Финансово-правовые и гражданско-правовые основы уголовно-исполнительной системы России

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

ВОРОНЕЖСКИЙ ИНСТИТУТ ФСИН РОССИИ

Х. В. Белогорцева 

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ 

И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 

УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 

СИСТЕМЫ РОССИИ

Монография

Воронеж

2019

УДК 347.7:343.2
ББК 67.402:67.408

Б43

Рекомендовано 
советом 
по 
научно-исследовательской 
и 
редакционно
издательской деятельности ФКОУ ВО Воронежский институт ФСИН России 28 октября 
2019 г., протокол № 10.

Р е ц е н з е н т ы:

профессор кафедры административного 

и административно-процессуального права

Воронежского государственного университета

доктор юридических наук В. В. Гриценко;

Советник Конституционного Суда Российской Федерации 

доктор юридических наук А. С. Карцов;

доцент кафедры гражданского и трудового права 

Воронежского института Федеральной службы исполнения наказаний

кандидат юридических наук А. Е. Самсонова

Белогорцева (Пешкова) Х. В. 

Финансово-правовые 
и 
гражданско-правовые 
основы 
уголовно
исполнительной системы России : монография / Х. В. Белогорцева (Пешкова) ;
ФКОУ ВО Воронежский институт ФСИН России. – Воронеж : Издательскополиграфический центр «Научная книга», 2019. – 259 с.

ISBN 978-5-4446-1360-3

В монографии рассматриваются особенности и содержание юридиче
ского регулирования правоотношений, развивающихся в сфере УИС России, 
финансовым и гражданским законодательством. Охарактеризована взаимосвязь гражданских и финансовых правоотношений с участием органов и учреждений, 
предприятий 
УИС. 
Обращается 
внимание 
на 
финансово
экономические и социально-гуманитарные аспекты финансирования УИС.

Книга предназначена для научных работников, студентов и курсантов,

обучающихся в образовательных организациях ФСИН России, а также всех 
интересующихся тематикой функционирования уголовно-исполнительной 
системы.

УДК 347.7:343.2
ББК 67.402:67.408

Издано в авторской редакции.

© ФКОУ ВО Воронежский институт
ФСИН России, 2019
© Белогорцева Х.В., 2019
© Издательско-полиграфический центр 
«Научная книга», 2019

ISBN 978-5-4446-1360-3

Б43

О Г Л А В Л Е Н И Е

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………..…………………………. 
5

ГЛАВА 1. ВЗАИМОСВЯЗЬ И ПРЕДЕЛЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО
И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
В УИС РОССИИ…………………………………………………………………….
9

§ 1. Правовые основы уголовно-исполнительной системы России:
общая характеристика …………………………………..........................................
9

§ 2. Место и роль финансового и гражданского права России в правовых 
основах УИС ………………………………………………………………………….
18

§ 3. Взаимосвязь финансовых и гражданских 
и иных отраслевых правоотношений в финансовом инструментарии 
УИС ................................................................................................................................
57

ГЛАВА 2. ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО И ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА 
В ФУНКЦИОНИРОВАНИИ УИС РОССИИ…………………………………..

90

§ 1. Понятие и правовые основы принципов финансового и гражданского права в функционировании УИС России ………………………………..…

90

§ 2. Принцип социально-гуманитарной направленности бюджетноправового регулирования финансовых правоотношений в УИС ………….
93

§ 3. Принцип координации финансово-правовых и гражданскоправовых вопросов между структурными подразделениями 
ФСИН России, учреждениями УИС …………………………………………….
113

§ 4. Принцип плановости с обязательным отражением показателей
финансово-правовых и гражданско-правовых отношений субъектов 
УИС ……………………………………………………………………………………
115

§ 5. Принцип надлежащей формы бюджета и смет казенных учреждений 
в финансово-правовом и гражданско-правовом смысле ……………………..
117

§ 6. Иные принципы финансового и гражданского права
в функционировании УИС России …………………………………………..…
119

ГЛАВА 3. БАЗОВЫЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ
И ВЗАИМОСВЯЗАННЫЕ С НИМИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ 
ИНСТИТУТЫ В КОНТЕКСТЕ УИС РОССИИ ……………………………….
129

§ 1. Место и роль ФСИН России в системе субъектов бюджетного 
и гражданского права ……....………………………………………………………
129

§ 2. Расходы бюджета на УИС: взаимосвязь финансово-правовых 
и гражданско-правовых основ …………………………………………………….
149

§ 3. Доходы бюджета от УИС: гражданско-правовая и финансовоправовая характеристика ….……………………………….………....……………
187

§ 4. Расходы бюджета на УИС и доходы бюджета от УИС в контексте 
бюджетного процесса……………………………………………………………….
223

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………..…………………..………………
232

БИБЛИОГРАФИЯ ……………………………………………………………
236

ПРИЛОЖЕНИЕ
Список опубликованных работ автора по теме монографии
и по смежным темам ……………………………………………………………..
258

ВВЕДЕНИЕ

На законодательном уровне предприняты попытки совершенство
вать 
нормативный 
инструментарий 
регулирования 
финансово
правового и гражданско-правового статуса государственных учреждений различных организационно-правовых форм и компетенции (органов государственной власти, казенных учреждений), направленные на 
уточнение терминологического аппарата законодательства и, прежде 
всего, модификацию процедур их функционирования – например, в 
части получения и использования бюджетных средств на оплату финансовых обязательств по государственным гражданско-правовым контрактам, реализации контрольных мероприятий над финансовой деятельностью ведомственных субъектов хозяйствования. Многое в законодательном регулировании и правоприменительной практике уже сделано, еще больше предстоит сделать в попытках оптимизировать государственное управление различными сферами и системами общественных отношений. Немалое значение для практики нормотворчества и 
применения законоположений имеет теория, позволяющая критически 
оценить сложившуюся действительность, разработать направления ее 
совершенствования. В связи с этим тематика финансово-правовых основ 
государственных органов и учреждений на примере ведомственных органов и учреждений уголовно-исполнительной системы имеет актуальность. Но именно такая «тематика», точнее, подходы к ее осмыслению, 
которая охватывает как теоретико-правовые положения, так и законодательную и правоприменительную практику в соответствующей сфере. 

В монографии на основании системного анализа автор рассматри
вает содержание финансово-правового и гражданско-правового статуса 
специальных государственных субъектов – органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний (далее – ФСИН России), производственных предприятий УИС, ей подведомственных, с учетом наблюдающихся
в 
финансово-экономической 
сфере, 
уголовно
исполнительной системе Российского государства политических, социальных и экономических явлений и тенденций, прямых и обратных связей между различными видами общественных отношений (гражданскими и финансовыми правоотношениями), сферами проявления интересов и функций государства и общества. Автор в целях формулирования выводов принимает во внимание как положения современного 
финансового и гражданского законодательства, применяемые в сфере 
уголовно-исполнительной системы (УИС), так и правоприменительную 
практику в данной сфере – судебную и ведомственную. Работа включает 
три главы: «Глава 1. Взаимосвязь и пределы финансово-правового и 

гражданско-правового регулирования в УИС России», «Глава 2. Принципы финансового и гражданского права в функционировании УИС 
России», «Глава 3. Базовые финансово-правовые и взаимосвязанные с 
ними гражданско-правовые институты в контексте УИС России». В первой главе обосновываются выводы о различии понятий «уголовноисполнительное право» и «правовые основы уголовно-исполнительной 
системы», 
комплексности 
правового 
регулирования 
уголовно
исполнительной системы России. Вторая глава монографии посвящена 
основным началам – принципам – положенным в основу регулирования 
гражданско-правовых и финансово-правовых и сопутствующих отношений 
в 
сфере 
УИС.
Отдельно 
рассматриваются 
социально
гуманитарные аспекты применения финансового права в сфере УИС на 
примере норм бюджетного права. В главе 3 исследуется правовая природа отдельных финансово-правовых и гражданско-правовых понятий 
и категорий, правоотношений в их соотношением с функциональным 
предназначением уголовно-исполнительной системы в государстве. 

Надо заметить, теоретико-правовые вопросы функционирования

уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, органов 
и учреждений, 
подведомственных 
ФСИН 
России, 
уголовно
исполнительное право в целом как отрасль права послужили предметом 
научных исследований многих ученых (Е.А. Антонян, И.В. Дворянскова, 
П.Е. Конегера, М.С. Рыбака и др.). Вышло в свет немало учебной и учебно-методической литературы по уголовно-исполнительному праву России, содержащих разработки авторов-отраслевиков (А.И. Абатурова, 
А.П. Алешиной, В.М. Анисимкова, Л.К. Айвара, С.А. Боровикова, 
Ф.С. Бражника, М.Г. Деткова, И.В. Дворянскова, Н.В. Желокова, 
И.Л. Трунова и иных) [193; 203; 231; 232; 233]. Однако вопросам именно 
финансово-правового регулирования в сфере УИС, тем более в соотношении с гражданским правом, внимание не уделялось достаточно в связи с акцентированием внимания на уголовно-исполнительных аспектах 
соответствующих общественных отношений.

Анализ подходов к финансированию и финансово-хозяйственной 

деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации содержательно находится в пределах разработанной автором концепции «бюджетного метода ведения государственного хозяйства» 
и бюджетного устройства государства [223, с. 4-15; 224, с. 44-55]. В ранее 
опубликованных работах автором обоснована целесообразность понимания бюджетного устройства в качестве юридической конструкции, 
охватывающей элементы, реализующиеся в рамках финансовых правоотношений разных видов, в том числе правоотношений по формированию доходов бюджета и правоотношений по осуществлению расходов 

бюджета, правоотношений по финансовому планированию и смет
предприятий и учреждений, связанных с формированием и использованием бюджета. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства 
исследован как категория комплексная, сочетающая в своей природе 
черты государства как публичного хозяйствующего субъекта и свойства 
субъекта-суверена, сформировавшего специализированные властные 
учреждения и органы.

Новые реалии Российского государства в части государственного 

управления обществом требуют обновленного осмысления сущности 
многих положений как отраслевой юридической науки, законодательства и правоприменительной практики, так и укладов функционирования ведомственных органов и учреждений. Рассмотренные в настоящей 
работе положения науки и практики применения финансового и гражданского права России и отдельных аспектов уголовно-исполнительного 
права отличаются значительной степенью актуальности, которая обусловлена изменениями, происходящими в политической, социальноэкономической и правовой сферах современного Российского государства и общества. Положения финансового законодательства и практики 
анализируются во взаимосвязи с положениями и практикой применения гражданского законодательства. 

В последнее время между представителями юридической науки, 

специалистами-практиками все чаще разворачиваются дискуссии по поводу разного рода проблем, возникающих в связи с формированием 
бюджетных и сопутствующих им финансовых правоотношений, в том 
числе, непосредственно, затрагивающих сферу ведомственных органов 
государства: финансово-правовой статус органов и учреждений государства в соотношении с их гражданско-правовыми полномочиями; порядок и условия предоставления бюджетных средств казенным учреждениям; пределы производственно-хозяйственной активности предприятий государства; осуществление приносящей доход деятельности учреждениями, подведомственными органам государства, в том числе образовательным и научно-исследовательскими организациями; влияние 
финансово-бюджетной политики государства на ведомственные учреждения; учет при формировании и использовании бюджета социальных 
интересов различных слоев населения; расширение возможностей использования бюджетных ресурсов на оптимизацию правоохранительной сферы; финансово-экономические реалии соблюдения нормативов 
финансирования различных затрат ведомств; совершенствование механизма взимания доходных ресурсов из функционирования ведомств и 
многие другие. Соответственно правоотношения, развивающиеся в 
сфере и в связи функционированием УИС, имеют многоаспектный ха

рактер, – от, собственно, уголовно-исполнительных, до правоотношений 
финансово-правовых, гражданско-правовых. Именно на данный момент 
обращает внимание автор настоящей монографии. О конфликтности, 
противоречивости отношений в сфере УИС, тем более экономических, 
свидетельствует практика судов, применяющих нормы финансового, 
гражданского и иных отраслей права при рассмотрении споров в сфере 
УИС в пределах их компетенции. Ко многим из указанных вопросов и 
проблем обращается автор, формулируя собственные выводы по тематике работы.

Автор монографии не ограничивает ее содержание рассмотрением 

существующих концепций финансового и гражданского права в области финансовой деятельности государственных учреждений, органов государства, а также анализом действующего законодательства России, но 
приводит положения, толкующие и разъясняющие нормы финансового 
и гражданского законодательства по теме работы. Значительным новшеством для анализа теоретико-правовых положений о различных сторонах функционирования УИС является рассмотрение соответствующих положений во взаимосвязи разных отраслей права – в том числе 
уголовно-исполнительного права, финансового права, гражданского 
права и иных отраслей права и законодательства. В контексте природы 
и содержания норм финансово-правовой и гражданско-правовой принадлежности, прямо или косвенно связанных с функционированием 
УИС, анализируются положения специального источника уголовноисполнительного права России – Уголовно-исполнительного кодекса РФ 
(УИК РФ). Немалое внимание обращается на сложившуюся в России 
практику судов по рассмотрению споров, возникающих из бюджетных, 
иных финансовых правоотношений, в которых задействованы учреждения и органы УИС. Огромное внимание в настоящей работе уделено ведомственным подзаконным актам, нормативным, а также ненормативным, значительный массив которых проанализирован автором в целях 
выявления в них положений с финансовым содержанием, выражающим 
тенденции реализации бюджетного метода ведения государственного 
хозяйства применительно к уголовно-исполнительной системе Российского государства.

Монография может быть полезна научным работникам, студентам 

и курсантам, обучающимся в образовательных учреждениях, подведомственных ФСИН России, и в иных образовательных организациях, специалистам-практикам, служащим уголовно-исполнительной системы, а 
также всем интересующимся тематикой функционирования уголовноисполнительной системы и финансовой деятельности ведомственных 
органов и организаций Российской Федерации.

Глава 1

ВЗАИМОСВЯЗЬ И ПРЕДЕЛЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО 

И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В УИС РОССИИ

§ 1. Правовые основы уголовно-исполнительной системы 

России: общая характеристика

1.1. «Уголовно-исполнительное право» и «правовые основы 

УИС»: соотношение понятий. Постановка вопроса о комплексности 
правовых 
основ 
УИС 
России. 
Правовые 
основы 
уголовно
исполнительной системы представляют собой совокупность нормативных правовых установлений, регулирующих различные аспекты функционирования уголовно-исполнительной системы государства, в том 
числе специализированные вопросы данной сферы, например, порядок 
исполнения наказаний уполномоченными органами и учреждениями
УИС, порядок и условия отбывания наказания осужденными гражданами. «Различные аспекты» подразумевают регламентацию от сугубо специализированных ведомственных вопросов исполнения наказаний как 
базовой 
функции 
уголовно-исполнительной 
системы 
государства 

(УИС), до вопросов финансирования деятельности уполномоченных ведомственных учреждений, заключения гражданско-правовых договоров 
в целях обеспечения нужд и потребностей УИС.

Вполне логично утверждать, что первичное значение в общем со
держании правовых основ уголовно-исполнительной системы государства имеет уголовно-исполнительное право, входящее в систему права 
России и занимающее в ней место самостоятельной отрасли права. Уголовно-исполнительное право имеет специализированную ведомственную направленность: предназначено для урегулирования порядка исполнения наказаний, урегулирования взаимоотношений между осужденными и должностными лицами, учреждениями УИС, для установления мер воздействия на осужденных в целях, регулирования порядка 
функционирования органов ФСИН России и подведомственных ей учреждений. В литературе получил широкое распространение подход понимания 
в 
качестве 
предмета 
регулирования 
уголовно
исполнительного права «порядка и условий исполнения (отбывания) 
уголовных наказаний, связанных с применением уполномоченными органами мер исправительного трудового воздействия». Также предложено определение предмета уголовно-исполнительного права посредством 
акцентирования внимания на субъектов уголовно-исполнительной системы, непосредственно на их задачи и функции, возложенные полномочия. При этом под субъектами уголовно-исполнительной системы понимается вся совокупность учреждений и органов, как специально соз

данных для выполнения функций УИС (исполняющие наказания за совершение преступлений учреждения, система органов ФСИН России), 
так и иных, функционирование которых имеет сопутствующее значение для УИС (производственные предприятия УИС, казенные учреждения УИС, образовательные и научно-исследовательские организации, 
подведомственные ФСИН России). Приведенные подходы к определению предмета регулирования уголовно-исполнительного права и субъектов уголовно-исполнительной системы в тех или иных вариациях получили обоснование и развитие в учебных и научных изданиях по тематике уголовно-исполнительной системы, в том числе в новейших опубликованных трудах видных представителей науки данной отрасли права [230, с. 151-157; 231, с. 4-20; 232, с. 3-30; 233, с. 14-17]

Формулируя детальнее, заметим, что уголовно-исполнительное 

право как самостоятельная отрасль в системе российского права регламентирует следующие положения, значимые для сферы УИС: принципы исполнения наказаний за преступления, принципы применения 
иных мер уголовно-правового характера; порядок и условия отбывания 
наказаний, порядок и условия применения средств исправления и перевоспитания осужденных; порядок освобождения от наказания; порядок 
и основания оказания помощи освобождаемым из мест лишения свободы лицам. Данная отрасль права соответствует реализации государством 
правоохранительной 
функции. 
Считается, 
что 
«уголовно
исполнительное право по своему назначению входит в общий комплекс 
отраслей права, регулирующих в той или иной степени вопросы борьбы 
с преступностью (уголовно-правовой комплекс)» [232, глава 1, с. 7].

Специалистами 
высказана 
точка 
зрения, 
что 
«уголовно
исполнительное законодательство в условиях новой российской государственности кардинально изменило свои сущностные характеристики: предмет, метод, цели и задачи, правовую базу, структуру и механизм 
реализации. Поэтому уголовно-исполнительное право существенно 
расширило свой предмет» [216, с. 6]. На наш взгляд, целесообразно говорить не об «изменении предмета регулирования» конкретной отрасли 
права, предмет конкретной отрасли права имеет неизменное содержание, точнее, функциональное предназначение для государства и общества, граждан соответствующих категорий. Целесообразно констатировать вполне определенные правовые основы уголовно-исполнительной 
системы, ставшей объектом юридического воздействия со стороны государства. Понятие же «правовые основы» более широкое, нежели отрасль 
права. Если отрасль права – это ограниченная в объеме совокупность 
правовых норм, регламентирующих однородные по содержанию и поставленным задачам и функциям общественные отношения (а, значит, 

узкоспециализированные общественные отношения) [192, с. 91-92], то в 
части «правовых основ» могут быть вариации подходов к отраслевым 
общественным отношениям, попавшим в правовое поле. Иными словами, правовые основы могут охватывать и иные по предназначенности 
вопросы, выходящие за пределы узкой специализации той или иной отрасли права, в том числе: финансово-экономические вопросы и регулирование хозяйственной деятельности, вопросы кадрово-трудового обеспечения той или иной специализированной («ведомственной») деятельности, проблемы сопоставления узкоотраслевого регулирования с базовыми основами государства – государственным строем и политической 
системой, системой прав и гарантий свобод человека и гражданина, социально-гуманитарные основы той или иной сферы общественных отношений и т.д. Следовательно, правовые основы могут захватывать в 
свой арсенал также и вопросы, точнее, говоря языком теории права, 
предмет регулирования иных отраслей права, нежели той отрасли, которые непосредственно эти правовые основы обслуживают.

1.2. Структурные компоненты правовых основ УИС. Тем самым 

мы подходим к мысли о том, что в общем массиве нормативных установлений, регламентирующих уголовно-исполнительную систему, присутствуют нормы права финансового, трудового, гражданского, административно-управленческого и, конечно же, конституционного содержания. Это и позволяет сделать вывод о том, что «правовые основы уголовно-исполнительной системы» понятие более широкое, нежели «уголовно-исполнительное право». Говоря о правовых основах уголовноисполнительной системы, мы имеем ввиду источники правового регулирования различных вопросов и отношений в данной сфере: от конституционных до трудовых, финансово-правовых, гражданских и иных
законодательных и подзаконных актов. 

И действительно, например, в актах финансового законодательст
ва Российской Федерации, в частности, в Налоговом кодексе РФ (НК РФ) 
[11; 15], закреплены нормы права, обращенные напрямую к уголовноисполнительной системе – налогообложению различных направлений
деятельности учреждений, предприятий УИС, особенности налоговых 
обязанностей служащих УИС. Например, п. 1 ст. 218 Налогового кодекса 
РФ закрепил налоговые вычеты для сотрудников органов и учреждений 
УИС, получивших профессиональные заболевания, связанные с радиационным воздействием на работах в зоне отчуждения Чернобыльской 
АЭС (вид налоговой льготы, согласно подходам финансово-правовой 
науки). И иные примеры. В налоговом законодательстве содержатся 
также нормы о налогообложении приносящей доход в гражданскоправовом смысле деятельности субъектов УИС. Так, в соответствии с п. 3 

ст. 149 Налогового кодекса РФ не является объектом обложения налогом 
на добавленную стоимость реализация (в том числе передача, выполнение, оказание для собственных нужд) товаров, работ, услуг, производимых и реализуемых лечебно-производственными (трудовыми) мастерскими лечебных исправительных учреждений УИС; внутрисистемная 
реализация организациями и учреждениями УИС произведенных ими 
товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

В актах российского финансового законодательства также содер
жится ряд норм общего действия, применяемых к органам и учреждениям УИС, наряду с иными субъектами, оказавшимися в поле применения финансовых законов. Так, например, казенные учреждения, к которым относятся органы и учреждения УИС, являются получателями 
бюджетных средств с регулятивных позиций бюджетного законодательства (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ [13] закрепляет понятие «казенное 
учреждение»). ФСИН России реализует статус главного распорядителя
бюджетных средств, будучи при этом юридическим лицом в организационно-правовой форме «казенное учреждение» с позиций гражданского законодательства. Это означает, что свой финансово-правовой статус 
ведомственные казенные учреждения «сочетают» со статусом гражданско-правовым, поскольку являются юридическими лицами в соответствии с гражданским законодательством (глава 4 Гражданского кодекса 
РФ) [6]. Как и к казенным учреждениям УИС, так и к государственными 
унитарными предприятиями УИС, применяется гражданское законодательство по линии регламентации правового статуса юридических лиц. 
Применяется к данным субъектам и финансовое законодательство по 
линии регламентации участия в бюджетном процессе уполномоченных 
органов и учреждений. И приведенные примеры – одни из многочисленных примеров взаимосвязанного применения положений финансового и гражданского законодательства в отношении функционирования 
субъектов УИС.

Наряду с этим, в нормативных правовых актах, выступающих спе
циализированными источниками уголовно-исполнительного права, соответственно, базовыми источниками регламентации статуса субъектов 
УИС, 
присутствуют
нормы 
финансово-правового 
и 
гражданско
правового содержания. Например, в соответствии с нормой, закрепленной в ст. 9 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 06.02.2019) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [5] доходы от осуществления производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания (в данном случае имеется 
ввиду производственная деятельность и получение доходов в соответствии с нормами гражданского законодательства), расходуются в соответ