Социальный контракт: от заключения до исполнения

Е. И. Холостова, Г. И. Климантова 

 
СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ
ОТ ЗАКЛЮЧЕНИЯ 
ДО ИСПОЛНЕНИЯ

• Нормативно-правовое обеспечение
• Порядок заключения контракта
• Содержание
• Опыт практического применения

Учебно-методическое пособие

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2018

УДК 364
ББК 65.27
Х73

Холостова Е. И.
Социальный контракт: от заключения до исполнения: Учебно-методическое пособие / Е. И. Холостова, 
Г. И. Климантова. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2018. — 162 с.

ISBN 978-5-394-01906-7

Настоящее учебно-методическое пособие содержит материалы о проблемах бедности и государственной социальной 
помощи в Российской Федерации. 
Особое внимание уделено инновационной технологии 
борьбы с бедностью — социальному контракту и опыту его 
внедрения в субъектах Российской Федерации.
Для студентов вузов, преподавателей, а также практических работников социальной сферы.

Х73

ISBN 978-5-394-01906-7 
© Холостова Е. И., Климантова Г. И., 2012
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2012 

Авторы:
Е. И. Холостова — доктор исторических наук, профессор;
Г. И. Климантова — доктор политических наук, профессор.
Рецензенты:
О. Г. Прохорова — доктор политических наук, профессор;
А. Н. Дашкина — кандидат политических наук.

Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. БЕДНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И ЕЕ СТРУКТУРА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: 
ПРОБЛЕМЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Вопросы и задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

3. СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ: 
ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Программы помощи в адаптации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Опыт зарубежных стран по применению системы 
социальной адаптации бедного населения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Вопросы и задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

4. РЕГИОНАЛЬНАЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ 
И ДОКУМЕНТАЦИОННАЯ БАЗА И ОПЫТ 
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
ПО ВНЕДРЕНИЮ СОЦИАЛЬНОГО КОНТРАКТА  . . . . . . . . . . . . 54
4.1. Город Москва. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
4.2. Волгоградская область. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4.3. Калининградская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4.4. Нижегородская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
4.5. Пермский край . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4.6. Томская область. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
4.7. Тульская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4.8. Тюменская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.9. Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. . . . . . . . . . . . . 91
4.10. Ямало-Ненецкий автономный округ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.11. Ярославская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
4.12. Республика Коми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

4.13. Курганская область. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
4.14. Самарская область. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
4.15. Свердловская область . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Вопросы и задания   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

ЛИТЕРАТУРА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

ПРЕДИСЛОВИЕ

С начала 90-х гг. прошлого столетия проблема бедности стала одной из наиболее острых в социальной сфере России. Такое 
положение было обусловлено объективными обстоятельствами, связанными прежде всего с проводимыми экономическими 
реформами в нашей стране. Именно в этот период обесцениваются сбережения населения, растет открытая и латентная 
безработица, появляется феномен хронической задолженности 
по заработной плате, социальным пособиям, резко возрастает 
социально-экономическая дифференциация регионов и стратификация населения.
Богатство и бедность в современной России имеют несколько 
уровней, представители которых различаются по материальному положению, социально-профессиональной деятельности 
и досуговым предпочтениям. При этом следует отметить, что 
среди представителей бедных слоев оказалась вдвое большая 
доля проживавших в общежитиях, коммунальных квартирах и 
снимавших жилье. 
Для бедных недоступны платные услуги, у них чаще конфликтные взаимоотношения в семье, в среднем более низкие, 
чем у менее бедных, доходы. Исследования показывают, что на 
уровне нищеты в настоящее время сконцентрированы в основном 
семьи “старых” бедных, которые и в советское время относились 
к самым неблагополучным слоям общества, а на уровне собственно бедности — семьи “новых” бедных, в основном имеющие в 
своем составе детей-инвалидов, престарелых.
Поддержкой и комплексным решением проблем бедности 
как магистрального направления социальной политики занимается система социальной защиты населения.

Разнообразие и возможности модификации программ 
социального обслуживания на региональном уровне сегодня 
расширяются, но одновременно растет потребность в новых 
технологиях управления их эффективностью. Развитие инфраструктуры социальных услуг и их модернизация связаны с 
передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной 
защиты на региональный уровень, недискриминационной ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных 
стандартов на услуги.
В современной России особая роль в технологиях социальной 
работы отводится внедрению социального контракта, который 
адресован в первую очередь бедным семьям и гражданам. Введение двусторонних договорных отношений, предусматривающих 
ответственность не только государственных (муниципальных) 
структур, но также получателей мер социальной поддержки, 
направлено на искоренение иждивенчества, стимулирование 
активности граждан в повышении их жизненного уровня, обеспечении самих себя и своих семей.
В настоящем издании рассматриваются технологии социальной работы по преодолению бедности и социальной поддержке населения. Особое внимание уделяется социальному контракту как форме социальной адаптации малоимущих граждан.
Президент РФ Д.А. Медведев, выступая на пленарном заседании Мирового политического форума в Ярославле 8 сентября 
2011 г., отметил: “…Мы не должны дать бедности перейти в 
наступление. Мы должны предпринять меры для того, чтобы 
помочь людям, которые оказываются в силу экономических 
причин в сложной ситуации. Стимулирование производства, 
создание новых рабочих мест, повышение зарплат и адресная 
социальная поддержка малоимущих в любом случае останутся 
приоритетом государства на ближайшие годы…”
Эта проблема является стратегической как для экономической, так и для социальной политики России.

1. БЕДНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

И ЕЕ СТРУКТУРА

У любого народа, в любой культуре важным является представление о бедности — отношение к тому, что часть населения 
имеет очень низкий по меркам этого общества уровень потребления.
Бедность — продукт классового общества с развитыми отношениями собственности. Таким было общество рабовладельческое, а потом капиталистическое. В сословном обществе люди 
включены в общины, и нехватка благ здесь носит совсем иной 
характер. Община помогала своим членам не впасть в крайнюю 
бедность и в то же время не позволяла человеку опуститься. 
Уравнительный уклад общины не порождал в человеке разрушительного самосознания бедняка. В городе — хоть древнем 
Риме, хоть в буржуазном Лондоне — зрелище образа жизни 
богатой части порождало неутоленные потребности и ощущение 
своей отверженности. В Англии периода раннего капитализма 
говорили о двух разных расах — расе бедных и расе богатых.
Протестантская реформация породила отношение к бедности как признаку отверженности (“бедные неугодны Богу” — 
в отличие от православного взгляда “бедные близки к Господу”). Историк Бродель так писал об изменении отношения к 
бедным после реформации: “Эта буржуазная жестокость безмерно усилится в конце XVI в. и еще более в XVII веке... В XVI в. 
чужака-нищего лечат или кормят перед тем, как выгнать. В начале XVII века ему обривают голову. Позднее его бьют кнутом, 
а в конце века последним словом подавления стала ссылка его в 
каторжные работы”1.

1 http://www.anti-glob.ru/st/batbed.htm

Рыночная экономика породила государство, которое сознательно сделало голод средством политического господства. 
Бедность в буржуазном обществе вызвана не недостатком 
материальных благ, она — целенаправленно и рационально 
созданный социальный механизм. Амартия Сен, удостоенный 
за свой труд “Политэкономия голода” Нобелевской премии по 
экономике, показывает, что бедность не связана с количеством 
товаров (шире — благ), а определяется социально обусловленными возможностями людей получить доступ к этим благам.
В социальной реальности даже богатейших стран Запада 
бедность является обязательным элементом (“структурная бедность”). В Нью-Йорке 1 млн жителей ежедневно получают свою 
похлебку в благотворительных столовых, и еще 350 тыс. эту похлебку не получают, так как не хватает талонов1.
Бедность представляет собой комплексное социальное 
явление, имеющее социально-экономические, культурные и 
психологические корни.
Бедность населения — это особе состояние материальной 
необеспеченности определенной группы людей, при котором доходы человека (семьи) не позволяют поддерживать общественно 
необходимое для жизнедеятельности потребление.
В Словаре-справочнике по социальной работе М. А. Гулина 
дает следующее определение бедности2: “Бедность — существование, при котором люди лишены возможности активного 
участия в жизни общества из-за недостатка материальных или 
социальных ресурсов”.
Большинство исследователей разделяют абсолютную и 
относительную бедность. Первая означает невозможность поддерживать физическое существование, вторая — невозможность питаться соответствующим образом, участвовать в общественной жизни и проживать в обычных для данного общества 

1 http://www.anti-glob.ru/st/batbed.htm

2 Гулина М. А. Словарь-справочник по социальной работе. — СПб: 
Питер, 2008. — С. 43–44.

условиях. В этом случае ресурсы человека заметно ниже, чем 
в среднем в обществе. Человек, по сути, исключен из обычной 
жизни и деятельности. Попытки провести черту бедности, ниже 
которой начинается абсолютная бедность, должны учитывать 
культурно-специфические стандарты. Так, уровень социального 
обеспечения современных развитых стран не просто позволяет 
вести физическое существование (уровень которого в несколько 
раз выше, чем в странах третьего мира), но и удовлетворять некоторые социальные потребности.
В целом люди склонны винить в бедности самих бедных. 
Средства массовой информации изобилуют негативными стереотипами бедных людей, представляют их ленивыми и зависимыми. Эти представления не согласуются с действительностью, 
поскольку бедные люди часто работают, но получают при этом 
мало. Многие из них, в частности дети и старики, попросту не 
могут заработать себе на жизнь. 
В обществе бытует устойчивое мнение об ответственности 
бедных за свое положение. Проводятся попытки обосновать 
устойчивость бедности с помощью теорий цикла депривации и 
культуры бедности о передаче представлений и видов поведения 
от одного поколения другому. Противники этих взглядов указывают на значительные перемены после начала правительственной политики перераспределения средств, что свидетельствует 
о том, что бедность коренится в самом обществе, а не является 
следствием поведения индивидов. 
Оценка и измерение бедности проводится как на основе 
традиционных показателей (уровень доходов, прожиточный минимум, покупательная способность), так и с учетом индикаторов 
человеческого развития, характеризующих различные аспекты 
бедности и неравенства в обществе.
По критериям Европейского союза бедные это лица, чьи 
материальные, культурные и социальные средства настолько 
малы, что они исключены из образа жизни, рассматриваемого 
как минимально достаточный для данной страны. В современном обществе бедность — основной социальный индикатор, 

определяющий уровень социально-экономического развития 
государства.
Решением проблемы бедности (бедных) как основного направления социальной политики занимается система социальной 
защиты населения. 
По результатам исследования социологи выделили следующие степени (уровни) бедности:
1) уровень низких доходов: когда люди не могут удовлетворить одну или две базовые потребности;
2) уровень бедности: когда нельзя удовлетворить 3–4 потребности из названного списка;
3) уровень депривации: когда люди не могут удовлетворить 
5 и более потребностей; 
4) уровень глубокой безысходной бедности, при котором 
люди не могут позволить себе большинство из перечисленных 
благ.
Точное определение границ бедности очень важно с практической точки зрения. От него зависит размер оказания социальной помощи. Если бедных слишком много, то расходы государства сильно возрастают, что незамедлительно сказывается 
на благосостоянии других слоев населения.
Различают абсолютную и относительную бедность. Под 
абсолютной бедностью понимают недостаточность удовлетворения наиболее сущностных, чаще всего физических, потребностей 
(пища, одежда, жилье). Относительная бедность — определение положения человека относительно общего уровня доходов 
стране. 
Кроме того, различают экономическую и социальную бедность. Экономическая бедность характерна для работающих 
граждан, которые не в состоянии обеспечить себе и своей семье 
нормальный уровень жизни (низкий уровень заработной платы), 
социальная — для малоимущих и слабозащищенных слоев населения. 
В мировой практике для оценки распространения бедности 
на официальном уровне используется методика определения 

прожиточного минимума, основанная на относительном понимании бедности. При этом подходе учитываются не только 
денежные доходы, также рассматриваются индикаторы продолжительности жизни, состояния здоровья, доступ к образовательным учреждениям и т. д.
Уровень жизни характеризует меру и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей преимущественно 
в их количественном измерении (денежном и натуральном). Он 
включает в себя уровень национального дохода, размер оплаты 
труда, реальные доходы, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продовольственных и непродовольственных 
товаров, жилищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т. д. 
Однако чаще всего в качестве обобщающего показателя 
уровня жизни населения рассматривают его реальные доходы. 
Важный показатель уровня жизни — минимальный потребительский бюджет семьи, который является составной частью 
прожиточного уровня, включающего в себя питание, непродовольственные товары, услуги, налоги и другие обязательные 
платежи.
Универсальность явления бедности привлекала внимание к 
ее проблемам значительного числа зарубежных авторов. Среди 
них такие исследователи, как М. Смелзер, О. Левис, С. Ленсли, 
Б. Нолан, П. Бурдье и многие другие.
В России активное исследование проблемы бедности началось во второй половине XIX века. В этот период была накоплена 
обширная статистика бедности. Описание быта низших слоев русского общества присутствует в работах Н. А. Бердяева, В. В. Соловьева, И. А. Ильина, К. А. Пажитного и др. 
В советский период согласно официальным установкам 
проблемы бедности в обществе не существовало. Официально 
признанным термином, отражающим низкий уровень и качество 
жизни населения, был термин “малообеспеченность”. 
В период социально-экономических реформ, повлекших за 
собой трансформацию социальной структуры общества, к про

блемам бедности обращаются многие ученые: Т. И. Заславская, 
А. И. Кравченко, Н. М. Римашевская, В. А. Ядов, М. А. Горшков и др. 
В соответствии с логикой развития научных представлений 
о проблеме бедности происходят изменения и в системе практических мер, направленных на ее решение. Эти изменения можно 
охарактеризовать как переход от экономического определения 
бедности к расширению социального содержания проблемы 
бедности. В рамках данной тенденции, в особенности во второй 
половине ХХ в., существенно изменилось содержание проблемы, произошло движение от понимания бедности как аспекта 
индивидуальной ситуации к пониманию бедности как аспекта 
социальной ситуации.
Так, в развитых, прежде всего европейских, странах на 
официальном государственном уровне происходит отказ от концепции абсолютной бедности в пользу концепции относительной 
бедности. Если в первом случае индивид считается бедным тогда, 
когда ему не хватает средств для физического выживания, то в 
концепции относительной бедности бедным уже считается тот, 
кому не хватает средств для поддержания приемлемого для 
данного общества минимального стандарта жизни.
Со второй половины ХХ в. с развитием концепции относительной депривации в официальной практике прежде всего 
стран Европейского союза происходит переход от использования 
только экономического критерия идентификации бедности к 
применению комплекса критериев, сред которых существенное 
значение имеют критерии социального характера, направленные на исследование качества и условий жизни. Согласно новой 
концепции бедность отражает не только и не столько доходы, 
сколько образ жизни, уровень и качество жизни в целом. 
В качестве элементов, от определения которых зависит содержание проблемы бедности, а также и система практических 
мер, направленных на ее преодоление, выделяются:
1) критерии, используемые для идентификации проблемы 
(критерии социального порядка);