Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики

Экспертиза нормативных правовых актов  
в сфере реализации промышленной политики
в Российской Федерации

 
НОРМА
Москва, 2020

А. Н. Дементьев, О. А. Дементьева, 
В. Н. Бондарь

Экспертиза нормативных  
правовых актов  
в сфере реализации  
промышленной политики
в Российской Федерации 

Под редакцией  
доктора юридических наук  
А. Н. Дементьева

Д30

УДК 342
ББК  67.5 
Д30 
Сведения об авторах
Дементьев Александр Николаевич, доктор юридических наук, сфера деятельности — экспертно-аналитическая и преподавательская.
Дементьева Ольга Александровна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП.
Бондарь Вадим Николаевич, работает в сфере муниципального консалтинга, 
директор Межотраслевого института коммунальных стратегий.

Дементьев А. Н.
Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации : монография / А. Н. Дементьев, О. А. Дементьева, В. Н. Бондарь ; под 
ред. А. Н. Дементьева. — Москва : Норма, 2020. — 232 с.
ISBN 978-5-00156-045-6 (Норма)
ISBN 978-5-16-108307-9 (ИНФРА-М, online)
В монографии представлены результаты теоретических исследований института экономико-правовой экспертизы, анализа существующих практик 
экспертной деятельности применительно к сфере формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации. Научно обоснованы 
методологические подходы к разработке процедур, принципов и критериев 
проведения экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов 
в промышленности. Приведены практические рекомендации осуществления 
экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов, проект федерального закона, регламентирующего экспертную деятельность в сфере формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации.
Для научных работников, экспертов, аналитиков, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов и студентов гуманитарного профиля.
УДК 342 
ББК 67.5

Монография подготовлена по результатам реализации исследовательского проекта на тему «Исследование процедур и принципов экономико-правовой экспертизы 
нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации», выполненного на средства гранта № 17-03-00181-ОГН Российского фонда фундаментальных исследований.

ISBN 978-5-00156-045-6 (Норма)
 
ISBN 978-5-16-108307-9 (ИНФРА-М, online)
  ©  Дементьев А. Н., Дементьева О. А., 
Бондарь В. Н., 2020

Введение

Экономическая и правовая экспертиза нормативных правовых актов различного уровня и их проектов в настоящее время все больше 
становится одним из значимых факторов, влияющих на качество законодательного регулирования общественных отношений. При этом 
решающее значение имеет, несомненно, политический аспект. Именно 
политическое решение предопределяет как содержание, так и юридическое, социальное и экономическое качество нормативного правового акта. Тем не менее результаты экспертизы являются одновременно 
и превентивным фактором, который в разной степени учитывается законодательным или иным нормотворческим органом, и долгосрочным 
прогнозом возможных позитивных и негативных последствий принятия и действия нормативного правового акта. Несмотря на широкое 
распространение экспертной работы в деятельности законодательной 
(представительной) и исполнительной власти, экспертиза как право-
вой институт не получила теоретического обоснования в системе организации публичной власти, за исключением судебной экспертизы 
(судебной экспертологии).
Сложность исследования теоретико-методологических подходов к 
систематизации и классификации экспертной деятельности в системе организации законодательной (представительной) и исполнительной власти, которую можно именовать как общую экспертологию, в 
отличие от судебной экспертологии состоит в многообразии не только предметных областей экспертной деятельности, но и методологических подходов, методов и приемов проведения экспертизы. В практической деятельности система органов законодательной (представительной) и исполнительной власти и структуры, обеспечивающие их 
работу, а также различные научно-экспертные организации используют многочисленные классы, виды и подвиды экспертиз. Назовем 
наиболее известные экспертизы: правовая, юридическая, юридиколингвистическая, технико-юридическая, антикоррупционная, экологическая, экономическая, финансово-экономическая; регулирующего 
и фактического воздействия нормативных правовых актов на регу

Введение

лируемые общественные отношения; нормативных правовых актов; 
решений (действий) исполнительной власти в рамках общественной 
экспертизы; государственная, негосударственная, государственно-общественная, общественная; метрологическая и санитарно-эпидемиологическая; обязательная, инициативная, добровольная; комплексная, 
научная и проч.
Представляется, что, учитывая многообразие направлений промышленной политики, результаты исследования отдельных аспектов 
экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов могут 
быть использованы в качестве прототипа для исследований в других 
сферах правового регулирования общественных отношений и последующей разработки целостной концепции института экономико-правовой экспертизы в системе стратегического планирования и государственного управления в Российской Федерации. В качестве одного из 
основных методов монографического исследования авторами применялся индуктивный метод — «от частного к общему», поскольку к настоящему времени результаты исследований «от общего к частному» 
вряд ли можно считать достаточными для формирования практических методик проведения комплексных экономико-правовых экспертиз нормативных правовых актов.
В монографии представлены результаты теоретических исследований института экономико-правовой экспертизы применительно к сфере формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации, выполненных научным коллективом при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (2017 г.), 
а затем Российского фонда фундаментальных исследований (2018 и 
2019 гг.), а также результаты анализа существующих практик экспертной деятельности применительно к сфере реализации направлений 
промышленной политики в Российской Федерации.

Глава 1 
 Теоретические и законодательные основы  
экспертной деятельности в системе органов  
государственной власти Российской Федерации

§ 1. Институт экспертизы в деятельности органов 
государственной власти Российской Федерации

Институт экспертизы в системе правотворчества и деятельности 
исполнительной власти занимает особое положение. Без экспертной деятельности, без экспертизы нормативных правовых актов и 
их проектов, конкретных решений и действий исполнительной власти в настоящее время невозможно представить эффективную законотворческую и исполнительскую деятельность властных структур 
и институтов. Предметы экспертной деятельности в системе государственного управления чрезвычайно разнообразны и объемны. Наиболее известны и широко используются такие виды экспертной деятельности, как правовая, экономическая, экологическая, антикоррупционная экспертизы. Несколько лет назад в практику деятельности 
исполнительной власти были введены обязательные процедуры оценки регулирующего воздействия и оценки фактического воздействия 
нормативных правовых актов, которые могут быть отнесены к виду 
управленческой экспертизы. В законодательстве Российской Федерации широко используется термин «экспертиза нормативных правовых 
актов»1. В сфере реализации промышленной политики указанные виды экспертной деятельности в явном или неявном виде являются обязательными, и их применение предусмотрено в федеральных законах 
и подзаконных нормативных правовых актах2.

1  Судебная, правовая, юридическая, финансово-экономическая, антикоррупционная и другие виды экспертиз.
2  См., например: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (далее — приказ Минюста России № 87).

Глава 1. Теоретические и законодательные основы экспертной деятельности

В нормативных правовых актах различного уровня предусматривается обязательное проведение экспертизы градостроительной документации, землеустроительной экспертизы, экологической экспертизы 
и др. Разработан большой массив ведомственных нормативных правовых актов, часть из которых содержит методики проведения конкретного вида экспертизы. В течение последних лет в практику экспертного анализа и экспертной деятельности введены институты оценки 
регулирующего воздействия и оценки фактического воздействия нормативных правовых актов на регулируемые правоотношения, которые 
и по форме, и по содержанию, и по порядку их проведения являются 
видами экономико-правовой экспертизы.
Масштабы использования института экспертных знаний в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и структур, исполняющих отдельные публичные полномочия, 
значительны. Институт экспертизы используется не только в деятельности органов власти и структур, исполняющих публичные полномочия, но и в деятельности коммерческих и общественных организаций, 
а также предприятий. Масштабы прогнозируемого вовлечения в экспертную деятельность общественных институтов также оцениваются 
специалистами как значительные1. Эти устойчивые тенденции объективно формируют перед юридической наукой запрос на комплексное 
теоретическое исследование института экспертизы, прежде всего экономико-правовой экспертизы.
Современные тенденции использования и состояние теоретических 
исследований института экспертизы в деятельности законодательных, 
представительных и исполнительных органов власти и структур, наделенных публичными полномочиями, позволяют провести аналогию 
с тенденциями формирования нового междисциплинарного научного 
направления — судебной экспертологии2. В теории судебной экспертизы возникновение новых видов экспертизы и формирование частных теорий судебно-экспертного исследования привели к необходимости теоретического обобщения обширного и разнонаправленного 
экспертного опыта и экспертного знания, накопленного в пределах 
каждого вида судебной экспертизы. Множественность форм, классов 
и видов экспертиз, существующих в практике деятельности публич
1  См.: Райков А. Н. Инновационное саморазвитие сетевой экспертной среды // Организация саморазвивающихся инновационных сред / под ред. В. Е. Ленского. М., 2012. 
С. 120—139.
2  См., например: Россинская Е. Р., Галяшина Е. И., Зинин А. М. Теория судебной экспертизы: учебник / под ред. Е. Р. Россинской. М., 2013. С. 20—36.

§ 1. Экспертиза в деятельности органов государственной власти 
9

но-властных институтов, в настоящее время привела к необходимости 
формирования теоретического научного направления в юридической 
науке, которое можно назвать по аналогии с судебной экспертологией 
общей экспертологией1. Необходимость формирования более общего 
направления в науке — экспертологии, понятия «эксперт», «экспертология» (наука об экспертизе) обосновываются в некоторых научных 
публикациях в рамках описательного характера проблем экспертной 
деятельности2.
Определение «общая экспертология» обоснованно применимо к выделенному в настоящем исследовании научному направлению потому, что и по направлениям (видам) экспертного исследования (правовая, экономическая, экономико-правовая, социально-экономическая, 
политологическая, антикоррупционная и другие виды экспертиз), и 
по сферам (классам) экспертной деятельности (практически все сферы 
законодательного регулирования и многочисленные сферы правоприменения), и по формам экспертной деятельности (государственная, общественная, корпоративная, государственно-общественная, частная) 
данный институт по указанным параметрам значительно шире сферы 
использования института судебной экспертизы. Анализ результатов 
теоретических достижений, методологии и практики судебной экспертизы показывает, что одна часть этих результатов может быть непосредственно использована в теоретических разработках общей экспертологии, другая часть — адаптирована с целью возможности их 
использования в теоретических исследованиях института общей экспертизы.
Как уже было отмечено, институт экспертизы в настоящее время 
широко используется в федеральных законах и других нормативных 
правовых актах. Предмет, задачи и процедуры различного вида экспертиз нередко в нормативных правовых актах даются без необходимой детализации. Определения общего понятия «экспертиза» и частного понятия «экспертиза» применительно к конкретной сфере общественных отношений в нормативных правовых актах практически 
не содержатся. Представим в кратком изложении результаты анализа общетеоретических определений понятия «экспертиза». (Анализ 

1  В данной работе термин «общая экспертология» используется в качестве «условного» обобщающего понятия, позволяющего отграничить формы, классы, виды (роды) экспертизы в сферах деятельности законодательной (представительной) и исполнительной власти от судебной экспертизы.
2  См., например: Сидельников Ю. В. Экспертология — новая научная дисциплина // 
Автоматика и телемеханика. 2000. Вып. 2. С. 107—126.

Глава 1. Теоретические и законодательные основы экспертной деятельности

частных определений этого понятия применительно к формированию 
определения экономико-правовой экспертизы представлен в § 3 данной главы.) Немногочисленные исследования в этой сфере позволяют 
выделить несколько подходов к содержанию экспертной деятельности 
в сравнении с другими, на первый взгляд сходными, видами деятельности: аудит, мониторинг, контроль1.
Критические замечания о полноте и точности общераспространенных определений экспертизы и определений, предлагаемых для использования в сфере экспертологии, представлены в научных публикациях2. Приведем одно из определений экспертизы: «Экспертиза — 
комплексное исследование какого-либо вопроса (проблемы, процесса 
или явления), требующее специальных знаний и умений, с представлением обоснованного мотивированного заключения, возможно, с элементами рекомендаций»3. Иными словами, экспертиза — это специальная процедура, при которой устанавливается соответствие определенным требованиям, критериям, положениям, нормам и т. д. При 
этом при проведении экспертизы используется чрезвычайно большой 
спектр общенаучных и специальных методов исследований. В любом 
случае во всех известных видах экспертизы нормативных правовых 
актов основополагающим является метод анализа таких актов и регулируемых общественных отношений.
Понятие «аудит» в законодательстве используется как в узком4, 
так и в широком5 толковании. Государственный аудит понимается как неотъемлемая часть системы общественно-экономического 

1  См.: Миронов А. Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Административное право и процесс. 2012. 
№ 2. С. 32—38.
2  Применительно к сфере правовых исследований см., например: Мамитова Н. В. 
Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации // Царскосельские чтения. 2010. № XIV. С. 91—99.
3  Технология законотворчества (опыт Санкт-Петербурга) / под ред. И. П. Михайлова. СПб., 2006. С. 54.
4  Аудит — независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»).
5  Внешний государственный аудит (контроль) — контроль Счетной палатой РФ порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, 
бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и 
иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ (см. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). Исходя 
из такого законодательного определения, государственный аудит есть одна из форм 
государственного контроля, осуществляемая Счетной палатой РФ в пределах, установленных законодательством.