Право и институты Европейского Союза

НОРМА

Москва, 2019

Р. Х. Макуев
Право и институты
Европейского Союза

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебного пособия для студентов
высших учебных заведений, обучающихся по направлению
«Юриспруденция» и специальности «Юриспруденция»

3е издание, переработанное и дополненное

УДК 34
ББК 67.412.1
М22

Сведения об авторе

Руман Харонович Макуев — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный работник высшей школы РФ, действительный член Академии военных наук, Европейской академии естественных наук, Российской академии естественных наук, заведующий кафедрой теории
государства и права Орловского государственного университета. Опубликовал около 270 научных и учебнометодических работ.

Рецензенты

Т. Н. Радько — доктор юридических наук, профессор, заслуженный
юрист РФ, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина
(МГЮА).
П. А. Астафичев — доктор юридических наук, профессор, директор юридического института ФГБОУ ВПО «Государственный университет — учебнопроизводственный комплекс».

Макуев Р. Х.
М22
Право и институты Европейского Союза : учебное пособие /
Р. Х. Макуев. — 3е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2019. —
288 с.

ISBN 9785917686493 (Норма)
ISBN 9785161032633 (ИНФРАМ, online)

В учебном пособии, переработанном на основе изменений, внесенных
Лиссабонским договором, рассматриваются процесс формирования Европейского Союза, развития его права и институтов, особенности взаимосвязей права Европейского Союза, международного права и национальных правовых систем государств Союза. Освещаются структура, полномочия его институтов, органов и учреждений, механизмы принятия решений.
Раскрываются тенденции взаимоотношений между Европейским Союзом
и Российской Федерацией.
Для бакалавров, магистров, аспирантов и преподавателей юридических
институтов и факультетов.

УДК34
ББК 67.412.1

© Макуев Р. Х., 2009
ISBN 9785917686493 (Норма)
© Макуев Р. Х., 2015,
ISBN 9785161032633 (ИНФРАМ, online)
© с изменениями

Содержание

Список сокращений .................................................................................9

Введение ................................................................................................10

Раздел I. Общие положения
о Европейском Союзе

Глава 1. Общие сведения о Европейском Союзе ....................................16
1. Предмет права Европейского Союза
и задачи данного учебного пособия ..................................16
2. Европейский Союз на современном этапе:
теоретический очерк и справочные данные .....................23
3. Европейский Союз и Совет Европы ..................................28

Глава 2. Возникновение и развитие Европейского Союза .....................32
1. Предпосылки возникновения и этапы развития
Европейского Союза ..........................................................32
2. Современная структура Европейского Союза ..................44
3. Порядок вступления государств в Европейский Союз
и его правовая природа ......................................................45

Глава 3. Компетенция Европейского Союза ..........................................48
1. Понятие и виды компетенции Европейского Союза .......48
2. Категории компетенции Европейского Союза .................60
3. Цели и принципы деятельности Европейского Союза ....62

Глава 4. Правовое положение личности
и институт гражданства Европейского Союза .........................70
1. Правовое положение личности в Европейском Союзе ....70
2. Институт гражданства Европейского Союза ....................73
3. Основные права, свободы и обязанности человека
и гражданина Европейского Союза и их гарантии ...........76

Раздел II. Право Европейского Союза

Глава 5. Система права и методы правового регулирования
в Европейском Союзе ...............................................................81
1. Понятие и характерные черты права Европейского Союза 81

2. Принципы права Европейского Союза .............................89
3. Субъекты права Европейского Союза ...............................93
4. Методы правового регулирования Европейского Союза ....95

Глава 6. Основные черты отраслевого права .........................................96
1. Основы отраслевого правового регулирования
в сфере внутреннего рынка ................................................96
2. Общая характеристика правового регулирования
экономических и финансовых отношений
и видов хозяйственной деятельности ..............................100
3. Общая характеристика правового регулирования
социальнокультурной и интеллектуальной
деятельности .....................................................................102

Глава 7. Источники права Европейского Союза ..................................109
1. Понятие и система источников права
Европейского Союза ........................................................109
2. Источники первичного права
и порядок внесения в них изменений .............................114
3. Источники вторичного права Европейского Союза .......123
4. Источники прецедентного права Европейского Союза 129
5. Другие источники права Европейского Союза ...............131

Раздел III. Институциональная система Европейского Союза

Глава 8. Система институтов и органов Европейского Союза .............137
1. Понятие и характерные черты институциональной
системы Европейского Союза .........................................137
2. Институциональноорганизационная система
Европейского Союза и ее принципы ..............................140
3. Полномочия, права и функции Европейского Союза ....146

Глава 9. Европейский парламент: порядок формирования,
структура и полномочия .........................................................152
1. Состав Европейского парламента
и парламентские выборы .................................................152
2. Внутренняя структура, организация работы
и процедурный порядок принятия решения ...................156
3. Функции и полномочия Европейского парламента .......159

Глава 10. Европейский совет: цели, задачи, функции и полномочия ...165
1. Общая характеристика, состав и функции
Европейского совета ........................................................165
2. Полномочия и порядок принятия решения ....................169

6
Содержание

Глава 11. Совет Европейского Союза:
структура, полномочия, порядок работы ..............................173
1. Состав, структура и иные характерные черты
Совета Европейского Союза ............................................173
2. Полномочия Совета Европейского Союза ......................177
3. Порядок работы Совета Европейского Союза
и процедуры принятия им решения ................................182
Глава 12. Европейская комиссия: характерные черты,
полномочия и ответственность .............................................186
1. Состав, структура и характерные черты
Европейской комиссии ....................................................186
2. Порядок формирования и полномочия Комиссии .........189
3. Порядок работы и ответственность Комиссии ...............192
Глава 13. Суд Европейского Союза:
структура, полномочия, порядок судопроизводства .............194
1. Статус и характерные черты Суда Европейского Союза 194
2. Порядок формирования и внутренняя организация
Суда Европейского Союза ...............................................199
3. Полномочия Суда Европейского Союза .........................205
4. Порядок судопроизводства Суда Европейского Союза ...208
Глава 14. Европейский центральный банк и Счетная палата ...............211
1. Европейский центральный банк ......................................211
2. Счетная палата ..................................................................215
Глава 15. Другие органы Европейского Союза:
Экономический и социальный комитет,
Комитет регионов, Европейский инвестиционный банк .......216
1. Экономический и социальный комитет ..........................216
2. Комитет регионов .............................................................217
3. Европейский инвестиционный банк ...............................218
Глава 16. Обычная и специальная законодательные процедуры ..........220
1. Обычная законодательная процедура ..............................220
2. Специальная законодательная процедура .......................223

Раздел IV. Структурнофункциональные системы и правовое
регулирование в отдельных сферах Европейского Союза
Глава 17. Финансовая и бюджетная системы Европейского Союза ....225
1. Финансовая система Европейского Союза .....................225
2. Бюджетная система Европейского Союза .......................228
3. Участники осуществления бюджетной функции
Европейского Союза ........................................................232

Содержание
7

Глава 18. Таможенная и налоговая системы Европейского Союза ......234
1. Понятие и основные черты таможенной системы
и таможенного права Европейского Союза ....................234
2. Таможенный кодекс Европейского Союза ......................237
3. Общая характеристика налогового права
Европейского Союза ........................................................239

Глава 19. Сотрудничество в экологической,
уголовноправовой и военной сферах .....................................246
1. Сотрудничество в экологической сфере ..........................247
2. Сотрудничество полиции и судов
в уголовноправовой сфере ..............................................250
3. Политика безопасности и сотрудничество
в военной сфере ................................................................255

Глава 20. Образовательные программы и профессиональное обучение
в Европейском Союзе .............................................................258
1. Общие положения и основные образовательные
программы в Европейском Союзе ...................................258
2. Профессиональное обучение в Европейском Союзе ......262

Глава 21. Шенгенское право и визовый режим в Европейском Союзе 264
1. Понятие, сфера действия и объекты шенгенского права 264
2. Визовый режим и шенгенская виза .................................265
3. Долгосрочные визы и виды на жительство .....................267

Глава 22. Взаимоотношения между Российской Федерацией
и Европейским Союзом ..........................................................271
1. Европейский Союз в кризисе противоречий ..................271
2. Общая характеристика развития отношений между
Российской Федерацией и Европейским Союзом .........274
3. Перспективы эволюции отношений между
Российской Федерацией и Европейским Союзом .........278

Приложения .........................................................................................285

8
Содержание

Список сокращений

ВТО — Всемирная торговая организация
ГАТТ — Генеральное соглашение по тарифам и торговле
ДЕС — Договор о Европейском Союзе
ДФЕС — Договор о функционировании Европейского Союза
ЕЕА — Единый европейский акт
ЕИБ — Европейский инвестиционный банк
ЕОУС — Европейское объединение угля и стали
ЕС — Европейский Союз
ЕСБР — Европейские силы быстрого реагирования
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека
ЕСЦБ — Европейская система центральных банков
ЕЦБ — Европейский центральный банк
ЕЭС — Европейское экономическое сообщество
МВФ — Международный валютный фонд
НАТО — Организация Североатлантического договора (North Atlantic Treaty Organization, NATO)
ОБСЕ — Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
ОВПБ — общая внешняя политика и политика безопасности
ООН — Организация Объединенных Наций
РИД — результаты интеллектуальной деятельности
СПСО — сотрудничество полиции и судебных органов в уголовноправовой сфере
СШЕ — Соединенные Штаты Европы
ЭКОСОК — Экономический и социальный комитет

Введение

Европейскому Союзу еще недавно предрекали глубокий кризис и
даже дезинтеграцию и раскол. Накал противоречивых заявлений пришелся на период усиления сомнений, когда стало ясно, что Конституция ЕС не выдерживает испытания ратификацией. Лиссабонский
договор о реформах1, вступивший в силу в декабре 2009 г., вселил уверенность в жизнестойкость Европейского Союза. Однако теперь, после финансового кризиса в Греции, экономических трудностей, сложившихся в Испании и ряде других стран, событий вокруг Крыма и
Украины, опять возникают былые сомнения. Тем не менее большинство специалистов считают, что и на этот раз речь идет не о кризисе,
а о преодолении еще одного этапа роста. В пользу такого оптимизма
говорит тот факт, что в XXI в. необходима «революция в нашем понимании силы», и то, что «сила Европейского Союза, напротив, характеризуется широтой охвата и глубиной: попав однажды в сферу его
влияния, страны меняются навсегда»2. Возможно, здесь имеет место
некоторое преувеличение, но не чрезмерное, что подтвердила консолидация государств ЕС перед мировым экономическим кризисом и
иными вызовами глобализации. К тому же ЕС стал играть более активную роль в мире глобальном по форме и многообразном по содержанию. Важную роль государства — члены ЕС играют в ООН, в том
числе в такой ее организации, как ЮНЕСКО3. Европейский Союз находится на очередном витке развития. Речь идет о неизбежных трудностях, но не о кризисе, указывающем на начало конца.
Идея европейского единства начала витать над миром более
1200 лет тому назад. Причиной ее появления были глубокие внутрен1 Полное название: Лиссабонский договор, изменивший Договор о Европейском
Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (подписан в столице Португалии Лиссабоне 13 декабря 2007 г. на саммите ЕС; переименован в Договор о функционировании Европейского Союза; допускается также название: Лиссабонский договор о реформе ЕС). Таким образом, после ратификации Лиссабонского договора стали действовать два ведущих учредительных договора: Договор о Европейском Союзе
(далее — Договор о ЕС; ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза
(далее — Договор о функционировании ЕС; ДФЕС), а также Договор об учреждении
Европейского сообщества по атомной энергии.
2 Леонард М. XXI век — век Европы / пер. с англ. Т. Бекетовой. М., 2006. С. 9.
3 ЮНЕСКО (UNESCO — United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры;
межправительственная организация, учреждение ООН, созданное в ноябре 1945 г.

ние противоречия, характерные для западной цивилизации с момента
ее возникновения. Можно сказать, что социальноэкономическая
композиция Западной Европы выпекалась на вулкане неутихающих
кровопролитных раздоров и войн. Первым объединителем Европы
считается франкский король Карл Великий, коронованный 25 декабря 800 г. императором Римской империи. Можно считать, что Вестфальский мир (1648) создал правовую основу взаимоотношений государств разъединенной Европы.
Сторонники европейской идеи (Э. д’Адмонт, П. Дюбуа, Иржи из
Подебрад, герцог де Сюлли, Г. Гроций, И. Кант, Г. Гегель и др.) были
поставлены перед необходимостью поиска новой формы институциализированной организации. Европейская консолидация приобрела
некоторые реальные очертания при Наполеоне Бонапарте, который
намеревался создать европейскую конфедерацию под эгидой «Великой Франции». Французский император полагал, что конфедерация
должна иметь единый кодекс законов, высший кассационный суд,
общую армию, единую денежную систему. Победители Наполеона
считали себя проводниками «европейской идеи», они создали «концерн держав» — Священный союз, целью которого была совместная
охрана европейских монархий и подавление любых антимонархических движений.
К концу XIX в. большое признание получила идея создания Соединенных Штатов Европы (СШЕ). Она одинаково устраивала либеральную европейскую буржуазию и радикальнонационалистические
круги, отстаивавшие идею объединения европейских наций, хотя они
преследовали разные цели. К началу Первой мировой войны Европа
оказалась разделенной на враждующие союзы (Антанту и прогерманский союз). Итогом окончания войны стала явная несправедливость
Версальской системы договоров, что привело к мощному росту реваншистских настроений в Германии. Пришедшая на волне таких
настроений к власти в этой стране националсоциалистическая (фашистская) партия выступила не только за пересмотр итогов войны,
но и за установление в Европе «нового порядка». Растущая опасность
новой мировой войны была очевидна. Она всколыхнула мощное движение западноевропейских сторонников демократического варианта
европейского единства.
Откликом на этот всплеск стал ряд публикаций. Среди них следует
выделить книгуманифест австрийского автора Р. КуденховеКалерги
«ПанЕвропа» (1923), в которой предлагалась стройная система общеевропейских институтов (Федеральный Совет, Федеральная ассамблея, Федеральный суд, Федеральное казначейство). Можно счиВведение
11

тать, что эта книга заложила начало панъевропейского движения.
Большой резонанс вызвала концепция, предложенная французским
министром иностранных дел А. Брианом (1930). Меморандум был разослан 26 странам — членам Лиги Наций. В нем излагались практические шаги политического объединения стран Европы, в частности
подписание Пакта об общих принципах Европейской конфедерации.
Однако данному плану не суждено было сбыться. Автор проекта был
убит, а начавшаяся вскоре Вторая мировая война затруднила поиски
европейского согласия, но не парализовала их.
В огне войны идею европейского содружества продолжали выковывать итальянцы А. Спинелли и Э. Росси, француз Л. Блюм, бельгиец П.А. Спаак. Их усилия приблизили «европейскую идею» к практическому решению. Было достаточно ясно, с чего следует начать
строить будущее послевоенной Европы. Победа над фашистской Германией и завершение Второй мировой войны знаменуют новый этап
строительства «общеевропейского дома». У. Черчилль в своей речи
19 сентября 1946 г. в Университете г. Цюриха заявил, что необходимо
построить нечто вроде Соединенных Штатов Европы1 (подробнее
см. в гл. 2).
Закономерности развития ЕС в некоторой степени носят всеобщий характер. Как показала более чем 60летняя история, успешная
эволюция Европейского Союза позволила его государствамчленам и
их народам решить три фундаментальные проблемы: 1) устранить материальные основы войн между государствами; 2) создать благоприятные условия для интернационализации экономической деятельности; 3) активизировать интернационализацию политических интересов внутри Союза и за его пределами. Сюда бы следовало добавить и
такие факторы, как формирование единой валютной системы, таможенной политики и европейской системы безопасности и военной
защиты. Применялись и силовые методы, но они оказывались малопродуктивными.
Процесс эволюции Европейского Союза постепенно приобретает
стабильные и прочные формы. Если для конфедерации не характерны единая валютная система и единые институты власти и управления, то Европейский Союз их имеет (единая валюта — евро, Европейский совет, Совет Европейского Союза, Европейская комиссия, Европейский парламент, Суд Европейского Союза, Европейский
центральный банк, Счетная палата и др.). Тенденции развития Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора по12
Введение

1 См.: Черчилль У. Мускулы мира. М., 2002. С. 498.

зволяют предположить, что в обозримом будущем идея о СШЕ получит новый импульс.
Для государств — членов ЕС нормы союзного права уже занимают
приоритетное положение по отношению к их национальному праву.
В обеспечении единого толкования и в формировании механизма
прямого применения норм европейского права неоспоримая заслуга
принадлежит Суду ЕС. Процесс развития Союза, сопряженный с преодолением постоянно возникающих противоречий, ведет не только к
расширению европейского правового пространства, но и к совершенствованию его норм, углублению связей во всей европейской правовой системе.
Российская Федерация вступила в Совет Европы 28 февраля
1996 г. Это еще более сблизило интересы Европейского Союза и Российской Федерации, а сам Союз, его право и институты стали объектами не только повышенного познавательного интереса, но и реально
востребованными изза растущей необходимости совместного осуществления практической деятельности в сфере экономики, политики,
культуры, науки, образования и т. д. В период процесса глобализации, обострения и накала противоречий в мире, обусловливающих
необходимость поиска компромиссов, значение знания европейского
права, его институтов заметно возрастает.
Процесс глобализации усилил и активизировал экономические и
политические связи между Европейским Союзом и Российской Федерацией, более ясно определил круг их интересов и цели этих связей.
Сегодня достаточно очевидно, что переустройство мира (перемещение центров власти) не только не снимает с повестки дня необратимость экономической, политической, информационной и иной интеграции между Российской Федерацией и Европейским Союзом, а,
напротив, на волне глобальных вызовов (опасность экологической и
гуманитарной катастроф, международный терроризм, увеличение мирового коэффициента умирающих от голода и болезней людей и т. д.)
подчеркивает и усиливает ее актуальность. Поэтому ни у кого не вызывает сомнений целесообразность изучения такого интеграционного
образования, как Европейский Союз, его права и институтов в вузах
нашей страны.
Изучение права ЕС в рамках данного учебного пособия играет
важную роль в подготовке высококвалифицированных юристов, расширении кругозора студентов и аспирантов отечественных высших
учебных заведений. Знание союзного права поможет выпускникам
вузов верно ориентироваться во внешней экономической и политической деятельности государства, в отдельных правовых проблемах евВведение
13

ропейского сотрудничества, обеспечит возможность участия в совершенствовании партнерских отношений между Российской Федерацией и Европейским Союзом.
Российская Федерация сегодня участвует в более чем 40 договорноправовых актах Совета Европы. На европейские страны приходится
почти 51% внешнеторгового оборота России. Еще ряд конвенций подписаны и находятся в стадии ратификации или готовятся к подписанию. Это свидетельствует о нашем решительном настрое на интеграцию с Европой, понимаемую нами как живой процесс, строящийся на
уважении государственноправовых, общественноисторических и
культурных традиций каждой страны. Даже при санкционном «марше» ЕС против России эти организационные и правовые базовые основы сотрудничества сохраняются.
Следует подчеркнуть, что этому в немалой степени способствует
преподавание в вузах права Европейского Союза. Об этом свидетельствует практика работы кафедр многих российских вузов. Создание
же Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на постсоветском
пространстве не является противовесом Европейскому Союзу, напротив, это еще один шаг к упрочению сотрудничества между всеми акторами многополярного мира. Об этом ясно говорится в программе
Президента РФ по дальнейшему развитию нашей страны1.
Настоящее учебное пособие подготовлено с учетом учредительных, нормативных и иных правовых актов, материалов празднования
50и 55летия Европейского Союза, Конституции Европейского
Союза (не ратифицирована), а также пришедшего ей на смену Лиссабонского договора, изменившего Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества. Изменения последнего были столь радикальны, что привели к изменению его названия.
Теперь, как известно, он называется Договор о функционировании
Европейского Союза. Пособие органично вписывается в современную систему учебных и методических стандартов, в учебную программу учебной дисциплины «Право Европейского Союза», которая предусматривает изучение этапов возникновения и развития Европейского Союза, его правовой системы, структурнофункциональных
характеристик институтов и органов, а также различных отраслевых
сфер: внешнеполитической, бюджетной, таможенной, налоговой, валютной и иных.

14
Введение

1 См.: Путин В. В. Россия сосредотачивается — вызовы, на которые мы должны ответить // Известия. 2012. 17 янв.; Он же. О наших экономических задачах // Ведомости.
2012. 30 янв.; Он же. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.