Социальная защита и социальное обслуживание населения

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2018

З. П. Замараева

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА 
И СОЦИАЛЬНОЕ 
ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ

Учебник

2-е издание

Рекомендовано 
Федеральным институтом развития образования 
Министерства образования и науки РФ
в качестве учебника для использования в учебном процессе 
образовательных учреждений, реализующих программы 
высшего образования по направлению подготовки 
«Социальная работа» (уровень бакалавриата)

Регистрационный номер рецензии 37 от 16 февраля 2017 г.

Серия «Учебные издания для бакалавров»

УДК 364 (075.8)
ББК 60.561.7
З-26

Замараева З. П.
Социальная защита и социальное обслуживание населения: Учебник для бакалавров / З. П. Замараева. — 
2-е изд. — М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков 
и К°», 2018. — 174 с.

ISBN 978-5-394-03042-0

Учебник разработан в соответствии с требованиями Федерального 
государственного образовательного стандарта высшего образования по 
направлению подготовки «Социальная работа» (уровень бакалавриата). 
В нем изложен материал, необходимый социальному работнику в его 
практической и научной деятельности. Особое внимание уделено формированию у студентов целостного, системного представления о современной системе социальной защиты в рамках учебного курса «Социальная защита и социальное обслуживание населения». Проанализированы 
подходы к определению сущности и роли системы социальной защиты и социального обслуживания населения в РФ. Выявлена специфика организационных основ. Привлечен разнообразный материал из 
отечественных и зарубежных теоретических источников, учебной литературы, но содержание и структура, а также логика учебного пособия отражают авторское видение учебного курса «Социальная защита 
и социальное обслуживание населения». 
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Социальная работа», «Управление персоналом», «Государственное и муниципальное управление». 

З-26

ISBN 978-5-394-03042-0 
© Замараева З. П., 2017
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2017

Рецензенты:
Коллектив кафедры теории и методологии социальной работы Российского государственного социального университета (зав. кафедрой доктор исторических наук, профессор Л. И. Старовойтова);
О. А. Аникеева — кандидат исторических наук, доцент Российского государственного социального университета, ученый секретарь ФУМО по УГСН «Социология и социальная работа».

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УЧЕБНОГО КУРСА 
“СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА И СОЦИАЛЬНОЕ 
ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Глава 1. Предмет и задачи учебного курса  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Глава 2. Основные категории и понятия учебного курса   . . . . . . 9

Глава 3. Социальная политика 
и социальная защита населения: соотношение понятий . . . . . 30

Глава 4. Особенности национальных моделей 
социальной защиты населения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Раздел II. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ 
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Глава 5. Особенности современного состояния социальной 
защиты населения в РФ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Глава 6. Практика организации социальной защиты 
населения в регионах России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Раздел III. РЕСУРСНО-ПОТЕНЦИАЛЬНЫЙ ПОДХОД 
В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ 
И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ . . . 91

Глава 7. Концепция ресурсно-потенциального подхода 
в системе социальной защиты населения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Глава 8. Технологии ресурсно-потенциального подхода 
в системе социальной защиты и социального 
обслуживания населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154

КРАТКИЙ ГЛОССАРИЙ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159

Приложение. Авторская технология.
Модель деятельности специального жилого дома 
с использованием элементов ресурсно-потенциального 
подхода . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163

ВВЕДЕНИЕ

Преобразование общественного устройства России конца 
XX — начала XXI в., связанное с изменением подходов к определению оптимального пути его развития, обращает внимание исследователей на роль современной системы социальной защиты населения в данном процессе. По результатам анализа ряда 
научных работ автору учебника роль социальной защиты населения прежде всего видится в удовлетворении индивидуальной 
и общественной потребности и повышении жизненного уровня 
объектов социальной защиты (индивидов, групп, общностей) на 
условиях активизации их ресурсного потенциала для эффективной социализации (интернализации) в обществе.
Данный подход автор предлагает называть ресурсно-потенциальным. Актуальность проблемы обусловлена рядом противоречий, вызванных как ходом развития российской системы 
социальной защиты, так и процессами ее реформирования и преобразования.
Центральное противоречие состоит в несоответствии между 
потребностями малообеспеченных слоев населения, их социальным статусом, ожиданиями и реальным состоянием системы социальной защиты. Попытки разрешить это противоречие привели к 
тому, что уровень жизни населения, по данным государственной 
статистики, снизился более чем в два раза. Реальные доходы 60% 
опрошенных составляют 20–25% по сравнению с началом 90-х гг. 
(Социальная статистика в России, 2015). Произошло резкое расслоение общества на богатых и бедных. В этой связи представляется вполне естественным, что от современной системы социальной 
защиты население ожидает в первую очередь реализации своих 
“низших” жизненных потребностей, без “вложения” собственного ресурсного потенциала. Автор определяет ресурсный потен

циал объекта социальной защиты как совокупность ресурсов индивида, находящихся в разных состояниях: актуальном (активном) или потенциальном (пассивном), при котором интегральный 
показатель (оценка ресурсно-потенциального состояния) фиксирует, с одной стороны, место носителя ресурсов индивида, с другой — возможности его активизации и влияния на формирование 
инициативной модели поведения, содействующего повышению социального статуса и роли в обществе.
Второе противоречие, характеризующее реформирование современной системы социальной защиты населения, связано с неравномерностью протекающих в ней процессов. С одной стороны, 
требования к обновлению структуры, функций, видов деятельности социальной защиты определены государственными федеральными законами, стратегиями, программами, иными регламентами и обязательны для всех регионов РФ, а с другой — условия их 
реализации неодинаковы, обусловлены существенными территориальными различиями, неравномерным формированием и распределением сети социальной защиты по федеральным округам 
и регионам страны. 
Третье противоречие заключается в несоответствии государственных форм социальной защиты, среди которых преобладает 
помощь в виде денежных пособий, что не защищает человека от 
трудностей, а ослабляет его желание самостоятельно решать свои 
проблемы, и, чем выше уровень попечительства со стороны государства, тем больше стимулов быть бедным и тем меньше стремление выйти из этого положения. Это противоречие указывает на 
важность включения собственного ресурсного потенциала человека, повышения степени его самостоятельности и ответственности за свое благосостояние.
Таким образом, актуальность представленного учебного материала продиктована необходимостью проведения анализа современного состояния системы социальной защиты населения 
в России, сложившихся противоречий и тенденций в аспекте 
ресурсно-потенциального подхода.
Феномен социальной защиты в научной отечественной литературе и современной социальной практике представляется сложным и неоднозначным, и связывают его прежде всего с прикладным 
аспектом, в соответствии с которым социальная защита рассма

тривается либо как комплекс государственных мер, обеспечивающих социальную безопасность всех граждан в основных сферах 
жизнедеятельности человека (широкий подход), либо узко — как 
система государственных мер социальной помощи наиболее обездоленным слоям и группам населения. 
На различия в понятийном аппарате или практической реализации существенное влияние оказывают традиции, культура, 
организационное и политическое устройство страны, исторический опыт функционирования того или иного государства, условия экономического развития и др. 
В России с начала 90-х гг. XX столетия организация социальной защиты приобрела разветвленную структуру, представленную такими отдельными видами деятельности, как социальное страхование, социальное обеспечение, социальное обслуживание, социальная помощь. В таких условиях сложно выделить 
единые закономерности процесса становления социальной защиты, так как организационно-структурные параметры еще не сложились в систему. 
Решение противоречий и иных проблем требует обновления форм и стратегий развития. Актуализация ресурсно-потенциального подхода в системе социальной защиты населения будет 
способствовать ее преобразованию и нацеленности на конкретный результат.
В предлагаемом учебном материале излагаются методологические и прикладные основы системы социальной защиты и социального обслуживания населения, уточняются ее категории, 
структура, функции, технологии деятельности.

Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 

УЧЕБНОГО КУРСА “СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА 

И СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ”

Глава 1. Предмет и задачи учебного курса

Система социальной защиты и социального обслуживания 
является не только элементом политики, которая проводится государством, но и учебной дисциплиной, имеющей свой предмет. 
Необходимость изучения данного учебного курса в высших 
учебных заведениях обусловлена многими причинами, в том числе 
спецификой формирования и развития социально-экономических 
процессов, характером социального развития современного российского общества, социально-экономической ситуацией в стране, низким уровнем социальной защищенности населения и др.
Учебный курс “Социальная защита и социальное обслуживание населения” включает отношения, связи, взаимодействия, которые складываются в данной сфере деятельности и которые влияют на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств). 
Эти отношения, связи и взаимодействия являются объектом изучения в учебном курсе.
В качестве предмета изучения выступают различные формы, механизмы, виды социальной защиты и социального обслуживания населения, изменение условий функционирования которых может отразиться на уровне жизни населения (благосостоянии домохозяйств) и на социальной структуре общества. 
Основными методами в курсе социальной защиты и социального обслуживания являются социальное прогнозирование, социальное проектирование, социальное моделирование, социальная 

экспертиза; они позволяют дать количественную и качественную 
оценку условий функционирования тех или иных форм и механизмов развития общества, обосновать возможные варианты изменения их условий.
В результате изучения учебного курса студенты, в какой бы 
области они ни работали, после окончания вуза смогут проявлять 
“социальный” стиль мышления, умение прогнозировать, проектировать, моделировать и проводить экспертизу социальных последствий внедрения тех или иных форм и механизмов социальной защиты и социального обслуживания. 
Учебный курс “Социальная защита и социальное обслуживание населения” необходим для подготовки специалистов, занимающихся вопросами управления социальной защиты населения, 
отраслей социальной сферы, политики занятости и т. п.

Контрольные вопросы

1. Что является объектом и предметом учебного курса “Социальная защита и социальное обслуживание населения”?
2. Назовите основные методы работы с материалом учебного курса. 
3. Опишите сферы деятельности специалистов, изучающих 
данный курс.

Глава 2. Основные категории и понятия учебного курса

Рыночные отношения и социальная защита

Будучи основным механизмом экономического развития, рынок стимулирует рост общественного производства. Функционирование рынка подчинено двум основным законам: закону стоимости и закону спроса и предложения. В каждом конкретном случае 
развитие рынка определяется соотношением выгод и издержек. 
Так как данный принцип ставится во главу угла любого рыночного производства, то можно говорить об эффективности рынка. 
Эффективность достигается за счет ликвидации неэффективных 
сегментов производства — банкротства убыточных или отсталых 
предприятий, разорения понесших непроизводительные затраты 

производителей. Но именно по этой же причине рынок социально несправедлив.
А. Смит, один из ярких представителей классической экономической науки, утверждал, что деятельность людей определяется их собственными интересами, личной выгодой. Таким образом, 
по его мнению, люди получают необходимую долю потребительских благ. Применительно к рыночному хозяйству это означает, 
что в условиях рынка личный интерес выступает в качестве невидимой руки, которая обеспечивает равновесие и совершенство 
в обществе. Поэтому главное — это невмешательство государства 
в рыночную конкуренцию. Помощь государства не только излишня — она вредна. Известный экономический трактат “Исследование о природе и причинах богатства народов”, в котором А. Смит 
излагает эти положения, был опубликован в XVIII в. Его последователи уже в эпоху развитых рыночных отношений также выступали за невмешательство государства в рыночное хозяйство, 
а представители других экономических школ (например, монетаристы) — за очень ограниченную сферу его регулирования (связанную в основном с денежным обращением).
Между тем вся последующая история свидетельствует, что 
рынок не смог избежать целого ряда катаклизмов, его развитие 
характеризуется не только экономическими кризисами, но и обострением социальных противоречий. Рыночная экономика приводит к дифференциации доходов населения, социальному расслоению производителей и потребителей. В этой связи предметом забот 
развитого общества является не только рост эффективности общественного производства, могущество национального капитала, но и 
благополучие всего населения страны. Поэтому Д. Кейнс в первой 
половине ХХ в. поставил вопрос о необходимости государственного регулирования рыночной экономики. При этом он отводил 
государству не только роль регулятора в экономической сфере, 
но и выступал за его активное участие в регулировании социальной сферы, предлагая увеличивать государственные расходы на 
организацию общественных работ, создание новых рабочих мест, 
а также на социальные выплаты и предоставление льгот.
В конечном итоге экономическое развитие страны не просто 
ориентировано на человека, а присходит во имя него. Существенное 

изменение роли и места человека на производстве в постиндустриальном обществе показало, что в современных условиях вложения 
в человека становятся не только необходимыми, но и продуктивными. Таким образом, человек как часть общества выступает и объектом государственной политики, и одновременно мерилом развития этого общества, той силой, которая обеспечивает его развитие.
Осознание данного факта привело к формированию ряда концепций социального государства, исходящих из идеи социально 
ориентированной экономики. Главный смысл этих концепций состоит в социальной направленности экономических процессов.
Социально ориентированная экономика реализует не весь 
набор социальных функций. За государством остается в первую 
очередь социальная защита людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации вследствие неблагоприятного воздействия рыночной экономики.
Государство объективно заинтересовано в поддержке социально уязвимых слоев населения. Это обусловлено целым рядом 
причин, которые, по мнению Г. А. Червяковой и Т. С. Пантелеевой1, можно свести к следующим:
• государство, провозгласившее себя цивилизованным и руководствующееся, согласно Всеобщей декларации прав человека, идеями гуманизма, обязано “обеспечить населению достойный уровень жизни”;
• всякое государство заинтересовано в расширенном воспроизводстве квалифицированной рабочей силы; 
• социально-экономическая поддержка неимущих в определенной мере улучшает экономическое положение некоторых 
групп и слоев населения, снижая тем самым социальное напряжение в обществе; 
• цивилизованный рынок может нормально развиваться только при условии расширения и углубления социальной защиты; 
элементарное требование справедливого обмена в условиях рыночных отношений заключается в следующем: чем больше хочешь получить прибыли, тем больше должен платить за социальную защиту населения. 

1 См.: Пантелеева Т. С., Червякова Г. А. Экономические основы социальной работы: Учебник. 3-е изд. М.: Академия, 2012. 

Подходы к определению понятия “социальная защита”

В отечественной научной литературе можно выделить несколько подходов к определению понятия “социальная защита”. 
Первый подход связан с рассмотрением социальной защиты 
как определенной научной категории. Социальная защита здесь 
представляет собой совокупность социально-экономических отношений, возникающих при распределении общественного дохода, а ее характер, соответственно, в значительной мере определяется характером распределительных отношений в обществе. 
Второй подход связан с прикладным аспектом, в соответствии 
с которым социальная защита рассматривается как система государственных мер. Но при таком подходе следует учитывать крайние точки зрения, когда социальная защита трактуется либо весьма широко (как комплекс государственных мер, обеспечивающих 
социальную безопасность всех граждан в основных сферах жизнедеятельности человека), либо весьма узко (как система государственных мер социальной помощи наиболее обездоленным слоям и 
группам населения). Конкретизация ее трактовки зависит от выдвинутых задач, на решение которых направлена социальная защита. 
Так, Ю. В. Колесников под социальной защитой в широком 
смысле понимает деятельность государства по достижению целей и решению задач социальной политики, а также реализацию 
совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену 
общества соблюдение важных социальных прав, в том числе права 
на достойный уровень жизни, необходимый для нормального воспроизводства и развития личности. При таком понимании социальная защита охватывает все слои общества — как экономически активное население, так и нетрудоспособных членов общества.
Однако чаще понимание “социальной защиты” сужается, 
даже в тех случаях, когда продекларирован широкий подход. 
В узком смысле социальная защита представляет собой комплекс 
целенаправленных конкретных мероприятий экономического, 
правового и организационного характера для поддержки наиболее уязвимых слоев населения. При таком подходе социальная 
защита часто ассоциируется с социальным обеспечением в целом 
или с определенным ее направлением.