Налоговая конкуренция: от теории к практике

НАЛОГОВАЯ
КОНКУРЕНЦИЯ

ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ

М.Р. ПИНСКАЯ

МОНОГРАФИЯ

Москва
ИНФРА-М
2020

УДК 336.22(075.4)
ББК 65.261.4
 
П32

Пинская М.Р.
П32  
Налоговая конкуренция: от теории к практике : монография / 
М.Р. Пинская. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 137 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/682.

ISBN 978-5-16-009224-9 (print)
ISBN 978-5-16-100150-9 (online)
В монографии исследован недостаточно изученный в отечественной 
литературе вопрос о конкуренции в сфере налоговых отношений, в том 
числе применительно к реалиям современной России. Обобщены научные подходы к изучению теории налоговой конкуренции, предложена 
авторская классификация налоговой конкуренции. Показаны проявления 
вертикальной и горизонтальной налоговой конкуренции. Разработаны 
предложения по развитию налоговой конкуренции в Российской Федерации и показаны преимущества по ее усилению.
Адресована экономистам, юристам, менеджерам, руководителям и специалистам федеральных служб, администраций регионов и муниципалитетов, а также преподавателям, аспирантам, магистрантам и студентам 
экономических и юридических вузов и факультетов, слушателям системы 
повышения квалификации. 

УДК 336.22(075.4)
ББК 65.261.4

При подготовке работы использовалась 
справочная правовая си стема «КонсультантПлюс»

Р е ц е н з е н т ы:
Сабитова Н.М., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов Казанского (Приволжского) федерального 
университета;
Дьякова Е.Б., доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой теории финансов, кредита и налогообложения Волгоградского государственного университета;
Чемерицкий Л.К., кандидат экономических наук, доцент, доцент 
кафедры налогов и налогообложения Финансового университета при 
Правительстве Российской Федерации

ISBN 978-5-16-009224-9 (print)
ISBN 978-5-16-100150-9 (online)
© Пинская М.Р., 2013

ВВЕДЕНИЕ

Восприятие налоговой конкуренции неоднородно по своему содержанию и формам проявления. Налоговая конкуренция является побудительным мотивом для достижения справедливости при перераспределении бюджетных ресурсов как между странами, так и внутри одного 
государства. 
В научной литературе основное внимание уделяется проблемам 
межстрановой налоговой конкуренции. В настоящей работе в основном 
рассматривается внутренняя (национальная) налоговая конкуренция, 
которая, с одной стороны, представляет собой конкуренцию между центром и регионами за налоговые полномочия (так называемая вертикальная налоговая конкуренция), а с другой стороны — конкуренцию между 
территориями за налогоплательщика (так называемая горизонтальная 
налоговая конкуренция). 
Существующие методы перераспределения финансовых ресурсов на 
мезоуровне характеризуются тем, что во взаимоотношениях федерального центра и территориальных властей преобладают патерналистские 
тенденции, которые способствуют формированию иждивенческих настроений у представителей региональных и местных властей. Создание 
институциональных условий для усиления налоговой конкуренции позволяет решить задачу модернизации финансового обеспечения публично-правовых образований путем расширения налоговой автономии 
региональных и местных властей. 
Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финансового университета 2013 года.

Посвящается  
95-летию Финансового университета

Глава 1.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОЙ 
КОНКУРЕНЦИИ

1.1. Сущность налоговой конкуренции как институциональной 

нормы налоговых отношений

В любом государстве созданные обществом финансовые ресурсы пе
рераспределяются преимущественно налоговыми методами и в последующем централизуются в государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондах. Соответствующая управленческая структура должна иметь возможность воздействовать на величину источников 
финансовых ресурсов, необходимых ей для выполнения своих функций. 

Всегда ли совпадают интересы представителей различных уровней 

власти в процессе перераспределения финансовых ресурсов? Безусловно, нет. Поэтому необходимо установление таких «правил игры», которые позволяли бы создавать условия для сокращения трансакционных 
издержек, согласования интересов налогоплательщиков и возможностей 
представителей власти предоставлять общественные блага в обмен на 
уплату налогов и максимальной отдачи от находящихся в их распоряжении ресурсов. При этом актуализируется проблема качества общественных благ, которая должна решаться в контексте конкурентоспособности 
государства, поскольку в рыночных условиях понятия «качество» и «конкурентоспособность» являются синонимами: невозможно представить 
конкурентоспособную продукцию или услугу, не обладающую высоким 
уровнем качества. 

Роль, которую институты играют в обществе, заключается в умень
шении неопределенности путем установления устойчивой структуры 
взаимодействия между людьми, что, в свою очередь, не противоречит 
эволюционным процессам изменения институтов1. Совокупность наличных институтов образует институциональную среду, в которой люди 
осуществляют свой выбор, участвуя в различных отношениях, в том числе и в налоговых, формируют свое экономическое поведение. Активная 
роль в становлении институциональной среды принадлежит государству. 
Оно выступает в роли важнейшего социально-экономического института. Государство оказывает свое непосредственное влияние в той или 
иной мере на все стороны взаимодействия институциональной среды, 
являясь ее главным субъектом.

1
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование 
экономики: Пер. с англ. / Предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера; Центр эволюционной экономики РАН. М.: Фонд экономической книги «Начала», 
1997. 190 с.; Скаржинский М.И. Введение в исследование институциональных факторов динамики экономических отношений в России // Проблемы 
новой политэкономии. 2000. № 1. С. 18.

Проследим трансформацию качества общественных благ в конку
рентоспособность уровней власти в процессе институциональных преобразований на макроуровне в контексте налоговых отношений.

Общепризнанным понятием для обозначения одного из элементов 

рынка как хозяйственной системы является «конкуренция». Данный 
термин происходит от латинского «concurro» — «сбегаюсь, сталкиваюсь». В рыночном хозяйстве участниками конкурентной борьбы являются, прежде всего, фирмы, которые соревнуются друг с другом за рынок сбыта. Рыночная экономическая конкуренция подразумевает свободную конкуренцию между производителями и потребителями, с одной 
стороны, за получение максимальной прибыли, с другой — за полное 
удовлетворение потребностей. 

Более общим явлением, связанным с политической и экономической 

конкуренцией, является социальная конкуренция, которую Людвиг фон 
Мизес определяет как «стремление индивидов занять наиболее благоприятное положение в системе общественного сотрудничества» и которая «присутствует в любом представимом способе общественной 
организации»1. 

Социальная конкуренция стимулирует социальную и гражданскую 

активность и ответственность. Она представляет собой конкуренцию 
профессиональных знаний, навыков и опыта в каждой конкретной сфере деятельности и служит стимулом для формирования социальной, 
включая изменение социального статуса, и профессиональной мобильности.

Условием осуществления социальной конкуренции является соблю
дение и защита государством экономических, политических, гражданских, социальных и культурных прав и свобод своих граждан. При этом 
у всех граждан должна быть свобода и возможность принимать решения 
независимо от государства. Это предполагает социальную ответственность государственной власти, которая заключается в том, что власть 
обеспечивает приблизительно равные для всех граждан условия их самореализации и гарантирует каждому минимально необходимые условия 
для достойного существования независимо от его материального положения и социального статуса и достаточный уровень социальной безопасности.

Граждане делегируют часть своих полномочий государству, посколь
ку ими движет уверенность в том, что государство успешнее их самих 
справится с реализацией ряда функций. Государство берет на себя те 
сделки, гарантирование которых будет связано с меньшими трансакционными издержками, по сравнению с тем, если бы эти сделки осуществляли альтернативные гаранты. К таким функциям относятся: установление и защита прав собственности, создание каналов обмена информацией, разработка стандартов мер и весов, создание каналов и 
механизмов физического обмена товаров и услуг, правоохранительная 
деятельность и выполнение роли «третьей» стороны в конфликтах, про
1
Мизес фон, Людвиг. Человеческая деятельность: Трактат по экономической 
теории. М.: Экономика, 2000. С. 262.

изводство общественных благ (оборона, здравоохранение, образование). 
Распределение прав фиксируется в конституции, играющей роль социального контракта.

В связи с тем, что для обеспечения интересов публичной власти (фи
нансирования государственных расходов) предназначены налоги, то 
налоговую конкуренцию следует рассматривать как разновидность социальной конкуренции.

Конкуренция в сфере налогообложения существует в том случае, 

если люди имеют возможность уменьшить свое налоговое бремя путем 
перелива капитала и/или рабочей силы из территории с высокими налогами в территорию с низкими налогами. Мы будем исходить из того, 
что, во-первых, налоговая конкуренция может осуществляться только 
при условии соблюдения и защиты государством прав налогоплательщиков, обеспечивающих свободу их деятельности в экономической 
сфере. И, прежде всего, ключевой основы права частной собственности, 
составляющего экономический базис всей системы прав и свобод человека и гражданина: «Каждый имеет право быть собственником, то есть 
имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом 
и другими объектами собственности как индивидуально, так и совместно с другими лицами»1. Во-вторых, снижение уровня и искажение налоговой конкуренции может происходить под воздействием, прежде 
всего, таких факторов, как недобросовестная конкуренция, участники 
которой нарушают принятые на рынке правила и нормы конкуренции, 
и избыточное и непрофессиональное государственное регулирование.

Комплекс государственно-правовых мер, направленных на ограни
чение недобросовестной конкуренции и пресечение монополистической 
деятельности на товарных рынках и рынках финансовых услуг принято 
обозначать как «поддержка конкуренции»2. В определенной мере мы 
можем утверждать, что сфера государственной поддержки конкуренции 
распространяется и на взаимоотношения между органами власти по поводу формирования бюджетов территорий. Перечень налогов и сборов 
устанавливается законом и расширению без соответствующего изменения законодательства не подлежит. В каждом государстве существует 
свод законов и правил, регулирующих установление, отмену налогов и 
изменение их элементов, распределение налогов между различными 
звеньями бюджетной системы, процедуру налогового администрирования и т.д. Это позволяет централизованно управлять налоговыми отношениями, превращая их в основной инструмент экономической политики государства. Вместе с тем налоговые и бюджетные системы разных 
стран складывались на протяжении многих десятилетий, и по структуре 
налоговой системы, методам взимания налогов в бюджетную систему, 

1
Постановление ВС РФ от 22.11.1991 г. № 1920-1 «О декларации прав и свобод 
человека и гражданина». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2
Червонюк В.И., Калинский И.В., Иванец Г.И. Энциклопедический словарь 
«Конституционное право России». URL: http://slovari.yandex.ru/dict/
constitution/article/art/cons-441.htm?text (дата обращения: 21.01.2009).

механизму налогового администрирования и т.д. они имеют существенные различия. Безусловно, это влияет на механизм реализации мер по 
государственной поддержке конкуренции в области формирования доходов бюджетов территорий и в конечном итоге на создание благоприятного, с точки зрения поддержки бизнеса, имиджа страны.

Категория «конкурентоспособность» одна из наиболее сложных в 

системе экономических категорий. Конкурентная среда является основой обеспечения конкурентоспособности территорий. Формы и методы 
конкуренции определяют действия представителей власти по обеспечению конкурентоспособности общественных благ. В рыночной экономике наиболее развита конкуренция качества, отвечающая в наибольшей 
степени интересам потребителей-покупателей и общества в целом. Конкурентоспособность региональных органов власти и органов местного 
самоуправления предполагает возможность создания ими условий для 
более высокого качества жизни на подведомственной им территории и 
более высоких, по сравнению с прошлыми периодами и другими территориями, темпов его прироста.

Если исходить из того, что налоги — это цена за услуги государства, 

то применительно к налоговым отношениям речь должна идти о конкуренции качества предоставляемых общественных благ: тогда налоговая 
конкурентоспособность представителя одного уровня власти означает 
предоставление им общественных благ более высокого качества с меньшими затратами или более эффективно, чем представителями другого 
уровня власти. Высокое качество предоставляемых общественных благ 
означает, что они должны отвечать в наибольшей степени интересам 
налогоплательщиков и их представлениям о приемлемом уровне жизни, 
а бюджет территории должен нести относительно небольшие затраты.

На наш взгляд, качество предоставляемых общественных благ пред
ставителями власти зависит не только от размера бюджета, но и от потребностей и поведения налогоплательщиков, которые, являясь избирателями, своими действиями могут принудить свои правительства к изменению состава и структуры расходов бюджетов. Здесь отчетливо 
прослеживается действие фундаментального принципа налогообложения: принципа получения услуг от государства, согласно которому от 
величины поступивших доходов зависит структура расходов территориального образования. Основополагающее значение конкуренции — выявление таких субъектов конкуренции, которые смогли достичь наилучших результатов при наименьших затратах, то есть являются наиболее 
конкурентоспособными. В демократических странах влияние избирателей на предпочтения властей при определении структуры расходов бюджета наиболее велико.

При этом можно увидеть следующую взаимозависимость: регион 

может предоставить качественные общественные блага при условии достаточности и стабильности финансовых ресурсов. Если проблему недостатка финансовых ресурсов бюджетов территорий еще можно решить 
за счет вертикальных межбюджетных трансфертов, в первую очередь 
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, то стабильность 
может быть обеспечена за счет расширения налоговой автономии реги

ональных органов власти и органов местного самоуправления, означающей увеличение возможностей их влияния на формируемую на соответствующей территории налоговую базу. Другими словами, вопрос о 
качестве как важной составляющей конкурентоспособности региона 
возможен только при стабильных доходах бюджетов территорий.

Высокое качество предоставляемых общественных благ определяет 

престиж региона, служит основой для удовлетворения потребностей 
каждого налогоплательщика и общества в целом, является важнейшей 
составляющей конкурентоспособности региона. Только на его основе 
территория может выжить в условиях конкуренции и наращивать свою 
доходную базу, не прибегая к финансовому иждивенчеству, поэтому 
представляется целесообразным ориентировать региональные органы 
власти и органы местного самоуправления на повышение и обеспечение 
качества общественных благ. Можно предположить, что качество является новой формой ужесточения конкуренции.

При этом следует заметить что, учитывая невысокие миграционные 

возможности налогоплательщиков — физических лиц, возможности 
выбора ими территории с более высоким качеством предоставляемых 
общественных благ невелики по сравнению с налогоплательщиками — 
организациями и индивидуальными предпринимателями, которые могут перенести свою деятельность в регионы с более высоким качеством 
предоставляемых общественных благ. В условиях, когда полномочия 
региональных органов власти и органов местного самоуправления по 
управлению элементами налогов невелики, они могут привлечь налогоплательщиков в основном за счет создания наиболее благоприятного 
режима налогового администрирования, то есть за счет развития концепции налогового риск-менеджмента.

Итак, рассмотренная нами трансформация качества предоставляемых 

территориальными образованиями общественных благ в конкурентоспособность в процессе институциональных преобразований позволяет сделать вывод о том, что от качества предоставляемых территориальными 
образованиями общественных благ зависит их конкурентоспособность. 
Представители региональных органов власти и органов местного самоуправления смогут получить поддержку своего электората только за счет 
повышения эффективности использования бюджетных средств.

Отсюда — налоговая конкуренция может рассматриваться как способ 

взаимодействия публично-правовых образований, нацеленный на реализацию налоговой политики государства на федеральном, региональном и местном уровнях управления в области распределения налоговой 
базы. Акторами (субъектами) налоговой конкуренции выступают публично-правовые образования, обладающие соответствующими налоговыми полномочиями, её развитие способствует расширению налоговой 
автономии региональных органов власти и органов местного самоуправления. Объектом налоговой конкуренции выступает налоговая база, 
формируемая на определенной территории. 

Понятие налоговой базы используется в экономико-правовой лите
ратуре в узком и широком смыслах. В узком смысле, как элемент налога — это количественное выражение предмета налога, базис (основа) для 

налоговых расчётов по конкретным налогам. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (далее — НК РФ) налоговая база 
представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения1. 

В широком смысле налоговая база служит основой для пополнения 

бюджетов бюджетной системы. Согласно Финансово-кредитному энциклопедическому словарю, налоговая база — это совокупность налогоплательщиков и объектов налогообложения на определенной территории в течение конкретного периода налогообложения2. 

В зарубежной и отечественной экономической литературе в этом 

смысле данный термин используется достаточно широко: при описании 
процессов внутренней и межстрановой налоговой конкуренции налоговая база предстает как объект налоговых (межбюджетных) отношений 
между территориальными образованиями3.

Несмотря на то, что в экономической литературе понятие «налоговая 

база» применительно к территории используется достаточно широко4, в 
нормативных правовых документах Российской Федерации данное понятие закреплено в узком смысле, как элемент налогообложения, в статьях 12, 17, 53, 54 и других первой части НК РФ, а также в соответствующих главах второй части Кодекса, а понятие территории сужено до 
размера субъекта Федерации и дефиниция «структура налоговой базы 
субъекта Российской Федерации» используется применительно к индексу налогового потенциала. Под последним понимается «относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) 
оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации» [курсив — М. Пинской]. Причем, до 1 января 2008 г. при определении дефиниции «индекс 
налогового потенциала» вместо «налоговой базы субъекта Российской 
Федерации» употреблялась «экономика»5. Согласно законодательству, в 
структуру налоговой базы субъекта Российской Федерации включают
1
Постановление ВС РФ от 22.11.1991 г. № 1920-1 «О декларации прав и свобод 
человека и гражданина». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»

2
Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 603.

3
См.: Любимцев Ю.И. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. № 6. С. 27.

4
См., например: Красницкий В.А. Налоговая политика в условиях рыночной 
экономики в Российской Федерации. Автореф. дисс. … д-ра экон. наук: 
08.00.10. М.: 2009. С. 6, 10, 18; Перонко И.А., Вишневская Н.Г. Формирование налоговой базы регионов в переходный период // Налоговый вестник. 
2000. № 7. С. 18–22.

5
Пункт 2 постановления Правительства РФ от 03.11.2007 г. № 745 «О внесении 
изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 
ноября 2004 г. № 670». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

ся1: фонд начисленной заработной платы работникам организаций, розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации, остаточная 
балансовая стоимость основных фондов коммерческих организаций 
(кроме субъектов малого предпринимательства) на конец года (за исключением имущества, относящегося к железнодорожным путям общего пользования, магистральным трубопроводам, и сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью таких объектов), стоимость добычи полезных ископаемых в виде общераспространенных 
полезных ископаемых, природных алмазов и прочих полезных ископаемых, объем отгруженной предприятиями алкогольной продукции, 
спирта этилового, вина, объемы производства пива.

Под налоговой базой территории понимается совокупность налого
плательщиков и объектов налогообложения на определенной территории в течение конкретного периода налогообложения. Налоговая база 
закрепляется за органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с их налоговыми полномочиями, в качестве 
источника пополнения бюджетов соответствующих уровней власти она 
необходима им для выполнения своих функций и удовлетворения общественных потребностей.

В экономической литературе при анализе доходов территории при
меняется понятие «налоговый потенциал», который характеризуется как 
максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства, а в издании Всемирного 
банка определяется как «способность базы обложения какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых 
поступлений»2. В отечественной научной школе принято соотносить 
понятия «налоговый», «бюджетный», «финансовый», «экономический» 
потенциалы, в т.ч. применительно к региону. Следует особо выделить 
работы А.М. Ляндо3 о финансовой емкости (потенциале) территорий, в 
которую включаются «неиспользуемые финансовые ресурсы». В западной научной школе налоговый потенциал — не более, чем индикатор, 
рассчитываемый исключительно для выравнивания уровня доходов регионов, определения и обоснования размеров финансовой помощи.

Правильная оценка налогового потенциала региона необходима для 

получения достоверной информации о доходах территории, а также о 
размерах финансовой помощи из федерального бюджета. Тем не менее 

1
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 г.  № 670 
«О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности 
субъектов Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2007 г. № 745, от 
02.11.2009 г. № 885, от 27.11.2010 № 935). Доступ из справ.-правовой системы 
«КонсультантПлюс».

2
Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. М.: Всемирный 
банк, 1993. С. 201.

3
Ляндо А.М. Финансовый баланс народного хозяйства (научные основы, вопросы истории и методология составления): Дисс. … д-ра экон. наук. Казань: 
Казанский финансово-экономический институт им. В.В. Куйбышева, 1964. 
577 с.