Налоговый контроль. Налоговые проверки

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2020

Налоговый контроль.
Налоговые проверки

Учебное пособие для магистратуры

Под редакцией
О. В. Б о л т и н о в о й,
Ю. К. Ц а р е г р а д с к о й

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 336.2.029
ББК 67.402
Н23

Коллектив авторов:

Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, профессор — гл. 3; Лагкуева И. В.,
кандидат юридических наук, старший преподаватель — гл. 6; Мачехин В. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 2 (совместно с Р. В. Ткаченко), гл. 4; Ситник А. А., кандидат юридических наук, доцент — гл. 5; Ткаченко Р. В., кандидат
юридических наук, старший преподаватель — гл. 2 (совместно с В. А. Мачехиным);
Цареградская Ю. К., кандидат юридических наук, доцент — предисловие, гл. 1.

Рецензенты:

Ашмарина Е. М. — доктор юридических наук, профессор, действительный
член Российской академии естественных наук, заведующая кафедрой правового
обеспечения экономической деятельности ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»;
Боженок С. Я. — доктор юридических наук, доцент, начальник информационноаналитического управления Следственного департамента Министерства внутренних дел РФ.

Н23
Налоговый контроль. Налоговые проверки : учебное пособие
для магистратуры / под ред. О. В. Болтиновой, Ю. К. Цареградской. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2020. — 160 с.

ISBN 9785917688817 (Норма)
ISBN 9785160134437 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161061039 (ИНФРАМ, online)

В пособии рассматривается один из основных институтов налогового права — налоговый контроль. Раскрываются этапы становления и развития налогового контроля в России, его виды, формы и методы, детально освещаются
налоговые проверки, которые являются всеобъемлющей формой налогового
контроля, приводится материал по регулированию налогового контроля в ряде
зарубежных стран.
Издание адресовано магистрантам, обучающимся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция», изучающим вопросы становления и развития
налогового контроля, а также аспирантам и преподавателям юридических и
экономических образовательных организаций.

УДК 336.2.029
ББК 67.402

ISBN 9785917688817 (Норма)
ISBN 9785160134437 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161061039 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2018

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава 1. История формирования налогового контроля в России:
этапы становления .........................................................................10

§ 1. Эволюция налогового контроля в России:
дореволюционный период развития ....................................10
§ 2. Развитие налогового контроля в советский период
(1917 г. — начало 1990х гг.) .................................................16
§ 3. Налоговый контроль в современной России
(1992 г. — настоящее время) .................................................18
Контрольные вопросы и задания .....................................................22
Список рекомендуемой литературы ...............................................22

Глава 2. Налоговый контроль в системе финансового контроля:
понятие, виды, формы ...................................................................23

§ 1. Понятие и содержание налогового контроля ......................23
§ 2. Виды налогового контроля ...................................................29
§ 3. Формы налогового контроля ................................................30
Контрольные вопросы и задания .....................................................41
Список рекомендуемой литературы ...............................................42

Глава 3. Учет налогоплательщиков ........................................................43

§ 1. Понятие, содержание и цели налогового учета ...................43
§ 2. Порядок проведения учета налогоплательщиков ................50
§ 3. Особенности налогового учета отдельных категорий
налогоплательщиков .............................................................58
§ 4. Полномочия банков
в сфере учета налогоплательщиков ......................................66
Контрольные вопросы и задания .....................................................70
Список рекомендуемой литературы ...............................................71

Глава 4. Налоговые проверки как форма реализации
налогового контроля ......................................................................72

§ 1. Основные виды налоговых проверок, правовая основа
их проведения ........................................................................72

§ 2. Истребование документов при проведении налоговой
проверки и оформление результатов налоговой проверки 84
§ 3. Порядок рассмотрения дел о налоговых правонарушениях,
выявленных в ходе камеральной или выездной налоговой
проверки ................................................................................93
§ 4. Особенности проведения налоговых проверок
по вопросам трансфертного ценообразования ....................97
Контрольные вопросы и задания ...................................................101
Список рекомендуемой литературы .............................................102

Глава 5. Налоговая декларация как основной документ
налоговой проверки ......................................................................103

§ 1. Налоговая декларация: понятие и содержание ..................103
§ 2. Налоговая декларация и расчет: соотношение понятий ...107
§ 3. Представление налоговой декларации (расчета):
порядок, внесение изменений, последствия
непредставления ..................................................................109
§ 4. Форма налоговой декларации (расчета) .............................120
Контрольные вопросы и задания ...................................................123
Список рекомендуемой литературы .............................................124

Глава 6. Налоговый контроль в зарубежных странах ..........................125

§ 1. Развитие налогового контроля в зарубежных странах:
общая характеристика .........................................................125
§ 2. Виды, формы и методы налогового контроля
в зарубежных странах ..........................................................134
§ 3. Взаимодействие налоговых органов зарубежных стран
при осуществлении налогового контроля ..........................153
Контрольные вопросы и задания ...................................................158
Список рекомендуемой литературы .............................................159

6
Оглавление

Предисловие

Учебное пособие «Налоговый контроль. Налоговые проверки»
подготовлено преподавателями кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для обучающихся по направлению подготовки
40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»), изучающих вопросы становления и развития налогового контроля.
Взимание налогов — одно из основных условий существования
современного государства, всестороннего, в том числе экономического и социального, развития общества. По меткому выражению
Оливера Уэнделла Холмсастаршего, «налоги — это цена, которую
мы платим за возможность жить в цивилизованном обществе». За
счет налоговых поступлений в настоящее время формируется большая часть государственных доходов.
Социальноэкономические преобразования в России повлекли за
собой глубокие перемены во всех сферах общественной жизни. Процесс
перехода к рыночным отношениям обусловил комплекс новых для экономикиРоссиипроблем,связанныхскардинальнымизменениемхарактера взаимоотношений между налогоплательщиками и государством.
Со становлением новой налоговой системы обозначилась проблема массового уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов,
в связи с тем что рост частного сектора в экономике выявил определенное противоречие между интересами государства и общества, с
одной стороны, и новыми собственниками — с другой. Противоречие
это отражалось в желании приумножать свои доходы, в том числе и за
счет уклонения от уплаты налогов. Как показывает практика, вопросы, платить или не платить налоги, и если платить, то в каком объеме,
предприниматели решают еще на стадии расчета окупаемости коммерческого проекта. Ответ должен быть однозначным: платить, поскольку только законный способ ведения хозяйственной деятельности позволит государству существовать и создавать условия для эффективной
предпринимательской
деятельности
хозяйствующих
субъектов. Содействовать правомерному поведению налогоплательщиков должна гармоничная налоговая система, соответствующая
уровню экономического развития государства. Однако эффективная

экономика страны требует наличия развитой системы государственного налогового контроля, представляющего собой систему организационноправовых форм и методов проверки законности, целесообразности и правильности действий по формированию денежных фондов на всех уровнях государственного управления. Следовательно,
целью деятельности налоговых органов является обеспечение соблюдения налогового законодательства, правильности и своевременности
исчисления, а также внесения в соответствующий бюджет налогов и
других платежей.
Для студентов, изучающих налоговые правоотношения, формы и
методы налогового контроля представляются не всегда понятной материей, но современные реалии настоятельно требуют разобраться в
сложных, но необходимых для практической деятельности категориях.
Изучение дисциплины «Налоговый контроль. Налоговые проверки» обеспечивает подготовку магистра к решению следующих профессиональных задач в соответствии с видами профессиональной
деятельности:
1) правоприменительная деятельность:
— обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей
решений, а также совершение действий, связанных с реализацией
правовых норм, регулирующих налоговый контроль;
— составление юридических документов, в том числе жалоб на акты налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц;
2) экспертноконсультационная деятельность:
— оказание юридической помощи, консультирование по вопросам, связанным с проведением налогового контроля;
— осуществление правовой экспертизы нормативных правовых
актов в части, касающейся вопросов налогового контроля;
3) организационноуправленческая деятельность — осуществление организационноуправленческих функций в налоговых органах,
а также юридических службах хозяйствующих субъектов;
4) научноисследовательская деятельность:
— проведение научных исследований по правовым проблемам налогового контроля и налоговых проверок;
— участие в проведении научных исследований в соответствии с
профилем профессиональной деятельности.
Изучение данной дисциплины обеспечивает формирование у выпускников:
1) общекультурных компетенций (ОК) — осознание социальной
значимости своей будущей профессии, проявление нетерпимости к

8
Предисловие

коррупционному поведению, уважительное отношение к праву и закону, достаточный уровень профессионального правосознания (ОК1);
2) профессиональных компетенций (ПК):
— в правотворческой деятельности: способность разрабатывать
нормативные правовые акты (ПК1);
— в правоприменительной деятельности: способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального
и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК2);
— в экспертноконсультационной деятельности: способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК7);
— в организационноуправленческой деятельности: способность
принимать оптимальные управленческие решения (ПК9);
— в научноисследовательской деятельности: способность квалифицированно проводить научные исследования в области права
(ПК11);
3) дополнительных профессиональных компетенций (ДПК) —
способность квалифицированно применять нормативные правовые
акты в сфере налогового контроля, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности
(ДПК2).
Усвоение учебного материала данного издания позволит углубить
юридические знания, связанные с налоговым правом, поскольку цель
учебного пособия — систематизация исторических и современных
положений налогового права в сфере налогового контроля для их использования в юридической практике. Развитие современной общественной жизни показывает, что знание особенностей налогового
контроля и проверок является важной и востребованной составляющей не только профессиональной компетенции юриста, но и общего
кругозора гармонично развитой личности.

Предисловие
9

Глава 1
ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО
КОНТРОЛЯ В РОССИИ: ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ

Формируемые компетенции:
знать:
— этапы развития налогового контроля;
— нормативноправовую базу, регулирующую налоговый контроль в разные периоды развития российского государства;
— полномочия налоговых органов при осуществлении налогового
контроля;
уметь:
— охарактеризовать каждый этап развития налогового контроля в
России;
— выявить отличительные признаки каждого этапа развития налогового контроля;
владеть:
— способностью сопоставления полномочий налоговых органов
на разных этапах развития налогового контроля;
— навыками анализа законодательства и научной литературы по
вопросам развития налогового контроля.

§ 1. Эволюция налогового контроля в России:
дореволюционный период развития

Рассматривая становление и развитие налогового контроля, следует исходить из того, что прослеживается его неразрывная связь с историей государственного финансового контроля, поскольку налоговый контроль является его разновидностью. Прежде чем проводить
исследование правового содержания налогового контроля, необходимо проанализировать его эволюцию, так как современные тенденции
правового регулирования любого явления общественной жизни опираются на основы, существовавшие в прошлом.
Правовое регулирование налогового контроля в исторической ретроспективе, как и многие иные правовые и общественнополитические институты, необходимо рассматривать в контексте трех периодов: дореволюционного, советского и российского. По мнению ряда

ученых, несмотря на то что система государственного устройства и
контроля в России насчитывает тысячелетнюю историю, первоначальный этап развития налогового контроля свидетельствует только о
зарождении и формировании государственного контроля, а не сложившейся системы1.
Дореволюционный этап налогового контроля изначально характеризуется тем, что отсутствовали органы, осуществляющие систематический сбор налогов, и многие правители осуществляли его самостоятельно.
Как отмечают Е. Ю. Грачева и О. Ю. Бубнова, изначально в русских княжествах пополнение казны происходило посредством взимания дани. Она взималась двумя способами: повозом, когда она привозилась в Киев, и полюдьем, когда князья или княжеские дружины
объезжали подвластные территории2.
Со временем стали появляться специальные лица, осуществлявшие сбор налогов. Во время монголотатарского ига взимание дани
на Руси началось после переписи населения, проведенной в 1257—
1259 гг. монгольскими «численниками». В последующем для составления описаний и распределения податей во все города посылались
писцы и дозорщики. Наряду с писцовыми книгами стали появляться
дополнявшие их дозорные книги и переписные книги3, которые имели кадастровое и финансовое значение, так как благодаря им разрешались земельные споры, производился учет налогоплательщиков.
Вплоть до конца XIX в. число плательщиков подушной подати на Руси определялось именно по данным записям. Такая перепись населения рассматривается как прототип современного учета налогоплательщиков. На ее основе составлялись писцовые книги, являющиеся
аналогом современного реестра налогоплательщиков. В этот период
сбором налогов начали заниматься баскаки — специально назначаемые чиновники, а также выкупившие это право восточные купцы,

§ 1. Эволюция налогового контроля в России: дореволюционный период
11

1 См.: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации:
проблемы и перспективы / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2013; Ногина О. А. Налоговый
контроль: вопросы теории. СПб., 2002; Золотарев Н. А. Из истории государственного
контроля в России 1892—1917 гг. // Контроллинг. 1994. № 2. С. 33—37; Тарасов A. M.
Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) //
История государства и права. 2002. № 2. С. 6—9; Ялбулганов А. А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII—XVIII вв. (историкоправовое
исследование) // Государство и право. 2001. № 10. С. 89—97.
2 См.: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации:
проблемы и перспективы / под ред. Е. Ю. Грачевой. С. 102.
3 См.: Садовская Т. Д. Правовые и организационные аспекты совершенствования
налогового контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
С. 26—27.

позже право сбора налогов было передано русским князьям. Со временем появились чиновники, занимавшиеся сбором косвенных налогов (сборы за право торговли, за перевоз через реку и т. п.), — осьменники, таможенники, мытники, пошлинники и др.1

К моменту формирования российского государства (XIV в.) сложилась система кормлений, которая заключалась в том, что права на
управление какойлибо территорией были пожалованы княжеским
слугам как вознаграждение за хорошую службу. Изначально они сводились к сбору доходов и судопроизводству от имени князя. Все доходы собирались тиунами, холопами, пошлинниками, которые назначались кормленщиком2. В это же время появились «должности казначеев, дьяков и подьячих, которые ведали сборами оброков и вели
книги и записи по этим сборам; впоследствии на содержание этих чиновников учреждаются казначеевы, дьячи и подьячи пошлины»3.
К концу XV в. усилились торговые связи между городами, сформировалась система различных сборов и пошлин, что повлекло за собой
создание специальных учреждений для руководства различными хозяйственными делами — приказов, имеющих и другие названия — избы, палаты, дворы, чети (четверти)4. Установился сбор четвертовых
денег (денег из чети), представлявших собой подать, взимаемую с населения для содержания должностных лиц. В это же время появился
один из первых в русской истории налоговых правоотношений проектов по совершенствованию налоговой системы, разработанный
И. С. Пересветовым. Содержание данного проекта заключалось в
централизации доходов и соответственно централизации налогового
контроля5.
К концу XVI в. по мере необходимости возникают самостоятельные центральные административные учреждения — приказы, выделившиеся из Боярской Думы. Изначально большую часть налогов собирал Приказ Большого прихода, сбор определенных видов налогов
осуществляли приказы, специализировавшиеся на подобных сборах,
а местные приказы собирали налоги с подведомственных им территорий. В 1655 г. был создан Счетный приказ, который контролировал
суммы, поступавшие в приход, и расход по разным учреждениям.

12
Глава 1. История налогового контроля в России: этапы становления

1 См.: Озеров И. Х. Основы финансовой науки. М., 1908. С. 56—57.
2 См.: Организация прямого обложения в Московском государстве. Исследование А. ЛаппоДанилевского. СПб., 1890. С. 4—7.
3 Пепеляев С. Г. Правовое положение органов Госналогслужбы России. М., 1995.
С. 37—38.
4 См.: Передернин А. В. Налоговое право Российской Федерации: учебник: в 2 ч.
Ч. 1. М., 2002. С. 97—98.
5 См.: Садовская Т. Д. Указ. соч. С. 28—29.