Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2018 годы)

Территориальная организация местного самоуправления 
в Российской Федерации 
(1990—2018 годы)

 
НОРМА
Москва, 2020

А. Н. Дементьев

Территориальная организация 
местного самоуправления 
в Российской Федерации 
(1990—2018 годы) 

УДК 342.26::353.2
ББК  66.3(2Рос)12 
Д30

Сведения об авторе
Александр Николаевич Дементьев окончил Московский институт химического машиностроения (1977 г.), Московский институт экономики, политики и права 
(1995 г.). Доктор юридических наук. Народный депутат Московского областного Совета и Балашихинского городского Совета народных депутатов (1990—1993 гг.), с 
1994 по 2015 г. — государственный гражданский служащий в Аппарате Совета Федерации и Аппарате Государственной Думы. Советник государственной гражданской службы РФ II класса. С 2016 г. занимается экспертно-аналитической и преподавательской деятельностью. Сфера научных интересов — конституционное и муниципальное право, парламентское право, общая экспертология, законопроектная 
деятельность и законодательный процесс. Автор более 100 научных работ, в том 
числе пяти монографий, по вопросам конституционного, муниципального и парламентского права.

Монография подготовлена по результатам реализации второго этапа исследовательского проекта на тему «Комплексное исследование тенденций трансформации 
территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации 
(2003—2017 годы)», выполняемого на средства гранта № 18-011-00551 Российского 
фонда фундаментальных исследований.
Таблицы и графики составлены аспирантом МАРХИ Д. А. Дементьевым.

Дементьев А. Н.
Территориальная организация местного самоуправления 
в Российской Федерации (1990—2018 годы) : монография / 
А. Н. Дементьев. — Москва : Норма, 2020. — 230 с.
ISBN 978-5-00156-058-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-108449-6 (ИНФРА-М, online)

В монографии приводятся результаты анализа трансформации административно-территориальных (до 1993 г. в РСФСР, затем в России), муниципальных 
единиц в Российской Федерации (после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г.). Представлены результаты анализа тенденций изменения федеральной и региональной политики в отношении муниципального и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Для научных работников, экспертов, аналитиков и исследователей орга-
низации и деятельности местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов и студентов вузов гуманитарного профиля.
 
УДК 342.26::353.2 
 
ББК 66.3(2Рос)12

ISBN 978-5-00156-058-6 (Норма) 
ISBN 978-5-16-108449-6 (ИНФРА-М, online)

Д30

© Дементьев А. Н., 2020
© Дементьев Д. А.,
   таблицы и графики, 2020

Введение

На основе анализа объемного, а в период с декабря 1993 г. по 2003 г. 
противоречивого материала о численности муниципальных единиц в 
Российской Федерации, содержащегося в разных источниках, составлены обобщенные данные о ежегодной численности муниципальных 
единиц с 1987 г. (до 1993 г. — территорий местных советов) по 2018 г.
Период включает в себя не только временной интервал после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., но и предыдущие не столь 
длительные периоды: советский (однопартийный) период с 1987 по 
1991 г., постсоветский период с 1990 г. по 21 сентября 1993 г. Данные советского периода о существовавших тогда административнотерриториальных единицах (территориях местных советов) включены в монографию по двум причинам. Во-первых, их включение в 
предмет анализа наглядно свидетельствует о долговременной устойчивой тенденции стабильности числа административно-управленческих единиц на местном уровне в большинстве субъектов РФ1, несмотря на революционные, радикальные преобразования в стране, политические предпочтения властей субъектов Федерации в эти периоды, 
изменения конституционно-правовых основ формирования территорий муниципальных и административно-территориальных единиц. 
Во-вторых, в зарубежных научных публикациях и материалах органов власти, неправительственных и международных организаций (Совет Европы и др.), данные из которых в настоящее время привлекаются многими российскими специалистами и экспертами для обоснования объективности, необходимости и неизбежности радикальных 
территориальных преобразований на местном уровне, территориальные трансформации анализируются начиная с 80-х гг. прошлого века2. 
Эти данные помогут сопоставить происходящие в России изменения 
с изменениями в зарубежных странах, прежде всего в европейских, 

1  Термины «субъект РФ» и «регион России» равнозначны в настоящей монографии.
2  См., например: Territorial Choice: the Politics of Boundaries and Borders / ed. by 
H. Baldersheim, L. E. Rose. URL: https://link.springer.com/content/pdf/bfm%3A978-0-23028982-6%2F1.pdf (дата обращения: 15.12.2018).

Введение

в США, Канаде, Австралии, в постсоветских государствах и провести объективный анализ произошедших и происходящих изменений.
В разделе II представлены систематизированные данные о трансформации административно-территориальных (в РСФСР, России), а 
затем муниципальных единиц в Российской Федерации (после принятия Конституции РФ в 1993 г.). Представленные в графическом и табличном виде данные для каждого из 85 субъектов РФ являются необходимым инструментом для исследователей и позволяют наглядно 
продемонстрировать тенденции изменений в территориальной организации местного самоуправления (до 1991 г. — территорий местных 
советов) в Российской Федерации, в субъектах РФ за период с 1991 по 
2018 г. (с 1987 по 1991 г. в РСФСР).
Подобное системное исследование, несмотря на существующие 
многочисленные данные о муниципальном устройстве субъектов РФ, 
с выделением тенденций изменения типов территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальных 
единиц (до 1993 г.) в субъектах РФ в 1987—1993—2017 гг., выполне-
но впервые. Монографическое издание — результат первого и второго 
этапов исследований, выполненных при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований. Систематизированные данные и полученные результаты являются необходимой основой 
для проведения на третьем этапе комплексных исследований трансформации территориальных преобразований в Российской Федерации 
на местном уровне.

Р а з д е л  I 
Краткий анализ трансформации 
административно-территориальных единиц 
в РСФСР и муниципальных единиц 
в Российской Федерации 
(1987—2018 гг.)

1. Периодизация территориальных преобразований 
в РСФСР и России на местном уровне

В литературе представлены многочисленные варианты периодизации реформ, преобразований, трансформаций как в целом территориальной основы местного самоуправления, так и отдельных существенных, по мнению исследователей и специалистов, элементов территориальной организации местного самоуправления. Временны е параметры 
такой периодизации в основном вполне обоснованно связываются с изменениями в федеральном законодательстве. В настоящей публикации 
изменение в федеральном законодательстве рассматривается также как 
один из главных элементов периодизации территориальной трансформации. При этом выделяются периоды, которые характеризуются как 
периоды без надлежащего нормативного правового регулирования.
До 1990 г. как в СССР, так и в России функции государства осуществлялись на основе централизованной системы управления. На рубеже 
90-х гг. предпринимались попытки разграничить функции власти по 
вертикали на федеральную государственную власть, государственную 
власть субъектов РФ и местную власть.
Начало реформирования системы власти в России положили первые относительно свободные выборы в органы государственной власти 
СССР в 1989 г. и выборы депутатов Съезда народных депутатов РСФСР 
и депутатов местных советов в 1990 г. Верховный Совет СССР принял 
в 1990 г. Закон, который впервые ввел в законодательную практику понятие «местное самоуправление». С этого Закона началось практическое реформирование системы власти в Российской Федерации. Основная проблема заключалась в необходимости разделения функций 
и полномочий единой государственной власти «по вертикали» на государственную и местную власть.
В Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и 
местного хозяйства в СССР», принятом в 1990 г., содержалось понятие местного самоуправления, отражающее идеи самоорганизации 
граждан. Местное (территориальное) самоуправление в СССР определяется как самоорганизация граждан для решения непосредственно 
или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения 

1. Периодизация территориальных преобразований на местном уровне 
9

исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.
С принятием в 1990 г. названного Закона СССР началось выделение 
системы местного самоуправления из системы единой государственной власти.
Также были приняты Закон РСФСР от 10 октября 1990 г. № 228-I 
«О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы» и Закон 
РСФСР от 21 ноября 1990 г. № 343-I «О дополнительных полномочиях 
местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям».
До 1993 г. преобразования системы местного государственного 
управления в систему местного самоуправления проводились в рамках административно-территориального деления Российской Федерации. Административно-территориальное устройство регламентировалось Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 
1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».
В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении 
в РСФСР». Закон не только предусматривал разграничение полномочий советов и исполнительных органов местного самоуправления — 
местных администраций, но и закреплял унифицированную систему 
территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, многоуровневость местного самоуправления.
Местное самоуправление в соответствии с Законом РФ «О местном 
самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. Условно, учитывая 
прежде всего компетенционные полномочия местных органов власти, 
систему территориальной организации местного самоуправления в этот 
период можно представить в виде двух уровней:
первый уровень: городские районы (районы в городах), города районного подчинения, поселки, сельсоветы;
второй уровень: районы, города республиканского, краевого, областного и окружного подчинения.

Раздел I. Анализ трансформации административно-территориальных единиц

21 сентября 1993 г. указами Президента РФ было по существу ликвидировано местное самоуправление1. Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы советов — исполкомов, а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Представительные органы превращались в органы, выполнявшие совещательные функции 
при местных администрациях. Вновь возникшая ситуация практически полностью повторяла ситуацию, существовавшую до 1990 г. Различия состояли лишь в том, что до 1990 г. советы юридически провозглашались полновластными, а реально такими полномочиями не обладали. А после 21 сентября 1993 г. представительные органы указами 
Президента были и формально-юридически лишены властно-распорядительных полномочий. Таким образом, воссоздавалось местное государственное управление. После 21 сентября 1993 г. в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все 
полномочия органов местной власти сосредоточивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы формально наделялись контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Указы Президента РФ под предлогом восстановления управляемости и ликвидации соподчиненности 
советов в действительности восстановили организационную вертикаль 
исполнительной власти, характерную для советской политико-управленческой системы до 1990 г., в которой эта вертикаль являлась исполнительно-распорядительным инструментом реализации властных 
директив партийного руководства.
Реставрация организационной исполнительной вертикали в новых 
условиях не могла привести к достижению целей, которые связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. 
Восстановление организационной исполнительной вертикали государственной власти сопровождалось обострением на муниципальном 
уровне проблем коррупции.
Указы Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 октября 1993 г. 
№ 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы 
местного самоуправления», от 21 марта 1994 г. № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о раз
1  См.: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» // САПП РФ. 1993. № 41. 
Ст. 3924; Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 2265.