Организация труда государственных и муниципальных служащих

ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ 
СЛУЖАЩИХ

С.П. АНЗОРОВА
С.Г. ФЕДОРЧУКОВА

Рекомендовано федеральным государственным бюджетным образовательным
 учреждением высшего профессионального образования «Государственный 
университет управления» в качестве учебного пособия для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»)

Москва
ИНФРА-М
2021

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 331.1(075.8)
ББК 65.242я73
 
А66

Анзорова С.П.
А66  
Организация труда государственных и муниципальных служащих : учебное пособие / С.П. Анзорова, С.Г. Федорчукова. — Москва : 
ИНФРА-М, 2021. — 160 с. — (Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-016369-7 (print)
ISBN 978-5-16-101018-1 (online)
Излагается курс организации труда государственных и муниципальных 
служащих. Раскрываются методологические, теоретические и прикладные 
проблемы, сущность основных законов, принципов, категорий и понятий 
государственного и муниципального управления во взаимосвязи с организацией труда в данной сфере.
Для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 
«Государственное и муниципальное управление».

УДК 331.1(075.8)
ББК 65.242я73

Р е ц е н з е н т ы:
Н.С. Маркова — доцент, кандидат экономических наук;
Р.З. Хайруллин — профессор, доктор педагогических наук

ISBN 978-5-16-016369-7 (print)
ISBN 978-5-16-101018-1 (online)
© Борискова Л. А., Глебова О. В.,
Гусева И. Б., 2019

К ЧИТАТЕЛЮ

Дисциплина «Государственная и муниципальная служба» входит в стандарт подготовки бакалавров по направлению  «Государственное  и муниципальное управление». Большое значение этого курса обусловлено современными представлениями о роли государства и государственной
службы в обществе демократической ориентации.

В учебном пособии раскрыты сущность, истоки и формы

организации управленческого труда, обозначены основные задачи организации труда государственных служащих, раскрыта
сущность организационного проектирования, принципов организации труда, особенностей применения принципа эффективности, системности и принципов делегирования полномочий при организации труда государственных служащих, а также определено значение объективной оценки затрат рабочего
времени государственных служащих для рационализации и
повышения эффективности работы органов государственного
управления, приведены классификация затрат рабочего времени и методы изучения затрат рабочего времени в аппарате
управления. Изучение содержания труда государственных служащих проводится с использованием оперограмм и документограмм. Большое внимание уделено организации рабочего
пространства и индивидуальных рабочих мест государственных служащих, требованиям к планировке зданий и помещений органов государственного управления (приложения 1 и 2).

ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ
ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ

1.1. Руководители органов государственного
и муниципального управления

Управленческий труд, или труд в сфере управления,являетсячастьюсовокупногообщественноготруда.Этотруд
работников аппарата управления по реализации функций управления, направленных на достижение целей органа управления.

Работники органов государственного и муниципального

управления, выполняющие определенные функции управления либо способствующие их выполнению, разделяются на основе общей классификации.

По общей классификации, осуществляемой на основе Единой номенклатуры должностей служащих, работники органов
управления, как и другие работники умственного труда, разделяются на основе их функциональной роли и по видам выполняемых работ на три категории:

руководители – планируют работу подчиненных ему работников, организуют, контролируют и учитывают, а также регулируют и координируют их труд;

cпециалисты – выполняют одну или две функции управления;
технические исполнители осуществляют одну или несколько

вспомогательных функций управления.

Выделяют три вида умственного труда:

1) эвристический – труд по исследованию и решению различных

проблем. В зависимости от содержания он включает два вида
операций – аналитические и конструктивные;

2) административный – труд, направленный на непосредственное управление действиями и поведением людей при осуществлении ими производственной деятельности. Процесс административного труда включает ряд операций:

коммуникативные – прием сотрудников и посетителей;
информационные – прием и передача устных и письменных

сообщений, работа с документами;

распорядительные – отдача письменных и устных распоряжений и указаний, утверждение инструкции, устный инструктаж
по выполнению заданий и поручений;

координационные – согласование действий подразделений и

работников путем проведения совещаний, разработки планов
мероприятий;

контрольнооценочные – контроль за исполнением управленческих решений, планов, заданий, поручений, оценка результатов работы исполнителей и подразделений, поощрение и наложение санкций;

3) операторный – труд, выполняемый техническими исполнителями и включающий различные виды операций:

документационные – оформление документов, их копирование, размножение, транспортирование, хранение, прием и выдача;

коммуникативнотехнические – ввод и вывод информации в

компьютер, телефаксы;

вычислительные – ввод, обработка и вывод информации из

компьютера.

Руководитель в государственном и муниципальном управлении – это должностное лицо, наделенное полномочиями по
принятию управленческих решений, обязательных для исполнения подчиненными ему работниками.

Классификация руководителей производится по нескольким основаниям. По источнику получения полномочий выделяют руководителей органов государственного или муниципального управления, полномочия которых определяются
законодательством, и руководителей структурных подразделений органов государственного или муниципального управления, полномочия которым делегируют руководители органов управления. При этом ответственность с руководителей
органов управления за делегированные ими полномочия не
снимается.

1.1. Руководители органов управления
7

По принципам руководства выделяют руководителей, осуществляющих руководство на основе принципа единоначалия,
и руководителей, действующих на основе принципа коллегиальности. К первым относятся главы администрации территориальных образований, руководители министерств, управлений, отделов, а также структурных подразделений органов государственного и муниципального управления. Ко вторым
относятся председатели правительств и комитетов. Руководители органов государственного и муниципального управления,
осуществляющие руководство на единоначальной основе, наделяются правом единоличного принятия управленческих решений и могут образовывать коллегии в качестве совещательных органов.

По форме управленческих отношений выделяют руководителей линейных (административных) и функциональных. Линейные (административные) руководители – главы администраций территориальных образований, министры, начальники
отделов и управлений отраслевой и межотраслевой компетенции, председатели комитетов по вопросам руководства аппаратом комитета – образуют (создают) орган или систему
органов государственного или муниципального управления
территориального образования, назначают на должность работников и освобождают от нее, выносят поощрения работникам за достигнутые успехи в работе и взыскания за допущенные ими недостатки в ней и т.п. Основными обязанностями
линейных (административных) руководителей являются:

1) подбор и расстановка кадров;
2) определение обязанностей, прав и ответственности подчиненных работников;

3) планирование, организация, контроль, учет, оценка, регулирование и координирование труда этих работников;

4) поддержание на высоком уровне трудовой и производственной дисциплины.

Образно говоря, линейный (административный) руководитель определяет, «что делать» подчиненным ему работникам и «как делать» порученную им работу. Такой характер руководства осуществляется при линейном типе организационной структуры управления, применяемом на нижних
ступенях управления – в органе (отделе) отраслевой или меж8
Глава 1. Экономическое и социальное значение организации труда

отраслевой компетенции, не имеющем структурных подразделений, с небольшой численностью персонала. На более высоком уровне управления, например на уровне руководства
администрацией территориального образования, глава администрации также является линейным (административным)
руководителем. По административнофинансовому комплексу управления он выполняет следующие основные функции
социального управления: планирует, организует, контролирует и учитывает, регулирует и координирует работу непосредственно подчиненных ему структурных подразделений
и органов управления территориального образования. По
функции финансового планирования при утверждении планов работы органов управления территориального образования и положения о каждом органе должны быть указаны
функции органа, являющиеся постоянным планом работы
органа. Глава администрации выполняет и функцию организации работы администрации, так как он образует администрацию и утверждает порядок организации ее работы в виде
регламента работы администрации.

Функции контроля и учета, а также регулирования и координирования он делегирует своим заместителям и управляющему
делами администрации, которые являются функциональными
руководителями администрации. Функциональными являются
также руководители структурных подразделений администрации, которым глава администрации делегировал полномочия
по выполнению вспомогательных функций, обеспечивающих
деятельность администрации. К функциональным руководителям относятся председатель правительства и его заместители, а
также заместители руководителей органов государственного и
муниципального управления и руководители структурных подразделений этих органов, председатели комитетов (по вопросам
межотраслевого регулирования и координирования).

По стилю руководства выделяют руководителей автократов, демократов и либералов.

Руководитель с автократическим (директивным) стилем

сосредоточивает полномочия у себя, полностью берет на себя
всю ответственность, стремится сам решать не только главные,
важные проблемы деятельности органа управления, но и второстепенные, мелкие вопросы. Руководительавтократ желает

1.1. Руководители органов управления
9

подчинить работников своей воле, не терпит возражений и не
считается с мнением других людей, постоянно вмешивается в
работу подчиненных, жестко контролирует их действия, не допуская отклонений от своих указаний. Таким руководителем
не поощряется активность и инициативность подчиненных.
Он навязывает подчиненным свое мнение даже в тех случаях,
когда сам недостаточно знаком с сутью дела. В общении с подчиненными руководитель автократического стиля, как правило, приказывает, никогда не просит, часто делает замечания и
выговоры подчиненным, требует формального соблюдения
дисциплины и беспрекословного подчинения. Автократический стиль руководства может быть оправдан в отдельных случаях, например в коллективах, состоящих из малоквалифицированных и малоинициативных работников, привыкших пассивно выполнять указания. В таком коллективе руководителю
приходится брать всю ответственность на себя и своей волей
активизировать деятельность подчиненных. В конечном итоге
систематическое применение автократического стиля порождает у подчиненных определенные личностные черты, такие,
как пассивность, приспособленчество и соглашательство, характеризующиеся негибкостью ума и бедностью идей, склонностью к чувству личной неполноценности, неуверенности в
себе. Все это обусловлено тем, что, сосредоточив всю власть в
своих руках, руководительавтократ единолично принимает
решения, жестко определяя деятельность подчиненных, не давая им возможности проявить инициативу.

Руководительдемократ
разделяет
ответственность
с

подчиненными, обсуждая с ними служебные дела на основе
равноправного обмена мнениями. В решении порученных
подчиненным вопросов такой руководитель предоставляет
им самостоятельность, соразмерную их квалификации и
выполняемым обязанностям. Этому способствует коллегиальное обсуждение возникших проблем, стремление руководителя разъяснить исполнителям необходимость и потребность в принятии решения, пробудить и поддержать их инициативу, оставляя за собой право окончательного решения,
хотя он может и не воспользоваться этим правом. Поощряя
инициативу подчиненных и подчеркивая свое уважение к
ним, он дает поручения не в форме приказа, а в виде просьбы,

10
Глава 1. Экономическое и социальное значение организации труда

предложения, совета, убеждая исполнителя в необходимости
выполнения поручаемой работы. Контроль за деятельностью
подчиненных руководительдемократ осуществляет не единолично, а с привлечением членов коллектива, не уходя от ответственности ни за собственные ошибки, ни за ошибочные
решения исполнителей. Желание учитывать мнение подчиненных возникает, как правило, не ввиду отсутствия собственного мнения или стремления разделить ответственность с
подчиненными, а благодаря уверенности в том, что при соответствующем уровне организации обсуждения проблемы может быть найдено ее оптимальное решение. Постоянно информируя подчиненных о состоянии дел и перспективах развития коллектива, руководительдемократ облегчает задачу
мобилизации подчиненных на выполнение поставленных перед ними задач, ориентируясь на возможности подчиненных,
их естественное стремление к самовыражению посредством
реализации интеллектуального и профессионального потенциала. Демократический стиль руководства способствует созданию атмосферы сотрудничества и доверия в коллективе, в
котором работники чувствуют свою значимость и ответственность в решении задач.

Руководительлиберал старается не вмешиваться в дела

подчиненных. Как правило, он не проявляет инициативы,
ожидая указаний от вышестоящих руководителей. Такой руководитель уклоняется от ответственности за решения и последствия, которые могут оказаться неблагоприятными. Руководитель либерального стиля не способен отстаивать свою позицию. В результате подчиненные вынуждены сами ставить и
решать служебные задачи. Не обладая необходимыми организаторскими способностями, руководительлиберал стремится
завоевать у подчиненных авторитет, предоставляя им различного рода льготы, незаработанные отгулы, выплачивая незаслуженную премию и т.д. Чаще всего либеральный стиль свойствен людям нерешительным, добродушным, опасающимся
конфликтных ситуаций, а также творческим личностям, погруженным в решение интересующих их проблем.

Получив в силу сложившихся обстоятельств руководящую

должность, они, как правило, не стремятся к служебной карьере и готовы уступить свое место более достойному.

1.1. Руководители органов управления
11

1.2. Планирование работы руководителей
и специалистов органов государственного
и муниципального управления и проведение
совещаний

Рассмотрим систему планирования на примере

работы городской администрации. Составным ее элементом
является индивидуальное планирование работы руководителей
и специалистов городской администрации. Индивидуальные
планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.

Индивидуальные планы реализуют метод научной организации труда работников городской администрации, содействуя
эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности,
обеспечивают упорядоченность и ритмичность работы.

Оптимальными разделами индивидуальных планов для руководителей городской администрации, ее органов и структурных подразделений являются следующие:

что необходимо сделать в установленные сроки;
где необходимо быть (дата, час);
кого вызвать (дата, час);
кому позвонить;
что проверить;
кого принять (дата, срок).

Для индивидуального планирования целесообразно использовать деловые календари (планнинги) и ежедневники.

С целью создания единой временной системы работы городской администрации, согласованной по времени с работой
руководителей городских предприятий, учреждений и организаций, работа главы администрации, заместителей главы и
управляющего делами администрации организуется на основе
регламентов (графиков) рабочей недели.

Недельный временный регламент (график) главы администрации по дням и часам рабочей недели включает следующие
основные элементы:

ознакомление с корреспонденцией;
работа с заместителями (в том числе утверждение их квартальных и месячных планов);

12
Глава 1. Экономическое и социальное значение организации труда

прием глав районных (в городе) администраций;
прием руководителей городских предприятий и организаций;
прием руководителей органов и структурных подразделений

городской администрации;

взаимодействие с непосредственно подчиненными органами и

структурными подразделениями администрации;

работа с помощниками;
посещение объектов и организаций;
служебные совещания;
участие в работе сессий представительного органа города;
подготовка к заседаниям коллегии городской администрации,

экономического совета, совета предпринимателей;

проведение заседаний коллегии городской администрации,

экономического совета, совета предпринимателей и т.д.;

встречи с представителями общественных организаций, прессы.

Недельный временный регламент (график) заместителей

главы администрации по дням и часам рабочей недели содержит следующие основные элементы:

ознакомление с корреспонденцией;
работа с главой администрации;
прием заместителей районных (в городе) администраций;
прием руководителей подчиненных органов городской администрации;

прием руководителей городских предприятий и организаций;
служебные совещания у главы администрации;
служебные совещания с руководителями подчиненных органов и структурных подразделений администрации;

заседания комиссий при городской администрации;
работа с помощниками;
посещение объектов и организаций;
подготовка к заседаниям коллегии городской администрации,

экономического совета, совета предпринимателей;

участие в заседаниях коллегии городской администрации, экономическом совете, совете предпринимателей;

участие в заседаниях сессий представительного органа города;
встречи с представителями общественных организаций, прессы.

Недельный временный регламент (график) руководителей

городских органов по дням и часам рабочей недели включает такие основные элементы:

1.2. Планирование работы руководителей и специалистов
13