Система государственного и муниципального управления. В 2 т. Т. 1

BARCIC_LECTION_T1.indb   1
09.10.2018   15:48:15

ИГОРЬ БАРЦИЦ

КУРС ЛЕКЦИЙ

В ДВУХ ТОМАХ

BARCIC_LECTION_T1.indb   2
09.10.2018   15:48:15

60×90/16 

узкий

Центральная ось 
полосы макета 
(поля текстовых 
и титульных 
страниц 
совпадают)

Граница 
нижнего  
поля полосы 
макета

ИГОРЬ БАРЦИЦ

С ИСТЕМА  

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И МУНИЦИПАЛЬНОГО  

УПРАВЛЕНИЯ

ТОМ 1

| Издательский дом ДЕЛО |

Москва | 2019

BARCIC_LECTION_T1.indb   3
09.10.2018   15:48:15

Барциц, И.Н.
Б26  
Система государственного и муниципального управления: курс лекций: в 2 т. Т. 1  / 
Игорь Барциц. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019. — 512 с. 

ISBN 978-5-7749-1396-1 (общ.)
ISBN 978-5-7749-1397-8 (т. 1)

В книге раскрываются вопросы модернизации государственного и муниципального 
управления в России. Дан анализ состояния государственного и муниципального управления и его соответствия требованиям управленческой науки, представлены основные направления совершенствования правового обеспечения государственного и муниципального 
управления, осуществления административной реформы, развития государственной службы Российской Федерации, освещен международный опыт преобразований в сфере государственного управления. Значительное внимание уделено структурным преобразованиям, 
регламентации административных процедур оказания публичных услуг, реформе государственной службы и контрольно-надзорной деятельности, внедрению принципов проектного управления в органах государственной власти, а также цифровизации государственного управления. Рассмотрены перспективы совершенствования системы государственной 
власти, механизмов принятия и реализации управленческих решений. Особое внимание уделено подготовке кадров для системы государственного и муниципального управления, выработке правовых механизмов противодействия коррупции, разрешения конфликтов в системе государственного и муниципального управления. 
Предшественником данного издания является учебный курс «Система государственного 
и муниципального управления», вышедший в 2011 г. Выпуск обновленного издания является 
своего рода итогом и продолжением многолетней научной работы автора в сфере совершенствования системы государственного и муниципального управления в России.
Книга предназначена широкому кругу читателей, кому интересны перспективы развития 
государственного управления в России, прежде всего государственным и муниципальным 
служащим, научным работникам, преподавателям, студентам и аспирантам.

УДК 342
ББК 67
ISBN 978-5-7749-1396-1 (общ.)
ISBN 978-5-7749-1397-8 (т. 1)

 
 © Барциц И. Н., 2019
 
 © ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2019

 УДК 342
 ББК 67
 
Б26

BARCIC_LECTION_T1.indb   4
09.10.2018   15:48:15

СОДЕРЖАНИЕ

ТОМ ПЕРВЫЙ

Представление курса: приоритеты, источниковедческая база ......................9

Лекция 1. Модернизация системы государственного  
и муниципального управления в Российской Федерации:  
глобализация и национальные приоритеты ..................................................19
1. Состояние государственного и муниципального управления  
в России и его соответствие требованиям современности .......................19
2. Административные преобразования в России  
и зарубежный опыт: универсальное и особенное .....................................34
3. Основные проблемы правового обеспечения 
государственного и муниципального управления ....................................43

Лекция 2. Конституционно-правовые основы государственного 
и муниципального управления в Российской Федерации.  
Система органов государственной власти Российской Федерации .............55
1. Становление конституционализма в России. Конституционные 
принципы организации системы органов государственной власти 
и местного самоуправления .......................................................................55
2. Российская модель федерализма и правовые проблемы  
обеспечения единства государственной власти ........................................66
3. Правовые основы разграничения предметов ведения  
и полномочий .............................................................................................88
4. Принцип местной автономии (организационной  
самостоятельности местного самоуправления) ...................................... 112

Лекция 3. Система органов государственной власти  
Российской Федерации ............................................................................. 119
1. Основные понятия: разделение властей,  
государственное управление, орган государственной власти ................ 119
2. Президент Российской Федерации (глава государства)  
в системе государственного управления ................................................. 134
3. Законодательная власть ....................................................................... 146
4. Исполнительная власть. Виды органов исполнительной власти ....... 167
5. Судебная власть, контрольно-надзорные  
и иные федеральные органы государственной власти ........................... 183

BARCIC_LECTION_T1.indb   5
09.10.2018   15:48:16

Лекция 4. Общие принципы организации системы органов  
государственной власти субъектов Российской Федерации.  
Местное самоуправление .......................................................................... 216
1. Система органов государственной власти субъектов  
Российской Федерации ........................................................................... 216
2. Правовое регулирование взаимодействия и координации  
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ 
и территориальных органов федеральных органов  
исполнительной власти ...........................................................................234
3. Общие принципы и особенности организации  
местного самоуправления ........................................................................ 241
4. Правовые основы взаимодействия органов  
государственной власти и органов местного самоуправления,  
передачи государственных полномочий органам  
местного самоуправления ........................................................................ 266

Лекция 5. Государственная и муниципальная служба ................................280
1. Становление законодательства о государственной службе.  
Источники служебного права ..................................................................280
2. Система государственной службы: понятие,  
основные принципы построения и функционирования .......................302
3. Система управления государственной службой..................................345
4. Особенности правового регулирования  
муниципальной службы ........................................................................... 371
5. Зарубежный опыт правового регулирования государственной 
и муниципальной службы ........................................................................ 381

Лекция 6. Административная реформа в России  
и ее правовое обеспечение ......................................................................... 410
1. Основные этапы административной реформы в России  
и ее правовое обеспечение ....................................................................... 410
2. Институциональные преобразования в системе 
государственной власти  ..........................................................................432
3. Проведение административных реформ в субъектах 
Российской Федерации: опыт эффективного управления ..................... 456
4. Муниципальная реформа .....................................................................465
5. Реформирование и развитие системы государственной службы 
Российской Федерации ...........................................................................474

BARCIC_LECTION_T1.indb   6
09.10.2018   15:48:16

ТОМ ВТОРОЙ

Лекция 7. Эффективность государственного  
и муниципального управления .......................................................................9
1. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии..............9
2. Оценка эффективности деятельности органов  
государственной власти .............................................................................42
3. Оценка эффективности деятельности органов местного 
самоуправления ..........................................................................................60
4. Показатели эффективности деятельности  
государственного служащего .....................................................................70

Лекция 8. Государственное и муниципальное управление —  
управление по результатам ..........................................................................88
1. Понятие управления по результатам .....................................................88
2. Программно- целевой подход в правовом обеспечении 
государственного и муниципального управления .................................. 118

Лекция 9. Государственные и муниципальные услуги  
и порядок их предоставления..................................................................... 131
1. Понятие публичных услуг и практика их регулирования 
в законодательстве России и зарубежных государств ............................. 131
2. Административные процедуры и их роль в предоставлении 
государственных и муниципальных услуг ............................................... 145
3. Основные направления совершенствования 
административных процедур ................................................................... 149
4. Общие принципы организации предоставления 
государственных и муниципальных услуг ............................................... 196

Лекция 10. Информационные отношения в системе  
государственного и муниципального управления .......................................208
1. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности  
органов государственной власти и органов местного самоуправления .. 208
2. Практика регулирования информационной открытости  
органов публичной власти в зарубежных странах ..................................242
3. Информационные технологии предоставления  
государственных и муниципальных услуг ...............................................259

Лекция 11. Подготовка кадров для системы государственного 
и муниципального управления ...................................................................275
1. Оценка кадрового потенциала России ................................................275
2. Основные формы и методы подготовки управленческих кадров 
для системы государственного и муниципального управления ............. 280

BARCIC_LECTION_T1.indb   7
09.10.2018   15:48:16

3. Кадровый резерв ................................................................................... 298
4. Роль и место Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте РФ в подготовке кадров 
для системы государственного и муниципального управления ............. 309

Лекция 12. Контроль и ответственность в системе государственного 
и муниципального управления ................................................................... 318
1. Институт государственного контроля и надзора в Российской 
Федерации ................................................................................................ 318
2. Институт ответственности органов государственного  
управления и их должностных лиц .........................................................328
3. Особенности юридической ответственности  
в системе местного самоуправления .......................................................346

Лекция 13. Противодействие коррупции в деятельности органов 
государственного и муниципального управления ....................................... 366
1. Противодействие коррупции как элемент модернизации 
государственного управления в Российской Федерации ....................... 366
2. Политико-правовые основы реализации государственной  
политики в области противодействия коррупции .................................. 379
3. Реализация антикоррупционной политики в органах  
государственной власти. Особенности мер по противодействию 
коррупции в органах законодательной, исполнительной  
и судебной власти. Планы и программы противодействия  
коррупции в органах исполнительной власти ........................................ 397
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. 
Мониторинг законодательства на предмет антикоррупционности ....... 418

Лекция 14. Правовые механизмы разрешения конфликтов  
в системе государственного и муниципального управления ....................... 449
1. Административно-правовые способы разрешения конфликтов ....... 449
2. Становление административной юстиции ..........................................465

Лекция 15. Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг  
как инструменты повышения качества государственного  
и муниципального управления ................................................................... 476
1. Правовая экспертиза ............................................................................ 476
2. Правовой эксперимент ........................................................................488
3. Мониторинг в системе государственного 
и муниципального управления ................................................................ 499

Заключение ...............................................................................................526

BARCIC_LECTION_T1.indb   8
09.10.2018   15:48:16

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ КУРСА: 
ПРИОРИТЕТЫ, ИСТОЧНИКОВЕДЧЕСКАЯ БАЗА

Подготовка второго издания книги «Система государственного 
и муниципального управления» является значимым результатом 
многолетней научной и экспертной деятельности автора в сфере 
повышения эффективности государственного управления, в особенности подготовки и профессионального развития кадрового 
состава органов государственной и муниципальной власти.
Второе издание описывает процессы институционализации 
системы государственного управления, отражает проблемы и перспективы развития государственной службы Российской Федерации, освещает лучшие мировые практики проведения реформ 
в сфере государственного управления. Особое внимание уделено 
правовому обеспечению государственной и муниципальной службы и реформе контрольно-надзорной деятельности, внедрению 
принципов стратегического планирования, проектного управления в органах государственной власти, а также правовым аспектам 
информатизации органов государственной власти, обеспечению 
информационной и в целом национальной безопасности Российской Федерации.
Второе издание, имеющее схожую структуру организации глав 
и разделов со своим предшественником, значительно отличается 
от него. Каждая глава подверглась обширному обновлению с учетом новых тенденций и практик в сфере государственного и муниципального управления. В оставшейся части этого введения хотелось бы объяснить логику этих изменений.
Система государственного и муниципального управления любого государства, являясь отражением характера и уровня политического и социокультурного развития общества, его административной культуры, детерминирована самыми различными 
факторами: историческими и географическими условиями, экономическим состоянием и культурой общества, политическими 

BARCIC_LECTION_T1.indb   9
09.10.2018   15:48:16

И. Н. Барциц. Система государственного и муниципального управления

традициями, влиянием процессов глобализации и динамичного 
развития информационных и коммуникационных технологий. 
Данный перечень нетрудно продолжить. Однако, говоря о таких 
факторах в современных условиях, нельзя не назвать один из доминирующих — качество правового обеспечения государственного 
и муниципального управления. Об этом свидетельствует не только формирование и развитие национального законодательства, 
дискуссии о его соответствии принципам управленческой науки 
и задачам модернизации государства, но и выработка в международном сообществе общих требований к организации власти 
на основе демократических принципов, адекватной интересам 
населения публичной службы. В условиях формирования правового государства постоянно нарастающее взаимодействие между 
правом и системой государственного и муниципального управления становится основным вектором развития национальных государств.
Японский правовед И. Нода вводит понятие «правовая ментальность» и утверждает: «Каждая правовая система является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами. Отсюда и проистекают ее 
специфические черты… Эта ментальность столь же стабильна, 
как и гены. Поэтому правопонимание трудно (чтобы не сказать 
невозможно) изменить»1.
Право как регулятор общественной жизни выступает в качестве фактора не только отражения в том или ином народе, 
в том или ином государстве моральных, этических ценностей, 
но и обеспечения государственной и общественной стабильности, 
т. е. в территориальных пределах действия национальной правовой системы складывается тот правовой режим, который призван 
обеспечить управление государством и народом, обществом, конкретным гражданином.
Однако право, позитивное право, выработанное государством 
и его органами, право как совокупность нормативных предписаний не является единственным показателем, позволяющим охарактеризовать состояние государственного управления, правовой 
системы той или иной страны, ее правовой порядок. Следует со
1 Нода И. Сравнительное правоведение в Японии: прошлое и настоящее // Очерки сравнительного права: сборник. М., 1981. С. 247.

BARCIC_LECTION_T1.indb   10
09.10.2018   15:48:16

Представление курса: приоритеты, источниковедческая база

гласиться с Ю. И. Гревцовым, утверждающим: «Нормы гири в праве Японии, религиозные установления в других странах способны 
превратить официальное законодательство в ширму, за которой 
жизнь протекает по правилам, резко расходящимся с обозначенными в официальном законодательстве»1.
Этой внутренней инерционностью модели управления обусловливается понимание, что политико-правовую, управленческую культуру, как и культуру общества в целом, гораздо труднее 
изменить, нежели по-новому пересчитать количество министерств 
и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций. Это не только сказывается на роли и значении ее 
правовой составляющей, но и обусловливает сохранение весьма сложных и многочисленных проблем, требующих разрешения 
в силу как традиционных, так и новых трудностей и противоречий развития российского законодательства. В то же время очевидно, что для их решения требуются совместные усилия теоретиков и практиков, законодателей и правоприменителей — тех, кто 
осуществляет профессиональную деятельность в системе государственного и муниципального управления, и общества, в интересах 
которого данная деятельность осуществляется.
Что собой представляет в настоящее время правовая основа государственного и муниципального управления? Какова законодательная основа организации и деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления? Какие правовые средства используются для реформирования данной системы государственного и муниципального управления, достижения эффективности деятельности органов власти 
и их перехода к инновационным управленческим технологиям? 
Какие наиболее актуальные правовые проблемы необходимо решить в том числе путем принятия новых правовых актов, их мониторинга, расширения правовых экспертиз и экспериментов, информатизации системы управления, чтобы обеспечить качество 
публичных услуг? Обеспечивает ли действующее законодательство реформирование служебных отношений, подготовку необходимых кадров для системы государственной и муниципальной 

1 Гревцов Ю. И. Очерки теории и социологии права. СПб.: Знание, 1996. 
С. 22.

BARCIC_LECTION_T1.indb   11
09.10.2018   15:48:16

И. Н. Барциц. Система государственного и муниципального управления

службы, повышение их ответственности, в том числе за коррупционные правонарушения?
Попытка ответить на эти вопросы предпринята в данной работе, которая направлена прежде всего на освоение, систематизацию 
и обобщение знаний о правовом обеспечении государственного 
и муниципального управления. Это обусловлено в значительной 
степени необходимостью формирования системного и комплексного восприятия такого сложного, емкого и многоаспектного 
явления, каковым является система государственного и муниципального управления. В то же время, как показывает анализ 
не только правоприменительной практики, но и российского законодательства, вполне справедливые упреки вызывают подчас 
не только качество правового обеспечения государственного и муниципального управления, но и сохраняющиеся многочисленные 
пробелы в таком регулировании. С учетом этого знакомство с данной работой может быть полезно и для того, чтобы выявить такие 
пробелы и определить основные направления дальнейшего развития российского законодательства.
В то же время российский опыт подтвердил отсутствие детерминированности политического режима конституционными нормами. Эту мысль четко выразил М. Дюверже: «Любая конституция 
рисует не одну, а множество схем правления, построение которых 
зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках»1. Реальная государственная жизнь неизмеримо богаче правовых статусов.
Однако здесь необходимо оговориться. Можно в исторически 
короткое время реформировать структуру государственной власти или местного самоуправления. Значительно труднее создать 
адекватную правовую модель государственного и муниципального управления и изменить управленческую культуру, сознание человека. То есть утвердить в сознании государственного и муниципального служащего восприятие обратившегося к нему гражданина 
не как докучающей обузы (это в лучшем случае, в худшем — как дополнительного источника денежного довольствия), а как потребителя публичных услуг, которые чиновник обязан предоставить 

1 Цит. по: Салмин А., Пивоваров Ю. О духе Основного закона: заметки на полях 
конституционных проектов // Конституционное совещание. 1993. № 1. С. 79.

BARCIC_LECTION_T1.indb   12
09.10.2018   15:48:17

Представление курса: приоритеты, источниковедческая база

данному гражданину. Трудность и одновременно острая необходимость таких преобразований предопределили приоритетное отношение руководства страны к задачам модернизации государственного и муниципального управления и правового обеспечения этого 
процесса. Комплекс мер по дальнейшему реформированию государственного и муниципального управления сопровождался в последние годы принятием новых правовых актов.
В настоящее время для изучения вопросов, связанных с правовым обеспечением государственного и муниципального управления, имеется очень обширная правовая база. Ее фундамент составляют наряду с Конституцией РФ международно-правовые акты, 
общепризнанные принципы и нормы международного права. 
Конституционно-правовые принципы организации государственного и муниципального управления конкретизируются федеральными конституционными законами об органах исполнительной 
и судебной власти, иными федеральными законами, в том числе 
устанавливающими общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Важную роль в изучении сформулированных вопросов играют 
нормативные правовые акты, обеспечивающие реформирование 
системы государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы. Как известно, начало им 
положили утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральная программа «Реформирование 
государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», 
действие которой в декабре 2005 г. было продлено еще на два года. 
В соответствии с Концепцией реформирования государственной службы были приняты федеральные законы от 27 мая 2003 г. 
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В развитие этих двух базовых 
законов был принят целый ряд нормативных правовых актов, в которых урегулированы важнейшие вопросы правового обеспечения 
государственной службы. Вместе с тем сложность реформирования 
государственной службы, обусловленная комплексным характером 
проблем, выявила необходимость дальнейших преобразований. 
Утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 

BARCIC_LECTION_T1.indb   13
09.10.2018   15:48:17

И. Н. Барциц. Система государственного и муниципального управления

федеральная программа «Реформирование и развитие системы 
государственной службы Российской Федерации (2010–2013 гг.)» 
была направлена на осуществление мероприятий по дальнейшему реформированию и развитию системы государственной службы Российской Федерации, в том числе формирование системы 
государственной службы Российской Федерации как целостного 
государственно-правового института, а также внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы. Впоследствии был 
принят Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы», одной из ключевых целей которого являлось совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской 
Федерации и повышение качества его формирования, а также совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Одновременно с реформой государственной службы были 
предприняты существенные изменения в организации системы 
и структуры федеральных органов исполнительной власти, местного самоуправления и муниципальной службы, повышении эффективности деятельности органов государственной власти и органов 
местного самоуправления, а также ответственности должностных 
лиц, государственных и муниципальных служащих и др. В связи 
с этим необходимо отметить такие документы, как Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», Концепция 
снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг., государственная программа «Реформа контрольно-надзорной деятельности» со сроком реализации до 2025 г., Указ Президента РФ 
от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических 
задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». 
Цели каждого из этих документов направлены на совершенствование системы государственного управления в стране, эффективность реализации мероприятий которых во многом предопределяет успешность административной реформы в России. 
Вместе с тем большую роль в освоении материала данной дисциплины играет обращение к отраслевому законодательству. Осу
BARCIC_LECTION_T1.indb   14
09.10.2018   15:48:17