Административное право

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2020

Административное
право

Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ,
доктора юридических наук, профессора
Л. Л. П о п о в а,
заслуженного юриста РФ,
кандидата юридических наук, профессора
М. С. С т у д е н и к и н о й

3е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию вузов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов образовательных организаций,
обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 (030900)
«Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр»

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
А31

Руководитель авторского коллектива
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой
административного права и процесса
С. М. Зубарев

Рецензенты:

Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ;
Побежимова Н. И., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ.

А31
Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова,
М. С. Студеникиной. — 3е изд., перераб. и доп. — Москва :
Норма : ИНФРАМ, 2020. — 736 с.

ISBN 9785001560838 (Норма)
ISBN 9785160163673 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161086667 (ИНФРАМ, online)

В соответствии с федеральным государственным образовательным
стандартом в учебнике рассматриваются предмет и метод административного права; административноправовой статус субъектов административного права (российских и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций); формы и методы реализации исполнительной
власти; ответственность за совершение административных правонарушений. Освещаются административноправовые основы управления в
экономической, социальнокультурной и административнополитической сферах. Специальный раздел посвящен проблемам административнопроцессуальной деятельности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и
факультетов, работников органов исполнительной власти, практикующих юристов.
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785001560838 (Норма)
© Коллектив авторов, 2016
ISBN 9785160163673 (ИНФРАМ, print)
© Коллектив авторов, 2020,
ISBN 9785161086667 (ИНФРАМ, online)
© с изменениями

Коллектив авторов:

Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 18;

Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 20, 23,
26, 28;

Бакурова Н. Н., кандидат юридических наук, доцент — гл. 21 (§ 2), 35;

Бобылева К. Н., кандидат юридических наук — гл. 21 (§ 1);

Галкина М. В., кандидат юридических наук, профессор — гл. 8;

Гридин С. И., кандидат юридических наук, доцент — гл. 9;

Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор — руководитель авторского коллектива, гл. 6 (§ 1—5), 15 (совместно с Л. Л. Поповым), 27, 33;

Калинина Л. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 1 (§ 3),
2 (§ 6), 5 (§ 1, 2; § 3—6 — совместно с Ю. В. Степаненко);

Кузьмичева Г. А., кандидат юридических наук, профессор — гл. 22
(совместно с Ю. В. Степаненко);

Лебедева Е. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 39;

Мигачев Ю. И., доктор юридических наук, профессор — гл. 32;

Панкова О. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 40;

Петров М. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 7;

Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 6 (§ 6), 31;

Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ — предисловие, гл. 1 (§ 1, 2), 2 (§ 1, 2), 3, 4, 10, 11, 13
(§ 4), 15 (совместно с С. М. Зубаревым), 24 (совместно с Л. В. Стандзонь), 34, 36 (совместно с М. Ю. Шамриным);

Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 12, 13 (§ 1—3);

Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 30;

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 17;

Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент — гл. 2 (§ 3, 4),
19, 24 (совместно с Л. Л. Поповым);

Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор — гл. 16, 25;

Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 5 (§ 3—6 — совместно с Л. А. Калининой; § 7),
22 (совместно с Г. А. Кузьмичевой);
Студеникина М. С., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 2 (§ 5), 14, 37, 38;
Шамрин М. Ю., кандидат юридических наук — гл. 36 (совместно с
Л. Л. Поповым);
Шилюк Т. О., кандидат юридических наук, доцент — гл. 29;
Крылова М. С. — научновспомогательная работа.

6
Коллектив авторов

Оглавление

Принятые сокращения ...........................................................................16

Предисловие ..........................................................................................17

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I. Понятие административного права .........................................22

Глава 1. Введение в курс административного права ...............................22
§ 1. Общее понятие управления.
Управление как социальное явление ...................................22
§ 2. Государственное управление .................................................25
§ 3. Исполнительная власть: понятие и содержание ..................27

Глава 2. Предмет и метод административного права .............................30
§ 1. Предмет административного права ......................................30
§ 2. Методы административного права .......................................34
§ 3. Принципы и функции административного права ...............36
§ 4. Место административного права
в правовой системе Российской Федерации .......................39
§ 5. Источники административного права ..................................42
§ 6. Наука административного права ..........................................50

Глава 3. Административноправовые нормы
и административноправовые отношения ......................................58
§ 1. Административноправовые нормы .....................................58
§ 2. Административноправовые отношения .............................64
§ 3. Реализация субъективных прав и обязанностей ..................70

Раздел II. Субъекты административного права .....................................72

Глава 4. Административноправовой статус гражданина .......................72
§ 1. Основы административноправового статуса гражданина
Российской Федерации ........................................................72
§ 2. Права и обязанности граждан
в сфере государственного управления .................................75

§ 3. Административноправовая защита прав и свобод граждан ...78
§ 4. Обращения граждан ..............................................................81
§ 5. Особенности административноправового статуса
иностранных граждан и лиц без гражданства ......................84

Глава 5. Органы исполнительной власти
в системе субъектов административного права .............................87

§ 1. Понятие и виды органов исполнительной власти ...............87
§ 2. Принципы организации и деятельности
органов исполнительной власти ..........................................96
§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации
в сфере исполнительной власти .........................................105
§ 4. Правительство Российской Федерации ..............................112
§ 5. Федеральные органы исполнительной власти ...................119
§ 6. Полномочия органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации .....................................124
§ 7. Организации, реализующие отдельные
государственные полномочия ............................................130

Глава 6. Административноправовой статус
государственных служащих ..........................................................136

§ 1. Государственная служба: понятие, система, принципы ....136
§ 2. Государственные должности
и должности государственной службы ...............................142
§ 3. Понятие и классификация государственных служащих ....148
§ 4. Основы административноправового статуса
гражданских служащих .......................................................151
§ 5. Административноправовое регулирование
прохождения гражданской службы ....................................163
§ 6. Противодействие коррупции на гражданской службе .......170

Глава 7. Административноправовой статус
коммерческих и некоммерческих организаций .............................175

§ 1. Организации в системе государственного управления ......175
§ 2. Административноправовой статус
коммерческих организаций ................................................176
§ 3. Некоммерческие организации
как субъекты административного права ............................181
§ 4. Общественные объединения: понятие, виды,
особенности административноправового положения .....185
§ 5. Религиозные объединения ..................................................193

8
Оглавление

Раздел III. Административноправовые формы
и методы реализации исполнительной власти ............................196

Глава 8. Административноправовые формы
реализации исполнительной власти .............................................196

§ 1. Понятие административноправовой формы
реализации исполнительной власти ...................................196
§ 2. Виды административноправовых форм
реализации исполнительной власти ...................................198
§ 3. Правовые акты управления:
понятие, юридическое значение ........................................199
§ 4. Виды правовых актов управления .......................................201
§ 5. Условия, порядок вступления в силу
и действия правовых актов управления .............................205
§ 6. Административноправовой договор .................................211

Глава 9. Административноправовые методы
реализации исполнительной власти .............................................214

§ 1. Понятие административноправового метода
реализации исполнительной власти ..................................214
§ 2. Виды методов реализации исполнительной власти ...........216

Глава 10. Административное принуждение ...........................................220

§ 1. Сущность убеждения и принуждения .................................220
§ 2. Понятие и основания административного принуждения .223
§ 3. Виды административного принуждения ............................226

Раздел IV. Административное правонарушение
и административная ответственность .........................................232

Глава 11. Административное правонарушение .....................................232

§ 1. Сущность и признаки
административного правонарушения ................................232
§ 2. Юридический состав
административного правонарушения ................................238
§ 3. Отграничение административного правонарушения
от преступления ..................................................................247

Глава 12. Административная ответственность .....................................249

§ 1. Понятие и основные черты
административной ответственности ..................................249

Оглавление
9

§ 2. Обстоятельства, исключающие административную
ответственность. Освобождение от административной
ответственности ..................................................................254
Глава 13. Административное наказание .......................................257
§ 1. Понятие и цели административных наказаний .................257
§ 2. Виды административных наказаний ..................................258
§ 3. Общие правила назначения
административного наказания ...........................................269
§ 4. Эффективность административных наказаний .................275

Глава 14. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные
рассматривать дела об административных правонарушениях ......280

§ 1. Виды органов, уполномоченных рассматривать дела
об административных правонарушениях ...........................280
§ 2. Подведомственность и подсудность дел
об административных правонарушениях ...........................282

Раздел V. Обеспечение законности в сфере реализации
исполнительной власти ..............................................................289

Глава 15. Законность и способы ее обеспечения
в сфере реализации исполнительной власти ................................289

§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения
в деятельности органов исполнительной власти ...............289
§ 2. Государственный контроль и его виды ...............................297
§ 3. Прокурорский надзор ..........................................................314
§ 4. Административный надзор .................................................316
§ 5. Обжалование действий и решений органов
исполнительной власти и их должностных лиц ................320
§ 6. Общественный контроль .....................................................323

Глава 16. Специальные административноправовые режимы ..............328

§ 1. Понятие, признаки, классификация
специальных административноправовых режимов .........328
§ 2. Режим чрезвычайного положения ......................................330
§ 3. Режим военного положения ................................................334
§ 4. Режим контртеррористической операции ..........................335
§ 5. Режим чрезвычайной ситуации ..........................................337
§ 6. Иные административноправовые режимы .......................340

10
Оглавление

ЧАСТЬ ВТОРАЯ
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНОКУЛЬТУРНОЙ
И АДМИНИСТРАТИВНОПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ

Раздел VI. Административноправовые основы управления
в экономической сфере ...............................................................345

Глава 17. Административноправовые основы управления
экономическим развитием ...........................................................345

§ 1. Организационноправовая система управления ................345
§ 2. Органы управления экономическим развитием ................352

Глава 18. Административноправовые основы управления
в области финансов ......................................................................364

§ 1. Организационноправовая система управления ................364
§ 2. Административноправовой статус
Центрального банка Российской Федерации ....................370
§ 3. Административноправовой статус
Счетной палаты Российской Федерации ...........................375

Глава 19. Административноправовые основы управления
антимонопольной деятельностью,
государственное регулирование деятельности
субъектов естественных монополий,
предпринимательской деятельности ............................................377

§ 1. Организационноправовая система управления ................377
§ 2. Органы управления антимонопольной деятельностью,
регулирования деятельности субъектов естественных
монополий, предпринимательской деятельности .............383

Глава 20. Административноправовые основы управления
промышленностью и торговлей ....................................................391

§ 1. Организационноправовая система управления ................391
§ 2. Органы управления промышленностью и торговлей ........393

Глава 21. Административноправовые основы управления
агропромышленным комплексом .................................................404

§ 1. Организационноправовая система управления ................404
§ 2. Органы управления агропромышленным комплексом .....406

Оглавление
11

Глава 22. Административноправовые основы управления
транспортным комплексом ..........................................................412
§ 1. Организационноправовая система управления ................412
§ 2. Органы управления транспортным комплексом ...............414

Глава 23. Административноправовые основы управления
строительножилищным комплексом ..........................................423
§ 1. Организационноправовая система управления ................423
§ 2. Органы управления строительножилищным комплексом ...429

Глава 24. Административноправовые основы управления в области
цифрового развития, связи, информационных технологий
и массовых коммуникаций ...........................................................432
§ 1. Организационноправовая система управления ................432
§ 2. Органы управления в области цифрового развития, связи,
информационных технологий и массовых коммуникаций ...436

Глава 25. Административноправовые основы
управления таможенным делом ...................................................442
§ 1. История создания таможенных органов ............................442
§ 2. Органы управления таможенным делом ............................448

Глава 26. Административноправовые основы управления
в области экологии, охраны окружающей среды
и природопользования .................................................................454
§ 1. Организационноправовая система управления ................454
§ 2. Органы управления в области экологии,
охраны окружающей среды и природопользования ..........455

Раздел VII. Административноправовые основы управления
в социальнокультурной сфере ...................................................467

Глава 27. Административноправовые основы управления
в области образования и науки ....................................................467
§ 1. Организационноправовая система управления ................467
§ 2. Органы управления в области образования .......................472
§ 3. Органы управления в области науки ..................................477
§ 4. Научные организации .........................................................480

Глава 28. Административноправовые основы управления
в области культуры ......................................................................484
§ 1. Организационноправовая система управления ................484
§ 2. Органы управления в области культуры .............................491

12
Оглавление

Глава 29. Административноправовые основы управления
в области здравоохранения ..........................................................492

§ 1. Организационноправовая система управления ................492
§ 2. Органы управления в области здравоохранения ................497

Глава 30. Административноправовые основы управления
в области труда и социальной защиты .........................................504

§ 1. Организационноправовая система управления ................504
§ 2. Органы управления в области труда и социальной защиты ...509

Глава 31. Административноправовые основы управления
в области физической культуры и спорта .....................................514

§ 1. Организационноправовая система управления ................514
§2. Органыуправлениявобластифизическойкультурыиспорта 519
§ 3. Правовой статус Олимпийского комитета России
и спортивных федераций ....................................................521

Раздел VIII. Административноправовые основы управления
в административнополитической сфере ....................................526

Глава 32. Административноправовые основы управления
в области обороны .......................................................................526

§ 1. Оборона как область государственного управления ..........526
§ 2. Система и компетенция государственных органов,
осуществляющих управление в области обороны .............532
§ 3. Правовое положение органов военного управления
Вооруженных Сил Российской Федерации .......................542

Глава 33. Административноправовые основы управления
в области безопасности ................................................................544

§ 1. Организационноправовая система управления ................544
§ 2. Органы управления в области безопасности ......................546

Глава 34. Административноправовые основы управления
в области внутренних дел .............................................................558

§ 1. Сущность и содержание управления
в области внутренних дел ....................................................558
§ 2. Органы управления внутренними делами ..........................562
§ 3. Понятия общественного порядка
и общественной безопасности ............................................568
§ 4. Правовое положение полиции ............................................572

Оглавление
13

§ 5. Управление войсками национальной гвардии
Российской Федерации ......................................................576
§ 6. Управление в области гражданской обороны,
чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий
стихийных бедствий ............................................................580

Глава 35. Административноправовые основы управления
в области юстиции .......................................................................584
§ 1. Организационноправовая система управления ................584
§ 2. Органы управления в области юстиции .............................586

Глава 36. Административноправовые основы
управления иностранными делами ...............................................593
§ 1. Организационноправовая система управления ................593
§ 2. Органы управления иностранными делами .......................599
§ 3. Посольства и консульские учреждения
Российской Федерации ......................................................603

ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ
АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Глава 37. Сущность и назначение
административнопроцессуальной деятельности .........................608
§ 1. Административный процесс: понятие и виды ...................608
§ 2. Правовое регулирование
административнопроцессуальной деятельности .............612

Глава 38. Административнопроцедурный процесс ..............................615
§ 1. Регистрационные процедуры ..............................................616
§ 2. Лицензионноразрешительные процедуры ........................627

Глава 39. Административноюрисдикционное производство ................630
§ 1. Понятие и признаки
административноюрисдикционного производства .........630
§ 2. Виды административноюрисдикционного производства ....632

Глава 40. Производство по делам
об административных правонарушениях .....................................645
§ 1. Понятие и содержание производства по делам
об административных правонарушениях ...........................645
§ 2. Участники производства по делам
об административных правонарушениях ...........................654

14
Оглавление

§ 3. Доказывание и доказательства ............................................670
§ 4. Меры обеспечения производства
по делам об административных правонарушениях ...........678
§ 5. Возбуждение дела
об административном правонарушении ............................692
§ 6. Рассмотрение и принятие решения
по делу об административном правонарушении ...............698
§ 7. Пересмотр постановлений и решений
по делам об административных правонарушениях ...........711
§ 8. Исполнение постановлений по делам
об административных правонарушениях ...........................724

Оглавление
15

Принятые сокращения

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ
БК РФ — Бюджетный кодекс РФ
ВдК РФ — Водный кодекс РФ
ВзК РФ — Воздушный кодекс РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс РФ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ
ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ
ЗК РФ — Земельный кодекс РФ
ЖК РФ — Жилищный кодекс РФ
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ
КВВТ РФ — Кодекс внутреннего водного транспорта РФ
КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях
КТМ РФ — Кодекс торгового мореплавания РФ
ЛК РФ — Лесной кодекс РФ
НК РФ — Налоговый кодекс РФ
СМИ — средства массовой информации
ТК РФ — Трудовой кодекс РФ
ТК ЕАЭС — Таможенный кодекс Евразийского экономического
союза
УИК РФ — Уголовноисполнительный кодекс РФ
УК РФ — Уголовный кодекс РФ
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс РФ

Предисловие

Административное право является базовой, ключевой отраслью правовой системы России наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в
различных сферах государственной и общественной жизни. Истоки
этой правовой отрасли коренятся в появившихся еще в древнейшие
времена тех или иных правилах, призванных организующе воздействовать на жизнь общества во всем ее многообразии. Таким образом, исторически возникла и получила многовековое развитие объективная потребность в особых регуляторах, имеющих своим непосредственным
объектом собственно организующую деятельность власти и связанные с
ней общественные отношения. Подобной деятельности древние римляне дали специальное название — administratio, что означает руководство, управление. Так возникло управленческое, или административное,
право.
В современных условиях в связи с преобразованиями в нашей
стране коренным образом изменились общественные, в том числе
управленческие, отношения, а следовательно, сущность, цели и содержание административного права. Эти изменения можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Изменения политической системы повлекли за собой совершенно
новое положение личности, гражданина в обществе и государстве. Человек, его права и свободы провозглашены Конституцией РФ высшей
ценностью. Перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод
человека потребовал пересмотра концепции взаимоотношений государства и гражданина.
Организация государственной власти на основе теории разделения
властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее довольно часто заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.
Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов Федерации, которые призваны обеспечить
целостность и суверенитет страны и одновременно необходимый уровень самостоятельности субъектов РФ, возможность решения на местах широкого комплекса проблем развития территорий с учетом их
национальных, экономических и иных интересов и особенностей.
Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено административное и административнопроцессуальное законодательство. А это
значит, что все субъекты РФ могут создавать необходимую им собственную административноправовую законодательную базу (разумеется, не противоречащую федеральному законодательству) для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения
прав и свобод граждан на своей территории.
Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразных
форм собственности потребовало равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ
государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом
«ушло» из экономики, рассчитывая на решение возникших совершенно новых экономических проблем посредством рыночных механизмов, в частности конкуренции. Однако вскоре стало ясно, что без государственного регулирования, и прежде всего административноправового, такие проблемы решить невозможно. Государство с помощью
административного права стало возвращать себе утраченные позиции
в воздействии на экономику, облекая экономические механизмы (цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т. д.) в административноправовую форму.
Формирование правового государства, проводимые в стране правовые реформы на основе верховенства Конституции РФ, приоритета
закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть происходящих в нем изменений состоит в
следующем: ранее административное право представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т. е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только конкретизировали закон, но и изменяли его, а подчас сводили на нет, создавая
тем самым почву для произвола, ограничения прав и свобод граждан.
Теперь же концептуальные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов и нормативных указов Президента РФ.

18
Предисловие

Как же эти изменения отразились на сущности (назначении) административного права? Многие годы делался акцент на том, что административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного
управления. И это правильно. Однако в современных условиях характеристика сущности административного права должна быть дополнена и другим важным элементом, а именно: административное право
все в большей мере призвано регулировать отношения, возникающие
между личностью и государством, между гражданином и органами
власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в
сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того
или иного чиновника государственного аппарата.
Современное российское административное право юридически
регулирует повседневную государственноуправленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. Тем самым административное право выполняет роль одного
из наиболее существенных выразителей публичноправовых, т. е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.
Важно подчеркнуть, что под регулирующее воздействие норм административного права подпадают те общественные связи, в которых
непременным участником является государственная администрация,
представляемая органами государственного управления федерального и
регионального уровней. В связи с организацией государственновластного механизма на основе теории разделения властей эти органы
конституционно названы органами исполнительной власти, а их деятельность является фундаментом административного права.
Исполнительная власть в системе разделения властей призвана
обеспечивать проведение в жизнь общих правил и требований, сформулированных нормами законодательства, их неуклонное исполнение
всеми государственными и негосударственными образованиями,
должностными лицами и гражданами. Тем самым исполнительная
власть проводит в жизнь государственную политику.
Достижение этих целей предполагает создание специального механизма исполнительной власти, т. е. системы государственных органов,
на практике реализующих исполнение законов. Это и есть органы исполнительной власти (государственного управления). Они администрируют, т. е. управляют, экономическую, социальнокультурную и административнополитическую сферы жизни страны. Их деятельность
по сути является управленческой, исполнительной и внесудебной. ГосударПредисловие
19

ственная деятельность подобного рода необходима. Она — наиболее
зримое проявление (внешнее выражение) государственной власти.
Сущностное назначение исполнительной власти, государственного управления состоит в том, чтобы «практически организовать» проведение законов в жизнь, добиться достижения поставленных целей,
определенного положительного результата. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление.
Поэтому необходимо совершенствовать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, государственную службу,
организацию местного самоуправления, устранять административные
барьеры, прежде всего перед малым и средним предпринимательством, ликвидировать избыточные, дублирующие функции федеральных и региональных органов исполнительной власти, искоренять
коррупцию.
Вместе с тем хорошо организованный, обеспеченный всем необходимым государственный аппарат может работать результативно только при условии эффективной деятельности каждого государственного
служащего, каждого чиновника.
К сожалению, довольно часто слова «администрация», «администрирование» вызывают негативную реакцию, как нечто бюрократическое, чиновничье, принудительное. Но нельзя не видеть правоохранительную функцию административного права, что предполагает возможность использования средств юридического принуждения для
обеспечения должного правового поведения в сфере государственного управления. Нужно уметь различать в регулируемых административным правом отношениях главное — позитивное воздействие на существующие общественные связи. Причем на первый план выдвигаются отношения между аппаратом государственного управления и
гражданами, а они возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно.
Именно органами исполнительной власти решаются вопросы, связанные с реализацией права граждан на труд, образование, социальное обеспечение, охрану здоровья; именно они охраняют жизнь и
имущество граждан, выдают им лицензии (разрешения) на предпринимательскую деятельность, регистрируют изменения места пребывания и жительства, назначают государственные пенсии, рассматривают и разрешают административноправовые споры, возникающие по
инициативе граждан (например, разрешают жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц), и т. п.

20
Предисловие