Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2020

Правовое регулирование
финансового контроля.
Виды, формы и методы
финансового контроля
и надзора

Учебник для магистратуры

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Е. Ю. Г р а ч е в а

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 347.73+338.246.2
ББК 67.402я73
П68

Коллектив авторов:
Л. Л. Арзуманова, профессор, доктор юридических наук — гл. 6;
О. В. Болтинова, профессор, доктор юридических наук— гл. 2;
Е. Ю. Грачева, профессор, доктор юридических наук — введение,
гл. 1;
Т. Э. Рождественская, профессор, доктор юридических наук —
гл. 4;
А. А. Ситник, кандидат юридических наук, доцент — гл. 5;
Ю. К. Цареградская, профессор, доктор юридических наук — гл. 3.

П68
Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы
и методы финансового контроля и надзора : учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. — Москва : Норма : ИНФРАМ,
2020. — 208 с.
ISBN 9785917689647 (Норма)
ISBN 9785160144306 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161069585 (ИНФРАМ, online)
В подготовленном преподавателями кафедры финансового права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина учебнике освещены понятие, виды, формы и методы финансового контроля, его нормативное правовое регулирование. Исследованы проблемы, связанные с правовым регулированием отдельных видов финансового контроля. Раскрыты такие
виды финансового контроля, как бюджетный контроль, налоговый контроль,
банковский надзор, валютный контроль. В главах приведены вопросы для самоконтроля, рекомендуемая литература.
Для слушателей магистратуры юридических и неюридических вузов, изучающих правовое регулирование финансового контроля.

УДК 347.73+338.246.2
ББК 67.402я73

ISBN 9785917689647 (Норма)
ISBN 9785160144306 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161069585 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2019

Оглавление

Введение ..................................................................................................7

Глава 1. Теоретические основы финансового контроля ...........................9
§ 1. Государственный и муниципальный финансовый контроль
как функция финансов ..............................................................9
§ 2. Финансовая деятельность государства.
Роль государственного и муниципального финансового
контроля в ее осуществлении ..................................................21
§ 3. История развития государственного финансового контроля
в России ....................................................................................25
§ 4. Место государственного и муниципального
финансового контроля в системе финансового права ............54
Вопросы для самопроверки ................................................................78
Рекомендуемая литература .............................................................79

Глава 2. Бюджетный контроль в Российской Федерации ......................80
§ 1. Понятие бюджетного контроля, его задачи и принципы .......80
§ 2. Субъекты бюджетного контроля ..............................................85
§ 3. Формы и методы бюджетного контроля ..................................97
Вопросы для самопроверки ..............................................................107
Рекомендуемая литература ............................................................107

Глава 3. Налоговый контроль в Российской Федерации ......................109
§ 1. Понятие и значение налогового контроля ............................109
§ 2. Формы налогового контроля ..................................................114
§ 3. Учет налогоплательщиков ......................................................121
Вопросы для самопроверки ..............................................................132
Рекомендуемая литература ............................................................132

Глава 4. Правовое регулирование банковского надзора
в Российской Федерации .............................................................134
§ 1. Понятие и цели банковского надзора ....................................134
§ 2. Правовые принципы банковского надзора ...........................136
§ 3. Банк России как орган банковского надзора ........................142

§ 4. Объекты банковского надзора ...............................................145
§ 5. Формы банковского надзора ..................................................147
§ 6. Проверки кредитных организаций ........................................155
Вопросы для самопроверки ..............................................................158
Рекомендуемая литература ............................................................159

Глава 5. Валютный контроль и контроль
в сфере денежного обращения .....................................................161
§ 1. Контроль в сфере денежного обращения ..............................161
§ 2.Валютный контроль ................................................................164
§ 3. Надзор и наблюдение
в национальной платежной системе ......................................170
Вопросы для самопроверки ..............................................................175
Рекомендуемая литература ............................................................175

Глава 6. Аудит как вид финансового контроля .....................................177
§ 1. Понятие и правовое регулирование
аудиторской деятельности ......................................................177
§ 2. Формы регулирования аудиторской деятельности ...............184
§ 3. Аудиторская проверка и порядок оформления
ее результатов .........................................................................198
Вопросы для самопроверки ..............................................................205
Рекомендуемая литература ............................................................206

6
Оглавление

Введение

В современных условиях осуществление финансового контроля
приобретает особое значение. Охватывая производственную и непроизводственную сферы, он нацелен на повышение экономического
стимулирования, рациональное и бережное расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительства и бесхозяйственности. В условиях рынка государству, публичной
власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что
должно быть сформулировано и воплощено в экономической политике, направленной на обеспечение общенациональных интересов, социальных программ. Забвение этих требований ведет к злоупотреблениям, коррупции в различных сферах, в том числе в процессе перераспределения и управления финансовыми потоками. Прошедшие годы
преобразований подтвердили вывод о том,что отказ от контроля со
стороны государства в условиях формирования рынка порождает
серьезные негативные общественные процессы, создающие угрозу
национальной безопасности страны. Важной гарантией сохранения
социальной направленности экономической, а также финансовой политики государства и муниципальных образований, обеспечения публичных интересов в целом в процессе осуществления финансовой
деятельности является усиление финансового контроля и государственного финансового контроля в первую очередь.
С помощью финансового контроля, направленного на ускорение
экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами, возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности
денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм
собственности, использования государственных и муниципальных
финансовых ресурсов по целевому назначению.
Уровень развития науки и техники в мире в настоящее время диктует необходимость создания инновационной экономики. Соответственно и цели права как регулятора общественных отношений заключаются в обеспечении потребностей инновационного развития общества. И в современных преобразованиях, связанных с формированием
инновационной модели экономики, процессом модернизации, важная роль принадлежит финансовому праву. Именно финансовое право обладает достаточным потенциалом для воздействия на названные
процессы.
Среди механизмов стимулирования инновационных процессов с
помощью финансовоправового регулирования необходимо выделить
усиление финансового контроля за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, в том числе бюджетных средств,
выделенных на инновационную деятельность.

8
Введение

Глава 1. Теоретические основы финансового контроля

§ 1. Государственный и муниципальный финансовый контроль
как функция финансов

Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю
политику, обеспечить выполнение социальноэкономических программ, не располагая соответствующими финансовыми ресурсами.
Переход к рыночным отношениям требует повышения роли экономических, в том числе финансовых, инструментов при реализации
государством своей политики.
Категории «финансы» посвящено немало научных исследований
экономистов, в которых она определяется поразному.
Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях
выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.
Под централизованными финансами понимаются экономические
денежные отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств государства, аккумулируемые в государственной бюджетной системе и правительственных внебюджетных
фондах, под децентрализованными финансами — денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов предприятий.
Финансы — неотъемлемое связующее звено между созданием и
использованием национального дохода. Финансы, воздействуя на
производство, распределение и потребление, носят объективный характер. Они отражают определенную сферу производственных отношений и относятся к базисной категории. Современная экономика не
может существовать без государственных финансов. На определенных этапах исторического развития ряд потребностей общества может финансироваться только государством (например, приоритетные
отрасли промышленности или предприятия).
Финансы отражают также уровень развития производительных
сил в отдельных странах и возможности их воздействия на макроэкономические процессы в хозяйственной жизни. В свою очередь, состояние экономики страны определяет состояние финансов.

В условиях постоянного экономического роста, увеличения валового внутреннего продукта и национального дохода финансы характеризуются своей устойчивостью и стабильностью; они стимулируют
дальнейшее развитие производства и, как следствие, повышение качества жизни граждан. И напротив, в условиях экономического кризиса, спада производства, роста безработицы состояние финансов
резко ухудшается, что выражается в крупных бюджетных дефицитах,
финансируемых за счет внутренних и внешних государственных займов, в эмиссии денег, в увеличении государственного долга и расходов по нему. Все это влечет развитие инфляции, нарушение хозяйственных связей, увеличение числа взаимных неплатежей, появление
денежных суррогатов, бартерных сделок, сложности с мобилизацией
налогов, невозможность своевременного финансирования государственных расходов, снижение жизненного уровня широких слоев населения. Поэтому в экономических и социальных отношениях первостепенная роль принадлежит состоянию реальной сферы производства.
По материальному содержанию финансы представляют собой целевые фонды денежных средств, в совокупности — финансовые ресурсы страны.
Главное условие роста финансовых ресурсов — увеличение национального дохода. Финансы и финансовые ресурсы — не тождественные понятия. Финансовые ресурсы сами по себе не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и общественного назначения. Финансы — это прежде всего распределительная
категория. С их помощью осуществляется вторичное распределение
(перераспределение) национального дохода. В 1960—1990х гг. доля
национального дохода, перераспределяемая через все звенья финансовой системы, резко возросла — до 35—50% и более. Накануне Первой мировой войны она составляла 9—18%.
Социальноэкономическая сущность финансовых отношений состоит в исследовании вопроса о том, за счет кого государство получает финансовые ресурсы и в чьих интересах использует эти средства.
В результате функционирования финансов создаются, распределяются и используются денежные фонды, обеспечивающие различные потребности общества и государства, в том числе расширенное
воспроизводство, удовлетворение социальноэкономических потребностей, оборону страны, правоохранительную деятельность и др.
Финансы как целостная экономическая категория, обладающая
общими свойствами, имеют свою структуру. В нее входит несколько

10
Глава 1. Теоретические основы финансового контроля

взаимосвязанных звеньев (институтов), и для каждого из них характерны свои особенности. Необходимость их выделения обусловлена
различными общественными потребностями, удовлетворить которые
можно только с помощью финансов, проникающих во все сферы экономической общественной жизни. Совокупность однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения
денежных средств, экономических отношений принято называть финансовым институтом. В таком понимании финансовым институтом
являются, например, все отношения в области бюджета, налогов,
кредита и т. д.
В свою очередь, совокупность, взаимосвязь и взаимодействие
всех финансовых институтов образует финансовую систему государства. За последнее время произошли изменения в финансовой системе нашей страны, связанные с экономическими преобразованиями,
распадом СССР, становлением местного самоуправления и т. д. По
мнению ряда ученых, на современном этапе в финансовую систему
входят следующие институты: 1) государственные финансы, включающие: а) федеральный, региональные и местные бюджеты; б) бюджеты государственных (федеральных и региональных) внебюджетных фондов; 2) финансы предприятий, организаций, учреждений,
отраслей народного хозяйства: а) финансы коммерческих предприятий и организаций; б) финансы некоммерческих учреждений;
в) финансы общественных организаций; 3) имущественное и личное
страхование; 4) кредит: а) государственный; б) банковский; 5) местные финансы.
Финансовая система приобретает черты и свойства, характерные
для рыночной экономики, а также происходит формирование местных финансов.
Сущность финансов проявляется в их функциях: распределительной, контрольной, регулирующей (стимулирующей) и стабилизационной. Эти функции осуществляются финансами одновременно.
Распределительная функция проявляется при распределении национального дохода, когда происходит создание так называемых основных, или первичных, доходов. Их сумма соответствует величине
национального дохода. Основные доходы формируются при распределении национального дохода между участниками материального
производства. В то же время необходимо подчеркнуть, что перераспределение национального дохода происходит между производственной и непроизводственной сферами, отдельными регионами страны,
формами собственности, социальными группами населения. Конеч§ 1. Государственный финансовый контроль как функция финансов
11

ная цель распределения и перераспределения национального дохода
и валового внутреннего продукта (ВВП), совершаемых с помощью
финансов, состоит в развитии производительных сил, создании рыночных структур экономики, укреплении государства и т. д. При этом
роль финансов подчинена задачам повышения материальной заинтересованности работников и коллективов предприятий и организаций
в улучшении финансовохозяйственной деятельности, достижении
наилучших результатов при наименьших затратах.
Контрольная функция финансов проявляется в проверке распределения ВВП по соответствующим фондам и расходования их по целевому назначению. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход
распределительного процесса.
В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научнотехнического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех сферах. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен
на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов
и потерь, пресечение бесхозяйственности, расточительства.
Указанные функции финансов неразрывно связаны и реализуются
в целях повышения эффективности использования финансовых ресурсов. В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных
платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных
финансовых ресурсов по целевому назначению. Необходимость его
усиления обусловлена резким ростом денежных потоков и расчетов,
денежных средств в обращении, объемов различных фондов, в том
числе бюджетных, находящихся в распоряжении государственных органов. Одна из важных задач финансового контроля — проверка соблюдения финансового законодательства, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной систе12
Глава 1. Теоретические основы финансового контроля

мой, налоговыми органами, банками, а также взаимных обязательств
предприятий и организаций по расчетам и платежам.
Контрольная функция финансов проявляется также через многогранную деятельность финансовых органов. Работники финансовых
и налоговых органов осуществляют финансовый контроль в процессе
финансового планирования, при исполнении доходной и расходной
частей бюджетной системы, в том числе государственных внебюджетных фондов.
Регулирующая функция связана с вмешательством государства через
финансы (государственные расходы, налоги, государственный кредит) в процесс воспроизводства. Однако, по мнению специалистов, в
России она развита слабо.
Стабилизационная функция нацелена на то, чтобы обеспечить для
всех хозяйствующих субъектов и граждан устойчивые условия в экономических и социальных отношениях. Особое значение при этом
имеет вопрос о стабильности финансового законодательства, поскольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики в производственной сфере.
Распределительная и контрольная функции финансов реализуются с помощью финансового механизма, представляющего собой
часть хозяйственного механизма. Финансовый механизм включает
совокупность организационных форм финансовых отношений в сфере экономики, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, методы
финансового планирования, формы управления финансами и финансовой системой, финансовое законодательство. В условиях углубления рыночных реформ применяется качественно новый финансовый механизм. Это касается взаимоотношений предприятий и населения с бюджетной системой, внебюджетными фондами, органами
страхования и др. При этом происходит перестройка всей системы
финансовых отношений. Государственные финансы, прежде всего
бюджетная система, путем соответствующего направления средств
должны обеспечить структурную перестройку экономики, ускорение
научнотехнического прогресса, повышение эффективности производства и т. д.
В условиях перехода на рыночные отношения наблюдалась значительная децентрализация финансовых ресурсов.
С конца 1980х гг. финансы Российской Федерации находились в
состоянии глубокого кризиса, что выражалось в крупных бюджетных
дефицитах, гиперинфляции, неплатежах предприятий, резком паде§ 1. Государственный финансовый контроль как функция финансов
13