Роль и место общей полиции в системе местного управления Сибири (XVIII — начало ХХ века)

РОЛЬ И МЕСТО 
ОБЩЕЙ ПОЛИЦИИ 
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ СИБИРИ 
(XVIII — НАЧАЛО ХХ ВЕКА)

И.А. КОНОВАЛОВ

Москва
ИНФРА-М
2020

МОНОГРАФИЯ

УДК [93/94+351.74](571.1/5)(075.4)
ББК 63.3(253):67.401.213
 
K64

Коновалов И.А.
K64  
Роль и место общей полиции в системе местного управления 
Сибири (XVIII — начало ХХ века) : монография / И.А. Коновалов. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 311 с. — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/1021134.

ISBN 978-5-16-016223-2 (print)
ISBN 978-5-16-107734-4 (online)
В монографии разработана научная концепция местного управления 
Сибири XVIII — начала ХХ в., согласно которой военно-административные полномочия воеводского правления были трансформированы 
в XVIII в. в административно-полицейские функции, установленные 
в рамках имперского законодательства и реализуемые губернаторами при 
помощи разветвленного и специализированного полицейского аппарата. 
Предложено оригинальное суждение о том, что общая полиция со времени 
ее создания в XVIII в. играла ведущую роль в системе местного управления Сибири, по сути реализуя функции местной администрации.
Для научных сотрудников и преподавателей, магистрантов и бакалавров, а также всех интересующихся историей полиции и местного управления.
УДК [93/94+351.74](571.1/5)(075.4)
ББК 63.3(253):67.401.213

ISBN 978-5-16-016223-2 (print)
ISBN 978-5-16-107734-4 (online)
© Коновалов И.А., 2020

Р е ц е н з е н т ы:
В.В. Кожевников, доктор юридических наук, профессор Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского;
Т.Ф. Ящук, доктор юридических наук, профессор Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского 

Введение

Исследование процесса формирования и развития регионального управления имеет как научную актуальность, так и достаточно большое практическое значение. Отрицательные результаты компетентно необоснованных рекомендаций к применению 
в настоящее время элементов дореволюционных систем местного 
государственного управления и самоуправления поднимают значение достоверного понимания истории их развития. Они диктуют 
необходимость непредвзято и всесторонне изучать весь как положительный, так и отрицательный опыт, который был накоплен 
досоветскими органами регионального администрирования, объяснять сложные процессы взаимоотношений населения и власти 
на сибирской окраине России. Сегодня необходимо также выявлять те аспекты деятельности органов местного государственного 
управления и самоуправления, которые в силу разных причин достаточно не попадают в поле зрения историков.
Исторический опыт убедительно доказывает, что любые новации в системе местного администрирования должны быть 
основаны на изучении традиций, успехов и неудач в системе управления страной. Анализ накопленного опыта, структур и проблем 
местного управления может способствовать формированию четкой 
государственно-правовой политики по отношению к субъектам 
РФ и сибирскому региону в частности. Современное политическое 
и социально-экономическое развитие страны, регионализация государственного администрирования вновь сделали актуальными 
многие давние проблемы, связанные с положением роли и места 
края в составе Российского государства, а также с организацией 
местного управления. Анализ и изучение этих взаимоотношений 
позволит дать объяснение некоторым субъективным и объективным факторам, влияющим на эффективность деятельности 
государственного механизма, выделить наиболее оптимальные 
формы и методы управления.
Изучение российской системы управления отдельно взятыми 
регионами невозможно без обращения к властным структурам, реализующим на местах административную политику государства. 
В Российской империи доминирующее положение среди этих 
властных структур занимала разветвленная сеть полицейских органов. В дореволюционной Сибири государственное администрирование не было отделено от правоохранительной деятельности, 
в регионе было прочное единство и даже слияние местных администраций и полицейских органов. Специфичность системы 
местного администрирования и общей полиции в сибирском крае 

в XVIII — начале XX в. была обусловлена совокупностью факторов, 
свойственных для данного региона империи (социально-экономических, географических, политических, демографических и т.д.). 
Необходимость взаимодействия общей полиции с другими государственными органами была обусловлена тем, что полиция являлась главным и неотъемлемым звеном государственного механизма 
Российской империи в Сибири, полноценное функционирование 
которого предполагало взаимодействие и взаимосвязь всех составлявших его частей. Анализ роли и места общей полиции в управлении краем даст возможность составить представление о государственном администрировании в дореволюционной России, а также 
соответствии состояния управления страной и ее регионами требованиям времени.
От решения вопросов управления страной напрямую зависит 
ее политическая и социально-экономическая стабильность. Обращение к вопросам истории местного управления и общей полиции 
объясняется крайне слабой изученностью традиций администрирования и путей создания системы местного управления на окраинах 
государства. Политическая ситуация в стране подводит общество 
и власть к необходимости создания новой системы местного управления, основанной на исторической преемственности в ее развитии. 
При этом отсутствует целостно-системная научная информация 
о природе аппарата местного управления в Сибири и Российской 
империи, современные исследователи нередко идеализируют или, 
наоборот, полностью отвергают опыт дореволюционного администрирования. Основной причиной подобных явлений в современной 
отечественной историографии и общественной мысли является 
недостаток научной информации о местном управлении и общей 
полиции Российской империи в XVIII — начале XX в. Модернизация местного управления и правоохранительной системы в современной России не может обойтись без изучения исторического 
опыта, выяснения закономерностей развития, а также определения 
сложившегося круга государственно-правовых отношений. Актуальность темы обусловлена не только научной и практической значимостью ее предмета, но и состоянием ее изученности. История 
дореволюционной сибирской общей полиции и ее роли в системе 
местного управления еще не стала объектом пристального внимания историков — лишь некоторые аспекты проблемы освещались 
в исследованиях более общего характера.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 
XVIII в. — времени создания особой модели административно-полицейского управления Сибири — до февральской революции 1917 г., 
в результате которой были упразднены имперские органы власти.

Определенную сложность вызывает определение территориальных рамок исследования. Административное деление Сибири 
часто не совпадало и не совпадает с географическими границами 
региона. Так, Курганский уезд до революции входил в состав Тобольской губернии. Вместе с тем, некоторые уезды Оренбургской 
и Пермской губерний также находились на восточной стороне 
Урала. Омск в конце XIX — начале ХХ в. являлся центром Акмолинской области и Степного генерал-губернаторства (ныне — республика Казахстан). Сегодня Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, входящие в состав Тюменской области, 
и сама Тюменская область относятся к Уральскому Федеральному 
округу. Автор придерживается административных границ, включавших в состав региона, применительно к XIX — началу XX в., 
генерал-губернаторства Восточной и Западной Сибири, затем Иркутское генерал-губернаторство, Томскую и Тобольскую губернии, 
а также Омский уезд Акмолинской области. Таким образом, территориальные границы работы охватывают административные рамки 
Сибири XVIII — начала XX в.
Специальная историография роли и места общей полиции 
в местном управлении дореволюционной Сибири еще не сложилась. 
Отечественные исследователи до сих пор занимались или историей 
местного управления, или историей полицейских органов. Разница 
в исследовательских подходах к изучению теории и истории государства обусловила выделение в историографии изучаемой темы 
трех этапов — дореволюционного, советского и современного. Таким 
образом, в истории изучения местного управления и полиции Российской империи и Сибири можно вычленить: 1) XIX в. — 1917 г.; 
2) 1917 г. — 1990-е годы; 3) 1990-е годы — начало XXI в.
Научная традиция изучения истории полиции и местного 
управления Российской империи начала формироваться еще в дореволюционный период. Первые попытки разработки темы были 
осуществлены в 40-е годы XIX в., когда в Сибири были учреждены 
губернские статистические комитеты. Со времени своего создания 
они стали собирать статистические и исторические материалы 
по отдельным местностям Сибири. Часть этих сведений была обобщена в 1840 г. в «Обозрении главных оснований местного управления Сибири», а также в 1852 г. в трехтомном труде чиновника 
Министерства внутренних дел (МВД) Ю.А. Гагемейстера1.
В 1861 г. вышло в свет двухтомное исследование сотрудника 
II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии М.А. Корфа, в котором давалась характеристика состояния 
сибирского администрирования до ревизии 1819 г., а также осве
1 
Обозрение главных оснований местного управления Сибири. СПб., 1841; 
Гагемейстер Ю.П. Статистическое обозрение Сибири. Т. 1–3. СПб., 1854.

щались подготовка и основные положения реформы М.М. Сперанского в крае. Автор нарисовал достаточно неприглядную картину 
местного административно-полицейского управления начала XIX в. 
до ревизии Сперанского, описав многочисленные злоупотребления 
сибирских полицейских, в особенности енисейского городничего 
Куколевского и нижнеудинского исправника Лоскутова1.
В ряду первых попыток обобщить историю развития местного 
администрирования и полиции стало исследование чиновника 
по особым поручениям при МВД Е.Н. Анучина. Работа Е.Н. Анучина была подготовлена по поручению МВД и стала результатом 
деятельности специального совещания, созданного при комиссии 
о уездных и губернских учреждениях. Автор изложил правительственную точку зрения на характер проведенных преобразований 
местного управления, начиная с «Учреждения для управления 
губерний» 1775 г. и заканчивая реформами 60-х годов XIX в. Им 
была восстановлена не только хронология преобразований органов 
полиции, но и представлены проекты реорганизации местного 
управления и отдельных полицейских подразделений2.
В дореволюционной науке проблемы административно-полицейского управления разрабатывались в основном в рамках полицейского права. Дореволюционные историко-правовые исследования внесли значительный вклад в изучение органов управления: в них была проанализирована нормативно-правовая база, 
определявшая деятельность местного управления и самоуправления в Российской империи, обозначены некоторые специфические черты управления окраинами страны, вычленены основные 
проблемы в функционировании и организации всей системы администрирования, освещены основные этапы формирования полиции дореволюционной России3. Эти работы, главным образом, 

1 
Корф М.А. Жизнь графа Сперанского. Т. 1–2. СПб., 1861. С. 201, 235.
2 
Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских 
учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872.
3 
Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. М., 1856; Андреевский И.Е. Полицейское право: Введение и ч. 1. Полиция безопасности. Т. 1. СПб., 1874; Андриевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб., 1864; Градовский А.Д. История местного 
управления в России. СПб., 1868. Т. 1; Фукс В.Я. Суд и полиция. Ч. II. 
М., 1889; Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Статьи. СПб., 1882; Лопухин А.А. Из итогов 
служебного опыта: настоящее и будущее русской полиции. М., 1907; Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913; 
Белецкий Е.В., Руткевич П.Н. Образование и развитие полицейских учреждений в России. Исторический очерк. СПб., 1913; Вицын А.И. Краткий  

с формально-юридических позиций анализировали опыт, накопленный Министерством внутренних дел, прослеживали становление и развитие полиции, ее взаимодействие с другими органами 
государственной власти. Вместе с тем, несмотря на постоянное внимание к вопросам истории государственных институтов в дореволюционном отечественном правоведении (работы Чичерина Б.Н., 
Андриевского И.Е., Градовского А.Д., Гессена В.М. и др.), вопросы 
управления окраинами страны и роли полицейских органов в этом 
управлении, к сожалению, не нашли должного освещения. Краткие 
упоминания об администрировании окраин и роли полицейских 
органов в управлении в работах по государственному и полицейскому праву свидетельствуют о достаточно слабой разработанности 
вопросов регионального административного управления. Кроме 
того, для этих работ характерен юридический формализм и недостаточность статистических данных по истории местного управления и правоохранительных органов. Однако, несмотря на это, 
дореволюционным правоведам и историкам удалось обозначить 
круг проблем, связанных с поиском форм и способов административно-территориального устройства региона, а также рассмотреть 
ряд вопросов, касающихся взаимодействия коронной и местных 
администраций.
В исследовании профессора Казанского университета В.В. Ивановского были выделены черты, характеризующие региональное 
администрирование. Автор считал, что в Сибири важное значение 
получает провинциальный характер администрирования, когда 
местные условия находят свое признание. Вместе с тем, автор отмечал, что, какие бы органы местного управления ни рассматривались, повсюду находится начало административного единства, 
выражающееся в стремлении верховной власти приблизить административное управление окраинами империи к управлению в европейской части страны1.
Применительно к истории управления Сибири XIX в. нужно 
особо упомянуть труды В.И. Вагина и С.М. Прутченко, в которых 
была сделана попытка рассмотреть сибирскую административную 

 очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения Министерств. Казань, 1855; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1. М., 1913; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М., 1885; Гессен В.М. Вопросы местного управления. 
СПб., 1904 и др.
1 
Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. Казань, 
1891.

политику через призму государственно-правовых взглядов и в соответствии с тогдашней административной практикой1.
В.И. Вагин, коренной сибиряк, активно сотрудничал в столичной 
и сибирской печати, некоторое время был редактором газеты «Сибирь», а также членом Русского географического общества. В своей 
книге он подробно, как это позволяли архивные данные, описал 
состояние местного управления в начале XIX в., дал развернутый 
анализ «Сибирского учреждения» 1822 г. М.М. Сперанского. Автор 
указал на неудачу организации совещательных органов в сибирских 
генерал-губернаторствах, на незавершенность реформы, на ограниченные возможности местной администрации, а также проследил 
путь созданных Сперанским институтов местного управления.
Чиновник канцелярии Комитета министров С.М. Прутченко 
подготовил к публикации материалы I и II Сибирских комитетов. 
Благодаря широте осмысления вопросов местного администрирования и богатому фактическому материалу исследование вышло 
далеко за рамки заказного предназначения. Прутченко указал 
на соотношение региональных потребностей и общеимперских интересов, обратил внимание на необходимость учета особенностей 
окраин в процессе законотворческой и правоприменительной деятельности. Автор признавал также большую значимость правовой 
регламентации сибирского управления.
Значительный интерес для исследователей сибирского администрирования представляет статья философа, писателя и публициста, 
историка освоения Сибири А.П. Щапова. Автор статьи достаточно 
мрачными красками изобразил местное администрирование конца 
XVIII — начала XIX в., нравы сибирских чиновников и купцов, 
а также дал положительную оценку реформ М.М. Сперанского 
в крае, отмечая, что сибирское общество было не в состоянии их 
оценить и воспринять2.
Тематика местного управления в Сибири вызывала постоянный 
интерес у сибирского писателя и общественного деятеля, исследователя Центральной Азии и Сибири, одного из главных основоположников областничества в Сибири Н.М. Ядринцева, который объяснял особенности сибирского администрирования колониальным 
положением края. Сибирское управление он характеризовал следующим образом: «Централизация здесь приводит только к одним 

1 
Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. Т. 1–2. СПб., 1872; Прутченко С.М. Сибирские окраины. 
Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., 
в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. 
Т. 1–2. СПб., 1899.
2 
Щапов А.П. Сибирское общество до Сперанского. Соч. Т. 3. СПб., 1908. 
С. 674–677.

злоупотреблениям, а предоставление свободы действий местным 
начальникам — к другим. Таков сфинкс сибирской истории»1.
Среди работ, в которых в той или иной мере нашла отражение история сибирского администрирования, следует выделить 
третий том «Азиатской России», а также изданный к 300-летию 
присоединения Сибири юбилейный труд «Живописная Россия», 
активное участие в работе над которым приняли Г.Н. Потанин 
и Н.М. Ядринцев2.
Среди работ дореволюционных авторов необходимо отдельно 
отметить работу историка медицины и права, экономиста и общественного деятеля. Н.Я. Новомбергского. Исследуя Сибирь, 
правовед и историк Новомбергский достаточно долго проработал 
в местных учреждениях Тобольской и Иркутской губерний. Он 
сумел сформировать целостное представление о социально-экономическом развитии края, его нуждах и проблемах. Особое внимание 
автор уделил государственно-правовой системе и особенностям 
местной социальной среды3.
Таким образом, несмотря на немногочисленность исследований, 
дореволюционные авторы уделили достаточно серьезное внимание 
специфике общей полиции и местного управления, принципам 
финансирования, организации делопроизводства, кадровым проблемам. Они отмечали, что органы общей полиции являлись неотъемлемой частью органов власти на местах.
Советская историография 1920-х — второй половины 1980-х гг. 
развивалась в русле марксистско-ленинского учения. Проблему администрирования в дореволюционной России в своих работах исследовал В.И. Ленин4. Среди главных проблем местного управления 
Российской империи он особенно выделял следующие: самодержавную власть, оторванную от народа, сословно-классовый характер 
местного управления, огромную роль бюрократии в управленческих 
механизмах, чиновничий произвол и волокиту, а также бесправие 
широких масс трудящихся. Его оценка классовой природы местного 
администрирования стала методологической основой для советской 
историографии исследуемого периода. В.И. Ленин заложил основы 

1 
Ядринцев Н.М. Сибирь как колония. СПб., 1882. С. 342.
2 
Азиатская Россия. В 3 т. Т. 1: Люди и порядки за Уралом. СПб., 1914; Живописная Россия. СПб., 1884.
3 
Новомбергский Н.Я. По Сибири. СПб., 1903.
4 
Ленин В.И. Задачи русских социал-демократов // Полн. собр. соч.: Изд. 5. 
Т. 2. М., 1979. С. 433–70; Его же. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Полн. собр. соч. Т. 5. М., 1967. С. 25–71; Его же. Местное самоуправление как оплот против реакции // Полн. собр. соч. Т. 16. М., 1967. 
С. 311–317; Его же. О государстве. Лекции в Свердловском университете 
11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч. Т. 39. М., 1979. С. 239–247.

классового подхода к изучению местного управления и полиции, 
дал периодизацию и характеристику отдельных звеньев государственного аппарата Российской империи.
Отечественная историография советского периода вплоть 
до 1970-х годов не отличалась обилием публикаций по проблемам 
местного управления и общей полиции. Та же самая ситуация имела 
место в исследованиях сибирских авторов. Данный подход можно 
проследить на примере «Сибирской советской энциклопедии», которая являлась предшественницей региональных республиканских 
энциклопедий СССР. В 1927 г. была утверждена редакционная 
коллегия энциклопедии из ведущих сибирских ученых. За период 
1929–1932 гг. вышло в свет три тома энциклопедии, планировалось подготовить еще два основных и один дополнительный том, 
но, к сожалению, дальнейший выпуск, не обозначив дефиницию 
«Общая полиция», был остановлен1. Это было связано еще и с тем, 
что коммунистическая идеология в принципе отвергала систему дореволюционного местного управления и полиции, как совершенно 
чуждый ей феномен. Данным обстоятельством объясняется наличие 
пробелов в изучении институтов управления досоветской сибирской провинции. Кроме того, излишняя идеологизированность большинства исследований советского периода ограничивала возможность полноценно определить роль полиции в местном управлении. 
Поскольку главным направлением в отечественной исторической 
науке на многие годы стало изучение революционно-освободительного движения, то деятельность органов общей и политической 
полиции в регионе рассматривалась почти исключительно через 
призму крестьянских волнений, выступлений рабочих, деятельности 
политических партий, а также революционного движения в целом. 
Полиция рассматривалась лишь как карательный орган для борьбы 
с партийно-революционным движением. Изучение других сторон 
ее деятельности в советской историографии не приветствовалось. 
Критический настрой по отношению к царизму, обусловленный 
марксистской установкой о сломе буржуазного государства, не способствовал беспристрастному и объективному обобщению дореволюционного административного опыта. Внимание советских исследователей было сконцентрировано не столько на организации и деятельности местного управления, сколько на тех условиях, в которых 
эта деятельность осуществлялась. Этим, а также отсутствием социального заказа объясняется наличие незначительного количества 
работ по истории местного управления дореволюционной Сибири 
в советской историографии.

1 
Сибирская советская энциклопедия. Т. 1–3. Новосибирск, 1929–1932.