Финансы бюджетных организаций социальной сферы

ФИНАНСЫ 

БЮДЖЕТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ 

СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Ò.Â. ØÓÁÈÍÀ
Ñ.Ï. ÅÑÀÊÎÂ
À.Â. ÔÐÎËÊÈÍ 

Москва
ИНФРА-М
2020

МОНОГРАФИЯ

УДК 336.13(075.4)
ББК 65.261
 
Ш95

Шубина Т.В.
Ш95  
Финансы бюджетных организаций социальной сферы : монография / Т.В. Шубина, С.П. Есаков, А.В. Фролкин. — Москва : ИНФРА-М, 
2020. — 134 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/monography_5919b2c08e8b84.33322927.

ISBN 978-5-16-012745-3 (print)
ISBN 978-5-16-103205-3 (online)
В работе изложен финансовый механизм бюджетных организаций, рассмотрена правовая среда финансовой деятельности бюджетных организаций, регламент финансового планирования, представлена методика финансового анализа бюджетных организаций, сформирована совокупность 
ключевых показателей оценки эффективности деятельности бюджетных 
организаций, изложены основные положения организации финансовой 
деятельности бюджетных организаций. Выводы иллюстрируются практическими расчетами.
Монография предназначена для ученых и практиков сферы государственных (муниципальных) финансов и работников государственного 
сектора.

УДК 336.13(075.4)
ББК 65.261

А в т о р ы:
Шубина Т.В., кандидат экономических наук, доцент, доцент Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова;
Есаков С.П., аспирант третьего года обучения Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова;
Фролкин А.В., аспирант третьего года обучения Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова

ISBN 978-5-16-012745-3 (print)
ISBN 978-5-16-103205-3 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, 
доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com

© Шубина Т.В., Есаков С.П., 
Фролкин А.В., 2017

Введение

Повышение эффективности использования бюджетных средств 
является одной из наиболее приоритетных задач государства. 
Следствием этой задачи является совершенствование правового 
статуса бюджетных и автономных учреждений. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового 
положения государственных (муниципальных) учреждений» установлены новые механизмы повышения доступности и качества 
услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями1.
В новых условиях у бюджетных и автономных учреждений 
возник ряд проблем, связанных с оценкой эффективности своей 
деятельности. К ним относится финансовое планирование и управление финансовыми потоками, включая расчет себестоимости оказываемой услуги.
Источниками приносящей доход деятельности для бюджетных 
образовательных учреждений в общем виде выступают средства 
бюджетного финансирования, средства от оказания услуг, сопутствующих учебному процессу, плата за обучение. В этих условиях 
возникает задача оценки результативности оказываемых образовательных услуг при наличии форм финансовой отчетности, которые 
практически не отражают деятельность по выполнению государственного задания и внебюджетной деятельности, а обеспечивают 
отражение кассового исполнения бюджета. Современный формат 
отчетности не позволяет одновременно осуществлять механизм 
контроля как за деятельностью в рамках государственного задания, 
так и в рамках внебюджетной деятельности.
В работах различных авторов представлен анализ отдельных 
аспектов теории и практики управления эффективностью производственной деятельности образовательного учреждения с учетом 
различных внутренних и внешних факторов, налогообложения 
и рисков, влияющих на итоговый продукт. Тем не менее изменение рынка, новые проблемы и возможности, изменение зако
1 
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «О внесении 
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 
в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [электронный ресурс] // Официальный сайт 
компании «КонсультантПлюс». — 2015. — Режим доступа: http://www.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=191974#0 (дата обращения: 02.09.2016).

нодательства и возрастающие требования к уровню эффективности организаций любой отрасли, а особенно образовательной, 
требуют постоянного совершенствования методологических 
подходов использования ключевых показателей эффективности 
КПЭ. Особенно остро стоит вопрос о внедрении практических 
рекомендаций по расчету и определению показателей эффективности в реальную действительность функционирующего бюджетного учреждения.
В основе научного исследования лежат работы отечественных 
и иностранных экономистов: Д.А. Ендовицкий, Б.О. Беленов, 
М.А. Винокуров, Ф. Майер, С.Г. Иву и др.
В данной работе были рассмотрены две сферы деятельности 
бюджетных и автономных учреждений: образование и медицина.
Данная публикация посвящена вопросам оценки эффективности деятельности бюджетного образовательного учреждения 
высшего образования в целом и каждого его структурного подразделения в отдельности
Задачами являются дать представление механизма финансовых 
потоков бюджетных и автономных учреждений, выстроить систему 
управления финансовыми ресурсами и активами, провести анализ 
текущего финансового состояния учреждений, а также на основе 
созданной иерархической структуры создать систему ключевых 
показателей эффективности связанных с ними информационных 
потоков.
Теоретические положения данной публикации базируются 
на принципах системного анализа и математической логики, концепции объективного формирования цен на предоставляемые 
услуги. Также использовались общенаучные методы: индуктивный 
и дедуктивный анализ, классификация и группировка, исторический и экономико-статистический методы. Их сочетание является основой для достижения необходимой степени глубины и универсальности изложения материала, обоснования выводов и практических рекомендаций.
В работе рассмотрены:
 
• тенденция развития модели финансирования организаций социальной сферы в России с учетом зарубежного опыта;
 
• особенности финансового механизма бюджетных учреждений 
в части управления финансовыми потоками и отражения финансовой информации в условиях нового механизма, заданного 
нормативными источниками;
 
• представлены методы анализа существующих систем показателей, характеризующих финансовое состояние организаций, 
с целью формирования достаточной совокупности показателей 
для ведения финансового мониторинга;

 
• методика анализа эффективности использования бюджетных 
средств и оценки эффективности деятельности бюджетного 
учреждения высшего образования;
 
• система ключевых показателей эффективности, учитывающей 
особенности бюджетных учреждений и оценивающей финансово-хозяйственную деятельность бюджетного учреждения, исходя из которой будут формироваться стимулирующие выплаты 
управленческому персоналу;
 
• на базе разработанной методики построена система информационных потоков, обеспечивающих ведение мониторинга системы 
КПЭ;
 
• основные особенности финансового планирования деятельности бюджетных и автономных учреждений.
Созданный механизм управления рассмотрен применительно 
к крупным бюджетным (автономным) учреждениям — вузам и медцентрам. Однако он достаточно универсален, и основные элементы 
менеджмента (система оценки финансового состояния, иерархическая структура, интегральный показатель) могут использоваться 
в учреждениях любой сферы и любого размера с учетом специфики 
их деятельности.

Глава 1
ФИНАНСЫ БЮДЖЕТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ — 
ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ 
ПОЛИТИКИ

1.1. ТРАНСФОРМАЦИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
СОЦИАЛЬНОЙ СРЕДЫ

Развитие человеческого капитала является одной из приоритетных задач государства. В целях повышения качества работоспособного населения правительства обеспечивают должный уровень 
социальной обеспеченности, предоставляя установленное количество медицинских, образовательных и т.п. услуг. Помимо государства в развитии человеческого капитала заинтересованы коммерческие организации, нуждающиеся в квалифицированных кадрах, а также само население, стремящееся к повышению качества 
условий жизни. Таким образом, выделяются три источника, из которых идет обеспечение социальных услуг.
Каждому историческому этапу государственного развития соответствовали различные структуры состава источников финансирования деятельности объектов социальной сферы. Как правило, 
финансирование из частных источников преобладает, когда государство либо не в достаточной степени развито, чтобы в должной 
мере поддерживать социальную сферу, либо не испытывает потребности в подобных вложениях. Например, до XVII века на Руси 
источником обеспечения образования по большей части служила 
Церковь. Монахи, живущие на соответствующие подати, обучали 
общеобразовательным наукам (счету, грамоте и т.п.) в религиозных 
целях (умение читать Священное писание и пр.)1. Прикладные 
науки (ремесла и т.п.) ввиду отсутствия учебных заведений изучались в семьях или общинах. Только позднее, ближе к XVII веку, государством ощущается потребность в специалистах различных направлений (от приказчиков до дипломатов). За счет казны открываются первые профессиональные школы, в числе которых можно 
выделить посольскую (1689 г.), лекарскую при Аптекарском приказе (1654 г.), типографскую при Приказе печатного двора (1681 г.). 

1 
Богуславский М.В. Современная модернизация российского образования: историко-педагогический контекст // Наука и школа. 2014. № 6. 
С. 19. 

Эти виды обучения полностью обеспечиваются государством (происходит прямое финансирование)1. Другим примером частного 
финансирования является Греция XIX века, где вследствие кризиса, вызванного перестройкой экономики после освобождения 
от Османской Империи, образование финансируется из частных 
источников, в том числе из-за рубежа (в основном от греческих диаспор других стран), и университет Болоньи, в котором студенты, 
платившие специальные взносы, сами устанавливали плату профессорско-преподавательскому составу, назначали или увольняли 
с должностей и т.д.2, 3. В целом финансирование социальных услуг 
исключительно за счет частных источников в силу развитости большинства государств в настоящее время является наименее распространенным из трех представленных.
Модель, в которой преобладает финансирование за счет государственных средств, исторически имела наибольшее распространение. Причиной этого можно назвать высокую потребность государства в специалистах и зачастую неспособность частных лиц 
осуществлять подобные вложения. Например, в эпоху правления 
Петра I происходит бурный экономический рост. Государство заинтересовано в подготовке необходимых специалистов и активно 
осуществляет организацию и финансирование прикладных наук 
(инженерии, медицины и пр.). В частности, в 1701 году в Москве 
открывается Школа математических и навигационных наук, что 
является прямым следствием строящегося в Прибалтике флота. То 
же происходит и в других регионах4, 5. В целом упор идет на обучение прикладным наукам, и активное развитие получают заведения среднего и низшего уровня. Материальная база и денежное 
обеспечение обучения целиком зависят от государства.
Смешанной можно назвать модель при правлении Александра I, 
когда обучающиеся должны сами себя обеспечивать книгами 

1 
Игтисамова Г.Р. Профессиональное образование в России: историкопедагогический анализ: дис. … д-ра пед. наук. Нижний Новгород, 2012. 
С. 131–138.
2 
Скрипник К.Д. Формирование традиций высшего образования в первых 
университетах Западной Европы / К.Д. Скрипник // Актуальные проблемы 
гуманитарных и естественных наук. 2014. № 12–3. С. 67.
3 
Булычева Е.В. Университетское образование в Греции конца XIX — начала 
ХХ в. глазами русских путешественников / Е.В. Булычева // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2012. № 9.
4 
Игтисамова Г.Р. Профессиональное образование в России: историкопедагогический анализ: дис. … д-ра пед. наук. Нижний Новгород, 2012. 
С. 142.
5 
Белоглазова С.Б. История образования в Тихоокеанской России 
в XVIII веке / С.Б. Белоглазова // Вестник Дальневосточного отделения 
Российской академии наук. 2012. № 4 (164). С. 50.

и всеми необходимым принадлежностями, однако «неимущим ученикам книги раздаются безденежно». Расходы учитываются по специально созданной записной книге1. Появляется коммерческое 
образование (Московская земледельческая школа, Техническое заведение, Технологический институт в Санкт-Петербурге, и др.)2, 3. 
Другим типом частных заведений являются пансионаты4.
Другим примером можно назвать сферу здравоохранения. В Германии, например, финансирование системы здравоохранения Германии происходит за счет таких составляющих: взносов в фонды 
медицинского страхования; государственных средств, состоящих 
из бюджетов разных уровней; средств частного добровольного 
медицинского страхования; денег граждан. Медицинская организация самостоятельно принимает решение относительно расходов 
и доходов учреждения и обладает необходимой компетенцией 
по сбору взносов5.
В Царской России существовала смешанная модель: система медицинской помощи была в ведении Врачебной управы и Приказа 
общественного призрения, которые подчинялись Медицинскому 
департаменту Министерства внутренних дел. Помимо них финансирование осуществлялось из медицинских обществ — частных 
организаций, созданных за счет населения6. В СССР применялась 
бюджетная модель, где главным источником финансовых ресурсов 
были средства государственного бюджета (80–85%), что передавались медицинским учреждениям, подведомственным Министерству здравоохранения РФ. Вторым источником финансовых 
ресурсов были средства ведомств и подведомственных им пред
1 
Устав учебных заведений 1804 года [Электронный ресурс] // Википедия. Свободная энциклопедия. URL: https://ru.wikipedia.org/w/index.
php?title=Файл%3AУстав_учебных_заведений_1804_года.djvu&page=19 
(дата обращения: 30.06.2015).
2 
Игтисамова Г.Р. Профессиональное образование в России: историко-педагогический анализ: дис. … д-ра пед. наук. Нижний Новгород, 2012. С. 149–
156.
3 
Сапрыкин Д.Л. История инженерного образования в России, Европе 
и США: развитие институтов и количественные оценки / Д.Л. Сапрыкин // 
Вопросы истории естествознания и техники. 2012. № 4. С. 68.
4 
Фролова С.А. Частное образование как гражданская инициатива в конце 
XVIII — первой половине XIX в. / С.А. Фролова // Вестник Череповецкого 
государственного университета. 2012. Т. 1. № 36–1. С. 22.
5 
Чернецкий В.Ю. Механизмы финансирования здравоохранения в зарубежных странах / В.Ю. Чернецкий // Менеджер. Вестник Донецкого государственного университета управления. 2013. № 4 (66). С. 139.
6 
Терешкина О.В. Страницы истории здравоохранения Тульской Губернии 
второй половины XIX века: В.И. Смидович / О.В. Терешкина // История 
медицины. 2016. Т. 3. № 1. С. 84, 95.

приятий. Их доля в финансировании здравоохранения колебалась 
в размерах 15–20%1.
На данный момент финансирование осуществляется в форме 
субсидий на выполнение государственного задания. С 2015 года 
осуществляется переход на одноканальное финансирование за счет 
средств фонда обязательного медицинского страхования с постепенным уменьшением доли федерального, региональных и муниципальных бюджетов2. Источниками приносящей доход деятельности 
для бюджетных медицинских учреждений в общем виде выступают 
средства бюджетного финансирования, страховых компаний и физических лиц, обращающихся за медицинской помощью.

1.2. СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ 
С ОБЗОРОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

В России в настоящий момент преобладает смешанная модель 
финансирования социальных благ. Проводимая бюджетная реформа создала ситуацию, когда государство, предоставляя учреждениям больше свободы распоряжения средствами, тем не менее 
предъявляет к ним специфические, отличные от иных организационно-правовых форм требования (в том числе иные формы финансовой отчетности). Их выполнение и умение эффективно осуществлять свою деятельность в новых экономических условиях — текущая задача государственных (муниципальных) учреждений.
Государство в своей деятельности стремится выстроить социально-экономическую систему, обеспечивающую его конкурентоспособность на мировой арене. Количественно уровень конкурентоспособности выражается в таких показателях, как уровень 
здоровья и грамотности населения, средний размер заработной 
платы, количество и качество выполнения инвестиционных проектов и т.п. Одним из ключевых факторов, влияющих на эффективность социальной деятельности государства, является повышение 
качества использования бюджетных средств.
Для поддержания заданного уровня социального благополучия 
(подготовка определенного числа специалистов, предоставление 
определенного набора бесплатных медицинских услуг и т.д.) про
1 
Копылов А.В. Анализ экономической политики в области финансирования 
здравоохранения в РФ / А.В. Копылов // Научный журнал НИУ ИТМО. 
Серия: Экономика и экологический менеджмент. 2012. № 2. С. 206.
2 
Кузнецова А.М. Перспективы развития одноканальной системы финансирования здравоохранения в Российской Федерации на основе страховых 
принципов обязательного медицинского страхования / А.М. Кузнецова // 
Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. 
2016. № 4 (60). С. 277–278.

исходит выделение бюджетных средств. Расчет субсидии осуществляется на основе нормативных затрат на оказание услуг и поддержание имущественного комплекса и утверждается отдельными 
постановлениями Правительства1. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 27.03.2015 № 285, в котором содержится методика расчета субсидии исходя из различных 
денежных и неденежных характеристик вуза.
Всего можно выделить три источника финансирования социальных услуг (рис. 1.1).

Источники 
финансирования 
социальных услуг

Государство:
●  Сметное финансирование
●  Госпрограммы
●  Контрактная система финансирования

Заинтересованные 
третьи лица:
● Банки
● Иные заинтересованные стороны

Конечные 
потребители:
●  Собственные 
средства
●  Заемные средства

Рис. 1.1. Источники финансирования социальных услуг

Доли каждого из источников могут варьироваться. Если финансирование исходит целиком из негосударственных источников, учреждение (вуз, больница) считается финансово независимым от государства.
В зависимости от преобладания того или иного источника финансирования выделяются следующие три модели.
1. Финансирование из частных источников.
2. Бюджетное финансирование.
3. Смешанное финансирование.
В настоящее время можно выделить следующие модели финансирования из средств государства.
1. Программно-целевая модель, где расходование средств осуществляется по специально разработанным программам. Для 
каждой из них существуют критерии эффективности. В конце отчетного периода в средствах массовой информации публикуется 

1 
Статья 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) [Электронный ресурс] // Официальный 
сайт компании «КонсультантПлюс». — 2016. — Режим доступа: http://base.
consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=181725 (дата обращения: 25.10.2016).