Административная ответственность в ряде стран Европы: сравнительное исследование

Административная ответственность в ряде стран Европы: 
сравнительное исследование

Светлой памяти 
моей лучшей подруги 
Аллы Юрьевны Артемьевой, 
полковника юстиции МВД России

НОРМА 
ИНФРА-М 
Москва, 2020

Е. В. Зенькович

Административная ответственность 
в ряде стран Европы: 
сравнительное исследование

УДК 342(4)
ББК 67.401(4Гем,4Пол,4Рос,4Сла,4Чеш)
 
З56

Сведения об авторе
Елена Владимировна Зенькович – кандидат юридических наук, доктор права 
(JUDr., Университет им. Коменского в Братиславе), заместитель председателя правления саморегулируемой организации «Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД)», член Комитета по стандартам 
по депозитарной деятельности при Банке России, член Координационного совета 
по аттестации специалистов финансового рынка при Банке России, член Консультативного совета при Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию 
терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения.

Рецензенты:
Лев Леонидович Попов, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки РФ, 
заслуженный юрист РСФСР;
Мариан Врабко, профессор, JUDr, CSc., заведующий кафедрой административного и экологического права, продекан юридического факультета Университета им. Коменского в Братиславе.

Зенькович Е. В.
Административная ответственность в ряде стран Европы: 
сравнительное исследование : монография / Е. В. Зенькович. — 
Москва : Норма : ИНФРА-М, 2020. — 128 с.
ISBN 978-5-91768-657-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-016104-4 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-107687-3 (ИНФРА-М, online)
Книга содержит сравнительный анализ административной ответственности в 
Германии, Словакии, Чехии, Польше и России. Основу исследования в исторически связанных правовой традицией европейских странах составляют правовые 
акты, устанавливающие административную ответственность за правонарушения. 
Особое внимание уделено современному германскому опыту. Выявлена тенденция 
к институализации правового института административной ответственности, выражающейся в систематизации административных санкций, унификации процессуальных норм, а также углубленной дифференциации санкций в особо чувствительных сферах жизни общества. Проведенный анализ может способствовать развитию договорных отношений о правовой помощи между странами.
Для юристов — научных работников и практиков, для студентов и аспирантов, 
специализирующихся в области административного права, а также для всех интересующихся проблематикой административной ответственности в России и других постсоциалистических странах.
УДК 324(4)
ББК 67.401(4Гем,4Пол,4Рос,4Сла,4Чеш)

 
© Зенькович Е. В., 2019

З56

Список сокращений

СЕ — Совет Европы
ЕС — Европейский Союз
Конвенция — Конвенция о защите прав человека и основных свобод
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской 
Федерации
СР — Словацкая Республика
ЧР — Чешская Республика
РП — Республика Польша

Предисловие

Сравнение административной ответственности в некоторых странах Европы, связанных континентальной правовой традицией, в академических источниках встречается нечасто, что придает актуальность данному исследованию. Критерием для сравнения послужил 
правовой опыт Германии как развитого правового государства, юридические нормы которого существенно влияют на развитие законодательства стран — участниц ЕС и других членов Совета Европы, включая Россию.
Исследование современного состояния административной ответственности в рассматриваемых странах проводится с точки зрения 
оценки ее воздействия на правовую практику и законодательство, в 
основе которых — Конвенция о защите прав человека и основных свобод и решения Европейского Суда по правам человека.
Следует признать, что распространяемое в связи с этим применение принципов уголовного права при рассмотрении административных правонарушений и определении их правовых последствий объективно способствует укоренению и в этой сфере универсальных правовых принципов, исторически восходящих в своих формулировках 
к римскому праву.
Дискуссионный вопрос о содержании административной ответственности в юрисдикциях рассматриваемых стран — участниц ЕС 
практически разрешается в них применением административных 
санкций к нарушителям правового порядка. В то же время существование административной ответственности как самостоятельного правового института подтверждается его профилактическим воздействием на поведение неопределенного круга лиц во всех рассматриваемых 
странах.
Несмотря на то что спектр административных взысканий довольно 
широк, наиболее распространенным является штраф, размер которого 
должен быть достаточным для того, чтобы помимо собственно наказания служить фактором, сдерживающим потенциальных нарушителей.

Предисловие 
7

Важно отметить, что помимо тех санкций, которые обычно прописаны в кодифицирующем законе каждой из рассматриваемых стран, 
для социально значимых сфер жизни общества санкции в отношении 
нарушения их правил часто формулируются специальными актами в 
более обременительных для нарушителя форме и размере.
Исследование не только законодательных норм, определяющих 
содержание административных санкций, но и процессуальных аспектов их использования позволяет вплотную подойти к проблеме практической организации взаимодействия правовых систем рассматриваемых стран в случаях применения к иностранным гражданам административных санкций на территории конкретной юрисдикции.
Таким исторически, территориально и ментально связанным странам, как Словакия, Чехия, Польша и Россия, следует решать сложные 
задачи модернизации административного законодательства с учетом 
опыта друг друга, развивая на двусторонней и многосторонней основе механизмы правовой помощи своим гражданам.

В заключение хочу выразить глубокую благодарность рецензентам: профессору Л. Л. Попову, заслуженному деятелю науки РФ, 
заслуженному юристу РСФСР, доктору юридических наук, заведующему кафедрой административного права (с 1997 по 2015 г.) Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), под научным руководством которого сформировались 
мои взгляды на административное право, и профессору М. Врабко, 
JUDr., CSc., заведующему кафедрой административного и экологического права, продекану юридического факультета Университета им. Коменского в Братиславе, чьи ценные советы и комментарии 
помогли мне осуществить сравнительный анализ административной 
ответственности в таких странах, как Германия, Польша, Россия, Словакия и Чехия.

Введение

В различных сферах деятельности современных государств динамично развиваются интеграционные процессы. Формирование глобального экономического пространства затрагивает публичные 
аспекты его правового регулирования. Правовая регламентация разнообразных сфер общественной жизни обеспечивается посредством 
международно признанных правовых механизмов. Многие проблемы 
их функционирования относятся к административно-правовой реализации выполнения обязанностей или осуществления защиты основополагающих прав человека.
Современное сравнительное административное право целесообразно рассматривать в контексте европейской интеграции как феномен, 
имеющий важные правовые последствия. Однако ввиду разнообразия 
и различий сравниваемых административных правовых систем можно 
только примерно определить направления сравнительного исследования административного права некоторых государств (репрезентативно представляющих современные тенденции его развития).
Опираясь на общепризнанные факторы, сложившиеся в рамках 
европейской правовой системы, необходимо учитывать чрезвычайное многообразие норм, регулирующих публично-правовые отношения. Из них наиболее важными являются меры ответственности, влекущие неблагоприятные последствия для нарушителей норм права.
Развитие технологий, появление новых направлений и сфер общественного регулирования, трансформация рынка труда, расширение 
административных задач усиливают роль и повышают значимость 
сравнительного анализа института административной ответственности, помогают избежать неправильных толкований.
Автор книги пытается ответить на следующие вопросы. Какие 
критерии сравнения следует использовать в сравнительном исследовании административной ответственности как правового института? 
Насколько с точки зрения компаративистики изучена проблематика 
правовой регламентации административной ответственности? Какие 
различия существуют в понимании сущности и содержания админи

Введение 
9

стративной ответственности? Каковы отдельные составляющие правового института административной ответственности, нуждающиеся 
в наиболее детальном сравнительном анализе? Существует ли единообразие в правовой регламентации административной ответственности? Какова практическая значимость сравнения процессуальных 
аспектов административной ответственности?
В качестве значимых задач можно выделить следующие:
— освещение правовой традиции, оказывающей наибольшее влияние на развитие правового института административной ответственности в большинстве европейских стран;
— уточнение различий в понимании административной ответственности в западной и постсоциалистической правовых доктринах;
— анализ тенденции к институализации административной ответственности в правопорядках рассматриваемых стран;
— выявление корреляции между закрепляемой законодателем 
совокупностью санкций и тяжестью последствий несоблюдения нормативных предписаний;
— выработка направлений таргетирования положений, способствующих сотрудничеству между странами в производстве по делам 
об административных правонарушениях.
В первой главе рассматриваются основные черты системы континентального права, культура административного права и ее европейские традиции, возможности сравнительного анализа института 
административной ответственности в странах в рамках одной правовой системы, отмечаются как историческое взаимовлияние европейских стран на развитие административного права, так и современные 
тенденции к сглаживанию различий в правовом регулировании административной ответственности.
Во второй главе анализируются проблематика в определении и значении терминов правового института административной ответственности, правовая природа санкции, содержание административного 
правонарушения и резюмируется его самостоятельность в национальных правопорядках.
Третья глава посвящена характеристике системы принципов административной ответственности, выделены основная группа универсальных принципов и взаимосвязанные с ними специальные принципы, отмечены различные подходы государств к их классификации.
Так как правовая регламентация административной ответственности характеризуется большим разнообразием, в четвертой главе 
содержится подробный анализ административно-деликтного законо

Введение

дательства ряда стран, рассмотрены структура законов об административных правонарушениях (проступках), их основные положения, 
особенности, прослежена тенденция к системному урегулированию 
норм административной ответственности путем их кодификации.
В пятой главе обобщена совокупность санкций, установленных 
национальными правовыми актами, отмечен их многоуровневый 
характер. Наибольшее внимание уделено немецкому законодательству: установленной системе санкций в Законе об административных 
правонарушениях (OWiG) и в принятой органом финансового надзора в 2017 г. системе более строгих санкций в финансовой сфере. Дана 
краткая характеристика их специфики.
В заключительной, шестой главе описаны отдельные процессуальные и юрисдикционные аспекты организации правовой помощи. Применительно к сотрудничеству по делам об административных правонарушениях анализируются процессуальные нормы словацкого и российского законодательства.
В целях систематизации по результатам сравнительного анализа в 
приложениях в конце книги приведены таблицы, освещающие законодательство по административному праву в исследуемых странах.

Глава 1. Административная ответственность 
как объект сравнительно-правового анализа

§ 1. Основные черты системы континентального права

Сравнительно-правовой анализ действующих правовых систем 
позволяет выявить тенденции к их сближению. При этом в сравнительно-правовых исследованиях необходимо учитывать факторы взаимовлияния национальных правовых систем одной и той же правовой 
системы1. Модели правового регулирования, законодательные акты, 
которые доминируют в мировой экономике и геополитике, часто служат образцом для подражания2. В свою очередь, действует механизм 
обратной связи, транслирующий влияние правовых систем, которые 
сложились под влиянием государств-лидеров.
Совокупность национальных правовых систем объединяет общность исторического формирования, структура источников, правовых 
институтов, правоприменения, понятийно-категориального аппарата. 
Отнесение национальной правовой системы к той или иной группе 
или сообществу зависит от того, какой из факторов либо какая совокупность факторов преобладает3.
Европейская правовая культура и созданная на ее основе континентальная система права сформировались на фундаменте греческой 
философии, римского права и христианской морали4. Как составная 
часть правовой культуры рассматривается культура (или традиция) 
административного права5. При этом выделяются англосаксонская 
традиция обычного права (Великобритания) и континентальные евро
1  См.: Лафитский В. И. и др. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы: в 2 т. Т. 1: Правовые системы Восточной Европы. М., 2012. С. 109; Саидов А. Х. Сравнительное правоведение. М., 2006. С. 11; Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 9.
2  См.: Лафитский В. И. и др. Указ. соч. С. 109.
3  Там же. С. 103.
4  См.: Fárbi B., Kasinec R., Turčan M. Teoria práva. Bratislava, 2017. P. 155.
5  См.: Baller O. German and Polish Public Law: A Good Tradition in Comparative Law // 
Administrative Traditions in Poland and Germany: Similarities and Differences. Berlin, 
2015. P. 12.

Глава 1. Административная ответственность как объект правового анализа

пейские традиции. К последним относятся французская, или наполеоновская (Франция, Италия, Португалия, Греция); германская (Германия, Австрия, Польша, Чехия, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Швейцария и др.). Скандинавская традиция представляет собой смешение 
англосаксонской и германской1.
Общепризнанными правовыми ценностями в Европе являются: 
конституционно закрепленное верховенство права и закона; обеспечение и охрана прав и свобод человека и гражданина; юридическое 
равноправие, презумпция невиновности и др. На этой основе в рамках правовой системы, имеющей общие мировоззренческие и юридические источники, развивается правовое сотрудничество и происходит сближение национальных законодательств.
Принадлежность большинства европейских стран преимущественно к cистеме континентального права объясняет органическое сходство систем законодательства, правовых идей и решений2. Систему 
континентального права характеризуют:
— ведущая роль закона;
— более раннее и четкое деление романо-германского права по 
сравнению с англосаксонским на публичное и частное;
— кодификация права;
— доктринальное восприятие правовой материи.
Вместе с тем наиболее существенные различия национальных правовых систем стран романо-германской традиции прослеживаются 
в области административного права. Это объясняется более тесной 
связью этой отрасли права со структурой органов государственного 
управления3, с различиями в их компетенции, которые варьируются 
в разных странах.
Создание единой Европы — важнейший фактор влияния на административное право в целом и на его отдельные институты. Происходит разгосударствление общества, децентрализация власти, глобализация4. Последствия глобализации проявляются в реформах внутреннего законодательства и необходимости регулирования новых 
(например, формы преступной деятельности), а также неожидаемых 
явлений (например, глобальный финансовый кризис)5.

1  См.: Baller O. Op. cit. P. 13.
2  См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 168.
3  См.: Саидов А. Х. Указ. соч. С. 222.
4  См.: Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 148.
5  См.: Fárbi B., Kasinec R., Turčan M. Op. cit. P. 169.