Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
и их проектов: проблемы теории и практики

НОРМА

ИНФРАМ
Москва, 2020

Е. Р. Россинская, Е. И. Галяшина

Антикоррупционная

экспертиза

нормативных

правовых актов
и их проектов:

проблемы теории

и практики

УДК [343.148:343.35](470+571)
ББК 67.022.14+67.408.142(2Рос)

Р76

Сведения об авторах

Елена Рафаиловна Россинская — заслуженный деятель науки РФ, почетный

работник высшего профессионального образования РФ, доктор юридических
наук, профессор, академик РАЕН, действительный член Международной ассоциации по идентификации (США), Президент Ассоциации образовательных
учреждений «Судебная экспертиза», директор Института судебных экспертиз,
заведующая кафедрой судебных экспертиз Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Елена Игоревна Галяшина — доктор юридических наук, доктор филологических наук, профессор, академик РАЕН, действительный член Международной ассоциации по идентификации (США), заместитель заведующей кафедрой судебных экспертиз Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Россинская Е. Р.

Р76
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики : монография / Е. Р. Россинская, Е. И. Галяшина. —
Москва: Норма : ИНФРАМ, 2020. — 160 с.

ISBN 9785917684512 (Норма)
ISBN 9755160094984 (ИНФРАМ)

Монография посвящена проблемам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в том числе ее предмету, объектам, задачам и методологии, проблемам формирования
компетенций экспертов, осуществляющих мониторинг законодательства России по выявлению коррупциогенных факторов. С учетом
компетенций субъектов, проводящих антикоррупционные экспертизы, изложены научнометодические подходы к определению коррупциогенных факторов нормативных правовых актов и их проектов,
сформулированы требования к форме и содержанию заключения эксперта антикоррупционной экспертизы. В работе также содержится
подборка нормативных правовых актов, касающихся вопросов противодействия коррупции и методики проведения антикоррупционной
экспертизы.

Работа адресована научным и практическим работникам, экспертам в области антикоррупционной экспертизы, студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и всем интересующимся вопросами противодействия коррупции.

УДК [343.148:343.35](470+571)
ББК 67.022.14+67.408.142(2Рос)

Работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

ISBN 9785917684512 (Норма)
© Россинская Е. Р.,

ISBN 9755160094984 (ИНФРАМ)
© Галяшина Е. И., 2014

Введение

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 25 декабря
2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции»1 среди мер
профилактики коррупции упоминается антикоррупционная
экспертиза. В течение последних лет антикоррупционная экспертиза активно развивалась в качестве самостоятельного вида экспертной деятельности. Но, несмотря на пристальное
внимание к проблемам организации антикоррупционной экспертизы первых лиц государства, органов государственной
власти, институтов гражданского общества, научной общественности, практикующих экспертов и т. д., следует признать,
что до настоящего времени многие правовые, методологические, организационные проблемы антикоррупционной экспертизы остались неразрешенными, а ее действенность является крайне низкой.
Вместе с тем частое обновление законодательства Российской Федерации, посвященного вопросам проведения антикоррупционной экспертизы, требует внесения корректив при
ее рассмотрении в теоретическом плане. При этом остается
еще масса нерешенных вопросов, касающихся особенностей
организации проведения антикоррупционной экспертизы
различными ее субъектами, совершенствования методического обеспечения, подготовки компетентных специалистов, разработки частных методик ее проведения, в том числе частной
методики проведения юридиколингвистической антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их
проектов.
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов относится к числу наиболее актуальных задач, поскольку на законодательном уровне она была закреплена сравнительно недавно. К настоящему моменту ей посвящены исследования
как в рамках общей теории государства и права, так и на отраслевом уровне. В частности, в практическом плане актуальным представляется изучение антикоррупционной эксперти1 СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. I. Ст. 6228.

зы в рамках судебной экспертологии и теории судебных экспертиз.
Учитывая необходимость скорейшего разрешения обозначенных проблем и высокую актуальность совершенствования
правового механизма искоренения коррупции как социального явления1, авторы провели научное исследование теоретических, методических и организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов через призму общих закономерностей и инструментария,
разработанных в криминалистике и теории судебной экспертизы.
До настоящего времени проблемы антикоррупционной
экспертизы преимущественно разрабатывались в криминологическом, административноправовом и уголовноправовом
аспектах. Однако не менее интересным является рассмотрение данных проблем с позиций теории судебной экспертизы и
криминалистики. На наш взгляд, использование уже разработанного понятийного и методологического аппарата данных
наук позволит разрешить множество проблем, возникающих
при производстве антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также существенно оптимизировать процесс экспертного исследования.
Думается, указанные меры позволят повысить эффективность антикоррупционной экспертизы, что, в свою очередь,
будет способствовать увеличению результативности мер по
противодействию коррупции.

6
Введение

1 Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, определяющая сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией, как основной источник угрозы национальной безопасности.

Глава 1
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
В СИСТЕМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

§ 1. Понятие коррупции. Эволюция системы
противодействия коррупции в России
и на международном уровне

Коррупция — одна из самых острых проблем не только на
национальном, но и на международном уровне. Международная законодательная база, касающаяся вопросов противодействия коррупции, начала формироваться более 15 лет назад, что позволяет проследить эволюцию законодательства в
этой области на международном уровне. Рассмотрим основные международные нормативные акты, касающиеся данного
вопроса, и основные закрепленные в них положения.
8 ноября 1990 г. принята Конвенция Совета Европы об
отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов
от преступной деятельности1 (ратифицирована Россией в
2001 г.2), в которой рассматриваются уголовноправовые
и гражданскоправовые аспекты международного сотрудничества.
В ноябре 1996 г. Комитет Министров Совета Европы
принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены следующие документы:
— Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию
от 27 января 1999 г.3;
— Конвенция о гражданскоправовой ответственности за
коррупцию от 4 ноября 1999 г.4

1 СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 203.
2 См.: Федеральный закон от 28 мая 2001 г. № 62ФЗ «О ратификации
Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от
преступной деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2280.
3 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2394. Федеральный закон от 25 июля 2006 г.
№ 125ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3424.
4 URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/174.htm (дата
обращения: 31.10.2012).

В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию
значительное внимание уделено мерам, которые необходимо
принять на национальном уровне. В то же время принятие
Конвенции призвано сформировать общую уголовноправовую антикоррупционную политику на международном уровне. Конвенция устанавливает обязанность государств закрепить в своем уголовном законодательстве составы следующих
видов преступлений:
— подкуп государственных должностных лиц;
— подкуп в частном секторе;
— злоупотребление влиянием в корыстных целях;
— отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и др.
Кроме того, в Конвенции закреплены санкции за совершение указанных видов преступлений. Весьма важным аспектом
является также регламентация наказания и выдачи преступников. После того как к январю 1999 г. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию была ратифицирована в
14 странах, лица, совершившие коррупционные преступления, уже не могут использовать территорию этих стран, чтобы
избежать уголовного преследования.
В Конвенции о гражданскоправовой ответственности за
коррупцию значительное внимание уделено вопросам возмещения ущерба. В данном нормативном акте предусмотрено
право лиц, пострадавших от коррупционных действий, инициировать действия в целях получения полного возмещения
за причиненный ущерб. Кроме того, в Конвенции указываются финансовые последствия коррупции для частных лиц, компаний и государств, а также международных институтов, подчеркнута важность вклада гражданского права в борьбу с коррупцией, в частности в сфере обеспечения возможности
лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию.
Существенный вклад в противодействие коррупции внесла
Организация экономического сотрудничества и развития
(ОЭСР). 21 ноября 1997 г. Организацией были приняты следующие нормативные правовые акты:
— Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок1;

8
Глава 1. Антикоррупционная экспертиза в системе противодействия...

1 СЗ РФ. 2012. № 17. Ст. 1899. Россия присоединилась к Конвенции в
2012 г. (Федеральный закон от 1 февраля 2012 г. № 3ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 6.
Ст. 622).

— Конвенция по борьбе со взяточничеством должностных
лиц иностранных государственных органов при проведении
международных деловых операций1.
Вместе с тем, несмотря на принятие нормативных правовых актов, касающихся противодействия коррупции, ряд
проблем так и остается неурегулированным. Причина заключается отчасти и в том, что некоторые международные акты
еще не ратифицированы Россией.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы. Исходя из данной нормы, только
ратифицированные в установленном законом порядке нормы
международного права подлежат применению на территории
нашей страны.
Некоторые важные для борьбы с коррупцией положения
содержатся в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.2 Конвенция
охватывает широкий спектр проблем, среди которых коррупция рассматривается как преступление, имеющее транснациональное значение. Данная Конвенция ратифицирована
Российской Федерацией в 2004 г.3

31 октября 2003 г. принята Конвенция ООН против
коррупции4. Она является комплексным универсальным
международным договором, препятствующим развитию и
распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Конвенция ратифицирована Россией в 2006 г.5 Коррупция в Конвенции обозначена уже не как локальная
проблема, а как транснациональное явление, затрагивающее общество и экономику всех стран, что обусловливает
исключительно большое значение международного со§ 1. Понятие коррупции
9

1 URL: http://www.transparencykazakhstan.org/UserFiles/file/33f.pdf (дата
обращения: 31.05.2012).
2 СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3882.
3 См.: Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. № 26ФЗ «О ратификации
Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной
организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении
и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании
за нее» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684.
4 СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
5 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40ФЗ «О ратификации
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» //
СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.

трудничества в области предупреждения коррупции и
борьбы с ней1.
Следует отметить: начиная с 1994 г. в ежегодных Посланиях
Президента РФ (исключение составляют Послания 2003 и
2004 гг.) в качестве одной из стратегических задач указывается
необходимость борьбы с коррупцией, она отмечается как негативный фактор развития и становления государственности
России2.
Коррупция представляет собой сложное социальнополитическое явление, которое зародилось в глубокой древности
и продолжает существовать в настоящее время практически
во всех странах мира. В римском праве слово «corruption» понималось как «разламывать», «портить», «разрушать», «повреждать», «фальсифицировать», «подкупать» и обозначало противоправное действие, например в отношении судьи. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi»
(несколько участников в одной из сторон обязательственного
отношения по поводу единственного предмета) и «rumpere»
(ломать, повреждать, нарушать, отменять). В результате образовался самостоятельный термин, предполагающий участие в
деятельности нескольких (не менее двух) лиц в целях «порчи», «повреждения» нормального хода судебного процесса
или процесса управления делами общества.
Как и у всякого сложного явления, у коррупции не существует единого всеобъемлющего определения. Различные авторы предлагают собственные подходы к пониманию коррупции, дают различные трактовки указанного понятия. Явление
коррупции рассматривалось разными авторами с точки зрения таких наук, как криминология, уголовное, административное, трудовое право, экономика, социология, психология,
педагогика, статистика, философия и математика3. В Большом юридическим словаре дается следующее определение
термина «коррупция»: «общественно опасное явление в сфере

10 Глава 1. Антикоррупционная экспертиза в системе противодействия...

1 См.: Паневина Е. В. Контроль за соблюдением требований к служебному
поведению государственных гражданских служащих — важная составная
часть в решении вопросов антикоррупционной деятельности. URL: http://
arhangelsk.roskazna.ru/file/up/27/Image/Adm_otd/soveschanie260509/vistuplenia/
Vystuplenie_Panevinoj.doc (дата обращения: 30.03.2013).
2 См.: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика:
науч.практ. пособие. М., 2012. С. 18.
3 См.: Волынский А. Ф., Прорвич В. А. Экспертное сопровождение правотворческой и правоприменительной практики в системе мер по борьбе с коррупцией // Материалы круглого стола «Антикоррупционная экспертиза нормативноправовых актов и их проектов». М., 2010.