие приказы, а именно: Приказ Большой Казны,
Большой Дворцовый, Счетный, Разрядный, Хлебный, Ямской, Посольский, Поместный, Земский, Новая Четверть и др. При этом Приказ Большой Казны ведал всеми доходами, не назначенными к заведованию другим приказам.
В деятельности всех созданных приказов того времени не конкретизировалась функция по контролю за расходованием средств казны.
Лишь в 1654 г. создается специальный контрольный орган — Приказ
Счетного дела (Счетный приказ, приказ столовых и счетных дел)2.
По специальному указу дьяки и подьячие всех приказов должны были приходить в Счетный приказ с приходными и расходными книгами для проверки правильности финансовых операций, особо проверялась деятельность по выдаче денег на военные расходы. Бывший
подьячий Посольского приказа Г. К. Котошихин в своем сочинении «О России в царствование Алексея Михайловича», написанном в
60х гг. ХVII в., говорил о Счетном приказе: «...в нем сидят два дьяка,
и ведают и делают дела своего Московского государя, приход, расход
и остаток по книгам за многие годы. А приход в него бывает остаточные деньги, которые в котором году с кого не взяты в царскую казну,
также в котором году за расходом, что осталось в остатке; а собирая
такие деньги на Москве и из городов, в расходы ни в какие не даются
без царского указу»3.

1 Иловайский С. И. Финансовое право: учебник. Одесса, 1904. С. 56.
2 См.: Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959.
С. 7—8.
3 Котошихин Г. К. Россия в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1840. С. 94.

Финансовый контроль реализовывался и на местном уровне. Местное управление осуществлялось воеводой, управляющим уездом.
Финансовые полномочия воеводы заключались в ведении писцовых
книг, описании земель по количеству и качеству, урожайности земель, повинностей в пользу землевладельцафеодала. Писцовые,
приходные и расходные книги составляли основу для годовых финансовых отчетов — сметных списков, отсылаемых воеводой в приказы,
тем самым обеспечивалось формирование единой отчетности по расходованию казенных средств. Воеводы реализовывали контроль за
деятельностью специальных сборщиков налогов и были ответственными за сбор и поступление доходов в казну государства. Однако
контроль за правильностью данных, отраженных в названных книгах,
не проводился, в связи с этим предоставляемые показатели не всегда
соответствовали действительности.
Таким образом, в России уже в XVII—XVIII вв. были попытки организовать контроль над государственным хозяйством, именно для
этого и существовал Счетный приказ. При Петре Великом Счетный
приказ был заменен на Ревизионколлегию. Всего было образовано
11 коллегий, финансами ведали Камерколлегия, Штатсконторколлегия и Ревизионколлегия. Именно Ревизионколлегия стала органом финансового контроля. Ее основная функция, установленная в
Указе Петра I от 12 декабря 1718 г. «О коллегиях»1, — «счет всех государственных приходов и расходов». Судебные права Ревизионколлегии определены в Указе Петра I от 27 февраля 1720 г. «О генеральном
регламенте коллегий»2.
Таким образом, Резизионколлегия являлась органом государственного финансового контроля за средствами казны, осуществляла
функции судебного учреждения, могла привлекать к взысканиям.
Как самостоятельный орган Ревизионколлегия просуществовала
до 1722 г. Поскольку финансовое хозяйство концентрировалось в Сенате, распоряжением Петра I Ревизионколлегия была преобразована
в Ревизионконтору при Сенате под начальством И. И. Бибикова. Ревизионконтора осуществляла наблюдение за поступлением и расходованием государственных средств и ревизии всех счетных дел, тем
самым был установлен порядок проведения контроля. О выявленных
в результате ревизии нарушениях контора обязана была сообщать Сенату3.

10
Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля в РФ

1 См.: ПСЗ 1. Т. 5. Ст. 3255.
2 См.: ПСЗ 1. Т. 6. Ст. 3534.
3 См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права / под ред. Н. П. Яснопольского.
Одесса, 1912. С. 503.

В период правления Петра I зарождаются начала ведомственного
контроля, создаются органы ведомственного контроля при Военной
коллегии и в других учреждениях.
В 1726 г. «для внешних и внутренних важных государственных
дел» был учрежден Верховный тайный совет, которому стала подчиняться восстановленная Ревизионколлегия. В период с 1733 по
1736 г. существовала Генеральная счетная комиссия, осуществлявшая
ревизию государственных средств. Должностные лица всех учреждений, секретари и канцеляристы из губерний обязаны были присылать
документы о доходах и расходах, на основе которых составлялись «генеральная ведомость» и «краткий табель» для представления в Кабинет Ее Императорского Величества. В 1736 г. Генеральная счетная комиссия была ликвидирована и ее функции переданы особой конторе
в составе Ревизионколлегии.
Проведенная Екатериной II реформа Сената затронула и Ревизионколлегию, ее разделили на шесть департаментов, два из которых
были созданы временно для ревизии прежних лет. Первым директором Ревизионколлегии был назначен сенатор князь Я. П. Шаховской, который предложил провести децентрализацию контрольного
дела. По его мнению, «...потребовалось бы несколько десятилетий
для проведения всеобщей ревизии», поэтому им было предложено
создать местные ревизионные органы в губерниях, провинциях и городах. Екатерина II данную идею оставила без внимания и Я. П. Шаховской был освобожден от должности1. Однако позже его предложения все же были реализованы.
За реформой местного управления последовало и реформирование
финансового контроля. Именным указом от 7 ноября 1755 г. «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи»2 была
изменена система административнотерриториального деления. Вместо губерний, провинций, уездов были созданы губернии и уезды.
Управление финансами на местах находилось в ведении Казенных
палат, а в губернских городах финансами управляли губернские и
уездные казначейства.
Казенные палаты просуществовали в России с 1755 по 1918 г. Они
заведовали податным делом, осуществляли надзор за налоговыми поступлениями и функции финансового контроля, также проводили
учетностатистическую работу, ревизии за отчетностью.

§ 1. История развития бюджетного контроля, системы его органов
11

1 См.: Боголепов М. И. Финансы, Правительство и общественные интересы. СПб.,
1894. С. 126.
2 См.: ПСЗ 1. Т. 20. Ст. 14392.

Местная реформа 1755 г. повлекла и реформирование государственного аппарата. В составе Сената были созданы экспедиции, например Экспедиция подушного сбора, Экспедиция о государственных доходах. Последней были переданы полномочия Камери Бергколлегий (о государственных расходах), Штатсконторы (о свидетельстве
счетов), Ревизионколлегии (о государственных недоимках), благодря
чему она стала органом финансового контроля.
В 1780 г. Экспедиция о государственных доходах была разделена
на четыре самостоятельные экспедиции. В ведении первой были государственные доходы, вторая ведала расходами, третья — свидетельством счетов, четвертая — взысканием недоимок, недоборов (современная Федеральная налоговая служба).
Именным указом от 24 марта 1781 г. «Наставление для производства дел в Казенных палатах»1 Экспедиция подушного сбора и ревизий, действовавшая в Казенных палатах, была разделена на семь экспедиций, одной из которых являлась экспедиция, возглавляемая губернским казначеем. Она осуществляла контроль за приходом и
расходом денег в Казенных палатах. Также были созданы экспедиции
для свидетельства счетов, по винной и соляной частям, экспедиция
таможенных дел.
В 1809—1836 гг. в составе Государственного казначейства контрольные полномочия осуществляла Государственная экспедиция,
состоявшая из двух отделений: первое проводило контроль за губернскими счетами, второе — ревизию счетов других учреждений.
Несмотря на все преобразования в сфере управления государственными финансами, в начале XIX в. становится очевидным, что система финансового контроля требует скорейшего реформирования.
Разработка проекта реформирования финансового контроля была поручена М. М. Сперанскому. В своем проекте «Введение к Уложению
государственных законов» (План всеобщего государственного преобразования) 1809 г. М. М. Сперанский предлагал определить три главные направления управления финансами Министерства финансов,
которое было создано Манифестом от 2 сентября 1802 г.: 1) источники доходов, их управление и распределение по доходам; 2) движение
капиталов в казначейство; 3) отчеты в их употреблении. Взгляды
М. М. Сперанского на организацию финансового контроля нашли
отражение в его «Плане финансов» 1810 г. Вопервых, управление
финансами должно принадлежать Министерству финансов и заключаться в доведении доходов до казначейства, назначении расходов.
Вовторых, приходы должны были распределяться по общему назначению расходов в соответствии с установленными сроками, а оборот

12
Глава I. Теоретикоправовая характеристика бюджетного контроля в РФ

1 См.: ПСЗ 1. Т. 21. Ст. 15141.