Государственные и муниципальные закупки

Рекомендовано
в качестве учебного пособия для студентов
высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки
38.04.01 «Экономика», 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»,
38.04.09 «Государственный аудит», 40.04.01 «Юриспруденция»
(квалификация (степень) «магистр»)

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ 
ЗАКУПКИ

В 2 ЧАСТЯХ

ЧАСТЬ 1: ЭВОЛЮЦИЯ СПОСОБОВ 
ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. В. МЕЛЬНИКОВ

Москва
ИНФРА-М
2020

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК  339(075.8)
ББК 65.42я73
 
М48

Мельников В. В.
Государственные и муниципальные закупки : в 2 ч. Часть 1: Эволюция способов закупок в Российской Федерации : учебное пособие / 
В. В. Мельников. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 165 с. — (Высшее 
образование : Магистратура). — DOI 10.12737/textbook_5a2e632f16
7e94.87223177.

ISBN 978-5-16-013266-2 (общ.)
ISBN 978-5-16-013265-5 (т. 1, print)
ISBN 978-5-16-105997-5 (т. 1, online)
В учебном пособии приводится оценка внешних условий государственного регулирования и особенностей формирования механизмов 
осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в экономических условиях постсоветской России. В контексте 
сопутствующих рыночных реформ и политических условий анализируются этапы эволюции способов общественных закупок от плановой экономики через правовую имплементацию международных правил на внутригосударственном уровне к формированию национальной контрактной 
системы Российской Федерации. Рассматриваются технологические особенности определения поставщиков продукции для общественных нужд 
с точки зрения развития формальных правил закупочной деятельности.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Рекомендовано для студентов магистратуры экономических и юридических специальностей высших учебных заведений, а также для обучения 
в рамках программ переподготовки государственных и муниципальных 
служащих.

УДК 339(075.8)
ББК 65.42я73

М48

А в т о р:
Владимир Васильевич Мельников — кандидат экономических наук, 
заведующий кафедрой региональной экономики и управления Новосибирского государственного университета экономики и управления 
«НИНХ»

Р е ц е н з е н т ы:
С. Н. Мартынов, кандидат экономических наук, начальник сводноаналитической инспекции Контрольно-счетной палаты Новосибирской области;
Е. Ю. Волосатова, председатель комитета по контролю в сфере закупок мэрии г. Новосибирска

ISBN 978-5-16-013266-2 (общ.)
ISBN 978-5-16-013265-5 (т. 1, print)
ISBN 978-5-16-105997-5 (т. 1, online)
© Мельников В. В., 2018

Список сокращений

БК РФ 
— Бюджетный кодекс РФ
ВАС 
— Высший Арбитражный Суд
ВС РФ 
— Верховный Совет РФ (1992—1993 гг.)
ГК РФ 
— Гражданский кодекс РФ
ГОЗ 
— государственный оборонный заказ
ГУП 
— государственное унитарное предприятие
ЕИС 
— единая информационная система
КД  
— конкурсная документация
КоАП РФ 
—  Кодекс РФ об административных правонарушениях
КТ 
—  бюллетень «Конкурсные торги» — официальное 
печатное издание
МП 
— малое предпринимательство
МРОТ 
— минимальный размер оплаты труда
МУП 
— муниципальное унитарное предприятие
МЭ РФ 
— Министерство экономики РФ (1992—2000 гг.)
МЭР РФ 
—  Министерство экономического развития РФ 
(2008 г. — наст. время)
МЭРТ РФ 
—  Министерство экономического развития и торговли РФ (2000—2008 гг.)
НИОКР 
—  научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы
НМЦ 
— начальная (максимальная) цена
НПА 
— нормативные правовые акты
ОАЭФ 
— открытый аукцион в электронной форме
ОИ 
— организации инвалидов
РНП 
— реестр недобросовестных поставщиков
СМИ 
— средства массовой информации
СМП 
— субъекты малого предпринимательства
СОНО 
—  социально ориентированные некоммерческие организации
УИС 
—  учреждение или предприятие уголовно-исполнительной системы
УК РФ 
— Уголовный кодекс РФ
УСН 
— упрощенная система налогообложения
УТО 
—  уполномоченный Министерством экономики РФ 
территориальный орган исполнительной власти
ФАС 
— Федеральная антимонопольная служба

ФНС 
— Федеральная налоговая служба
ЦБ РФ 
— Центральный банк РФ
ЭА 
— электронный аукцион
ЭЦП 
— электронная цифровая подпись
ЮНСИТРАЛ —  Комиссия ООН по праву международной торговли

Введение

Переход от плановой экономики СССР к экономической системе, основанной на рыночных принципах, оказался для России 
весьма болезненным. Размытость правового поля в 1990-х гг. и особенности правоприменительной практики в переходный период 
привели к формированию экономической системы, основанной 
на доминировании групп специальных интересов, в том числе 
на общегосударственном уровне, а следовательно, к росту коррупционной составляющей российской экономики.
Одной из областей регулирования с высокой коррупционной 
емкостью стала сфера закупок продукции для государственных 
нужд, что связано с условиями ее функционирования, с рынком покупателя-монопсониста, способного выбирать продавца, вид продукта, его качество и другие параметры сделки, исходя из личных 
предпочтений. А поскольку государство — крупнейший покупатель 
в Российской Федерации, то упорядочение поведения экономических агентов в этой сфере является важнейшим фактором формирования эффективной конкурентной среды и функционирования 
рынков, способствующих росту благосостояния как потребителей, 
так и производителей в стране.
Целью учебного пособия является комплексное ознакомление 
магистрантов с одним из основных результатов преобразования 
системы государственных закупок в постсоветской России — достижением контролируемого единообразия способов осуществления закупочной деятельности, что позволило обеспечить 
большую предсказуемость и привлекательность нового рынка для 
участников, создало рамочные условия и предпосылки для борьбы 
с коррупцией в государственном секторе, а также для повышения 
эффективности закупочных процедур.
Освоение представленного материала возможно и без специальной подготовки, однако понимание процессов, протекающих 
в системе управления государственными закупками, будет намного 
глубже при знании таких дисциплин, как «Институциональная 
экономическая теория», «Государственное регулирование экономики» и «Поведенческая экономика».
Знание предмета «Государственные и муниципальные закупки» 
позволяет получить системное представление не только о частных 
закупочных технологиях, но и о принципах работы финансовоэкономической системы государства или муниципалитета в целом, 

а также важной роли индивидуального поведения человека в этих 
процессах.
В результате освоения настоящего учебного курса учащиеся магистратуры будут:
знать
 
• эволюционные факторы и этапы построения контрактной 
системы в России;
 
• технологии определения поставщиков в рамках действующего 
законодательства о контрактной системе;
 
• виды барьеров на пути осуществления эффективных закупок 
и их влияние на результат закупочной деятельности;
уметь
 
• применять нормативные правовые акты для описания закупочных технологий;
 
• использовать понимание международных принципов государственных закупок для характеристики ситуаций, не в полной 
мере урегулированных на законодательном уровне;
 
• выявлять институциональные и поведенческие факторы, оказывающие воздействие на реализацию государственных и муниципальных закупок;
владеть
 
• навыками формирования календарного плана закупочных процедур;
 
• способностью адаптации к изменяющимся правилам закупок 
на основе знаний об их принципиальных технологиях;
 
• навыками анализа закупочной документации.
В учебном пособии также уделяется внимание такому результату 
эволюции формальных правил, как использование системы государственных закупок в качестве полноценного механизма государственного регулирования национальной экономики.
Автор выражает глубокую благодарность за содействие и сотрудничество коллегам из Новосибирского государственного университета экономики и управления «НИНХ», Новосибирского государственного технического университета, Государственного научноисследовательского института системного анализа Счетной палаты 
РФ в Сибирском федеральном округе, Новосибирского центра 
подготовки кадров для системы госзакупок (НГТУ), Института 
госзакупок им. А. Б. Соловьева (НИУ ВШЭ); уважаемым рецензентам — Елене Юрьевне Волосатовой и Сергею Николаевичу 
Мартынову, взявшим на себя труд предварительного прочтения 
этой книги; организаторам и участникам регулярных «восточной» 
и «западной» конференций «Институциональная трансформация 

экономики (ITE)», редколлегии и рецензентам журналов Journal of 
Institutional Studies, Terra Economicus, Journal of Economic Regulation, 
«ЭКО», «Государственное и муниципальное управление», а также 
ежегодного альманаха «Постсоветский институционализм», представляющего труды сообщества исследователей-институционалистов из стран бывшего СССР.

Глава 1 
РЕГУЛИРОВАНИЕ И СПОСОБЫ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК  
В 1992—2005 ГОДАХ

1.1. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА РЫНОЧНЫХ ПРИНЦИПАХ

Переход от привычного для советского предприятия централизованного обеспечения материальными ресурсами и запланиро-
ванных поставок продукции к осуществлению закупок в рыночных 
условиях проходил в России так же поспешно, как и преобразования в политической сфере. Либерализация цен, либерализация 
торговли и внешнеэкономических отношений, свобода предпринимательской деятельности — реформы в стране в начале 1990-х гг. 
проводились по принципу «чем радикальнее и быстрее, тем 
лучше»1. Такой подход был характерен для многих развивающихся 
стран с переходной экономикой, с верховенством политики над 
экономической целесообразностью.
С точки зрения идеологии реформ отсутствие действенных механизмов контроля со стороны государства над производственной 
и социальной сферами экономики могло компенсироваться работой рыночного механизма, который был призван способствовать 
наиболее эффективному взаимодействию поставщиков и потребителей производимой продукции. Однако важнейшей функцией 
рынка, если корректно говорить о его существовании в то время, 
является информационная, означающая наличие каналов сбора 
и распространения объективной информации о мнениях производителей, поставщиков и потребителей продукции. В результате 
завышенных ожиданий Правительства РФ руководство постсоветских предприятий столкнулось с целым рядом трудноразрешимых 
проблем: поиск контрагентов, предсказуемость и определение рыночной цены, грамотное заключение контрактов, наконец, обеспечение исполнения обязательств сторонами соглашения. И это при 
крайне нерегулярном и зачастую непредсказуемом финансировании потребностей со стороны распорядителей бюджетных средств.

1 
Например, радикальная либерализация цен в России была осуществлена 
за один день — 2 января 1992 г., в результате чего до 90% розничных цен 
и до 80% оптовых цен были освобождены от государственного регулирования [62].

Для лиц, ответственных за удовлетворение общественных потребностей, проблемы нерегулярного и низкого финансирования 
государственных структур из бюджета, галопирующей инфляции 
в результате уже упомянутой одномоментной либерализации цен, 
роста масштабов коррупции в условиях неустойчивости формальных правил и невозможности государственного контроля за их исполнением накладывались друг на друга, препятствуя не только 
эффективному расходованию бюджетных ресурсов, но и осуществлению закупок в принципе.
Со стороны высших органов власти проблема поставок продукции для государственных нужд выглядела несколько иначе. Вместе 
с распадом СССР производственные предприятия, входящие в единую технологическую цепочку, оказались в разных странах, политическое руководство которых зачастую не находило лучшего способа 
обеспечения политической стабильности нового государственного 
образования кроме перехода к доктрине экономического национализма, противопоставляя себя Москве и Российской Федерации как 
бывшему центру. Наряду с ростом националистических настроений 
это приводило к невозможности восстановления прежних технологических цепочек в рамках взаимовыгодного межстранового сотрудничества и создания продукции, необходимой для удовлетворения 
общественных потребностей. Поставки продукции из дальнего зарубежья также не были налажены ввиду значительной закрытости российской экономики от мировой в начале 1990-х гг. Система государственного регулирования товарно-сырьевых потоков в Российской 
Федерации была фактически уничтожена.
Введение внутренней конвертируемости рубля раньше внешней 
блокировало выход российской валюты на международные валютные рынки и препятствовало формированию спроса на национальную денежную единицу. Иностранным банкам теперь не имело 
смысла открывать счета в рублях, что создавало дополнительные 
предпосылки к падению его курса и в условиях высокой зависимости государственных закупок от цен импортной продукции усугубляло положение российской власти. Органы, обеспечивающие 
реализацию государственных программ, оказались в незавидном 
положении: руководству РФ после распада СССР предстояло объявить населению о невозможности удовлетворения общественных 
потребностей в прежних объемах, что в условиях неустойчивости 
власти могло привести к печальным для новых лидеров политическим последствиям.
Даже если предположить потенциальную возможность по выстраиванию цепочек контрактных отношений между российскими 

предприятиями того периода за счет вмешательства органов государственного управления, то в условиях очевидного кризиса 
власти было едва ли возможно обеспечить выполнение обязательств по госзаказу, принятых на себя сторонами соглашений. 
Здесь нужно вспомнить, что уже в начале 1991 г. ряд предприятий, 
в частности фермерские хозяйства и кооперативы, в средствах массовой информации призывали отказываться от планов, заданий 
или лимитов производства: вся продукция, по их мнению, должна 
была принадлежать тому, кто ее произвел [12]. При этом государственный арбитраж, как правило, уклонялся от рассмотрения подобных споров, занимая выжидательную позицию.
Как отмечает в своем исследовании, посвященном состоянию 
постсоветской экономики, Г. И. Ханин, после того как предприятиям перестали устанавливать задания по объему и структуре 
производства, а также по товарообороту для сферы услуг, эти показатели они были вынуждены определять сами, исходя из заказов потребителей продукции и ее текущей рентабельности [58]. 
Производственным предприятиям предстояло самостоятельно 
искать платежеспособных потребителей и обеспечивать себя ресурсами для текущей деятельности и капитального строительства. 
И это в условиях, когда важнейший компонент формирования 
любого рынка — информация о производственных предприятиях 
и их продукции — в систематизированном виде фактически отсутствовала, что делало чрезвычайно сложным поиск контрагентами 
друг друга. Фактически правительству в этой ситуации оставался 
только один выход — снять с себя ответственность за материально-техническое снабжение, оставив на себе лишь полномочия 
по распределению финансовых ресурсов, обозначив ответственных 
за удовлетворение общественных потребностей на более низком 
уровне государственного управления.
В таких условиях в Российской Федерации появляются два нормативных документа, разрушающих прежнюю систему материально-технического обеспечения, упраздняющих централизованное 
снабжение, обязательный и гарантированный государственный 
заказ и принудительное формирование хозяйственных связей. Это 
Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 № 143 «О хозяйственных 
связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» [46], а также 
постановление Совмина РСФСР от 23.10.1991 № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства 
РСФСР в 1992 году» [27].
Первым законодательным актом, регулирующим формальные 
правила поставок продукции для государственных нужд стал Закон