Налоговое администрирование и контроль

Налоговое
администрирование
и контроль

2020

Москва

И
М
НФРАУчебник

Под редакцией

профессора Л. И. Гончаренко

УДК [347.73:336.2](470+100)(07)
ББК 65.261.4(0)я7+67.402(0)я7
Н23
Р е ц е н з е н т ы:
канд. экон. наук Э. А. Алексеенко
(зам. главного бухгалтера по налоговому учету
АО «НПП «Исток» им. Шохина);
М. В. Чаликов, начальник Контрольного управления ФНС России,
Государственный советник Российской Федерации 1 класса;
др экон. наук, доц. Е. С. Цепилова
(профессор кафедры регионального управления РАНХ и ГС
при Президенте Российской Федерации)

А в т о р ы:
ст. преп. Адвокатова А. С. — п. 8.2 (совместно с проф. Гончаренко Л. И.), п. 8.3;
доц. Борисов О. И. — гл. 22, 23; доц. Варнавский А. В. — гл. 15; доц. Вишневская Н. Г. — гл. 12; проф. Гончаренко Л. И. — гл. 1, п. 8.1, п. 8.2 (совместно со
ст. преп. Адвокатовой А. С.), гл. 19 (совместно с доц. Грундел Л. П.); доц. Гришин А. В. — гл. 20; доц. Грундел Л. П. — гл. 19 (совместно с проф. Гончаренко Л. И.); проф. Мороз В. В. — гл. 4, 17, 18; доц. Новоселов К. В. — гл. 7, 11; доц.
Осипов В. С. — гл. 3, 5; доц. Полежарова Л. В. — гл. 21, 24; проф. Сидорова Е. Ю. —
гл. 2, 6, 9, 10; доц. Смирнова Е. Е. — гл. 14, 16; доц. Юмаев М. М. — гл. 13

Н23
Налоговое администрирование и контроль : учебник / под
ред. дра экон. наук, проф. Л. И. Гончаренко. — Москва : Магистр : ИНФРАМ, 2020. — 448 с. (Магистратура)
ISBN 9785977604949 (в пер.)
ISBN 9785160147499
ISBN 9785161072523 (online)
Агентство CIP РГБ

Рассмотрены актуальные вопросы развития системы налогового администрирования, особое место отведено сервисноаналитической функции в работе
налоговых органов. Показана новая идеология налогового контроля, раскрыта
его роль в системе налогового администрирования. Уникальность издания
заключается в изложении теоретикопрактических основ налогового администрирования и контроля по видам налогов, по видам специальных налоговых
режимов; также освещены особенности налогового администрирования отдельных субъектов налоговых правоотношений (консолидированных групп
налогоплательщиков, иностранных организаций и др.). Рассмотрены вопросы
налогового контроля применения трансфертных цен в целях размывания налоговой базы на международном уровне. Особое место уделено проблемам уклонения
от уплаты налогов и способам противодействия со стороны налоговых органов.
Для студентов, обучающихся на магистерских программах по направлениям
подготовки «Экономика», «Финансы и кредит», а также для научнопедагогических
работников вузов, работников налоговых органов и хозяйствующих субъектов.

Электронная версия книги доступна в электронной библиотечной системе
www.znanium.com

УДК [347.73:336.2](470+100)(07)
ББК 65.261.4(0)я7+67.402(0)я7

ISBN 9785977604949
© Авторы, 2018
ISBN 9785160147499
© Издательство «Магистр», 2018

Предисловие .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13

РАЗДЕЛ I

Налоговое администрирование и деятельность
налоговых органов

ГЛАВА
1
Актуальное содержание налогового администрирования .  .  .  .  . 17
Вопросы для самоконтроля .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 29

ГЛАВА
2
Налоговые органы: функции, этапы развития, текущие задачи
и перспективы развития .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 30
Вопросы для самоконтроля .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 38
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 38

ГЛАВА
3
Сервисная функция в работе ФНС России
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41

Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 49

ГЛАВА
4
Информационноаналитическое обеспечение деятельности
налоговых органов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 50
4.1. Электронное хранилище данных для информационных ресурсов
по созданию «Электронного досье налогоплательщика» .  .  .  .  .  .  .  .  . 51
4.2. Модернизация налоговых органов и автоматизированных
информационных систем .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 57
4.3. Развитие интернетсайта и электронных сервисов
.  .  .  .  .  .  .  .  . 61

Вопросы для самоконтроля .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 63
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 64

Налоговое администрирование и контроль
5

ГЛАВА
5
«Личный кабинет налогоплательщика»: новый этап
во взаимоотношениях налогоплательщиков и налоговых
органов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 65
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 69

РАЗДЕЛ II
Налоговый контроль: новая идеология реализации

ГЛАВА
6
Налогоплательщики как объект налогового контроля
.  .  .  .  .  .  . 70
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 88

ГЛАВА
7
Налоговая отчетность как объект налогового контроля
.  .  .  .  .  . 91
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 105

ГЛАВА
8
Налоговый контроль в системе налогового администрирования
108
8.1. Налоговый контроль в современных условиях .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 108
8.2. Камеральная налоговая проверка: содержание контрольных
мероприятий, порядок проведения .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 111
8.3. Выездные налоговые проверки: концепция планирования,
методика отбора налогоплательщиков, порядок назначения
и проведения, содержание контрольных мероприятий .  .  .  .  .  .  .  .  . 117
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 122
Практикоориентированные задания
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 123

ГЛАВА
9
Налоговый мониторинг деятельности хозяйствующих
субъектов
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 124
9.1. Налоговый мониторинг как новая форма налогового контроля
.  . 124
9.2. Зарубежный опыт налогового мониторинга .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 141
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 152
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 152

6
Налоговое администрирование и контроль

Оглавление

ГЛАВА
10
Досудебное урегулирование налоговых споров .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 158
10.1. Досудебное урегулирование налоговых споров: теория
и перспективы развития .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 158
10.2. Процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки .  . 162
10.3. Порядок обжалования материалов налоговых проверок
налогоплательщиками в налоговых органах .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 171
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 179
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 180

РАЗДЕЛ III
Налоговое администрирование по отдельным
видам налогов

ГЛАВА
11
Проверки по налогу на прибыль организаций .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 185
11.1. Особенности камеральных налоговых проверок деклараций
по налогу на прибыль организаций
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 185
11.2. Направления камеральных проверок деклараций по налогу
на прибыль организаций .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 189
11.3. Анализ данных деклараций по налогу на прибыль как элемент
предпроверочного анализа .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 192
11.4. Особенности выездных налоговых проверок по налогу
на прибыль организаций .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 198
11.5. Вопросы доказывания получения необоснованной налоговой
выгоды (злоупотребления правом) в ходе налоговых проверок .  .  .  . 206
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 217

ГЛАВА
12
Проверки по налогу на добавленную стоимость .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 219
12.1. Документооборот, сопровождающий НДС .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 219
12.2. Автоматизированная система контроля .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 222
12.3. Особенности налогового контроля по НДС .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 225
12.4. Актуальные проблемы системы администрирования
по НДС .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 228
12.5. Зарубежный опыт электронного администрирования по НДС . 232

Налоговое администрирование и контроль
7

Оглавление

12.6. Совершенствование системы налогового администрирования
по НДС .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 233
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 234

ГЛАВА
13
Проверки по ресурсным налогам .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 236
13.1. Общие положения о проведении проверок по ресурсным
налогам .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 236
13.2. Проверки по налогу на добычу полезных ископаемых .  .  .  .  .  . 237
13.3. Проверки по водному налогу .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 246
13.4. Проверки по сборам за пользование объектами животного
мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов . 248
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 250

ГЛАВА
14
Проверки по имущественным налогам .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 252
14.1. Камеральная налоговая проверка по налогу на имущество
физических лиц
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 253
14.2. Камеральная налоговая проверка по налогу на имущество
организаций
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 254
14.3. Выездная налоговая проверка по налогу на имущество
организаций
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 257
14.4. Особенности проверки правильности определения налоговой
базы в зависимости от кадастровой стоимости имущества .  .  .  .  .  . 261
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 268
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 268

ГЛАВА
15
Проверки по специальным налоговым режимам .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 270
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 276

ГЛАВА
16
Проверки по налогу на доходы физических лиц .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 277
16.1. Камеральная налоговая проверка налоговых агентов по НДФЛ .  . 277
16.2. Камеральная налоговая проверка декларации по НДФЛ .  .  .  . 281
16.3. Выездные налоговые проверки налоговых агентов по НДФЛ . 284

8
Налоговое администрирование и контроль

Оглавление

Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 290
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 290

РАЗДЕЛ IV
Особенности налогового администрирования
некоторых субъектов налоговых правоотношений

ГЛАВА
17
Слияния и поглощения: налоговые последствия и налоговый
контроль .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 293
17.1. Реорганизация организации: цели, содержание и формы .  .  . 293
17.2. Процедура реорганизации налогоплательщиков
при их слиянии и поглощении .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 298
17.3. Налоговый контроль реорганизации налогоплательщиков
при их слиянии и поглощении .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 301
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 303
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 303

ГЛАВА
18
Налоговый контроль в рамках дел о банкротстве
налогоплательщика .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .
18.1. Банкротство: процедура возбуждения производства
по делу о несостоятельности (банкротстве) .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 305
18.2. Задолженность по налогам и сборам: основание
для возбуждения дела о банкротстве
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 313
18.3. Налоговый контроль процедур банкротства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 316
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 318
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 319

ГЛАВА
19
Налоговый контроль применения трансфертных цен
при совершении сделок между взаимозависимыми лицами,
контролируемые сделки .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 320
19.1. Определение правильности применения трансфертных цен .  . 322
19.2. Алгоритм ценовой проверки .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 324
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 331

Налоговое администрирование и контроль
9

Оглавление

ГЛАВА
20
Налоговое администрирование консолидированной группы
налогоплательщиков .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 337
20.1. Понятие консолидированной группы налогоплательщиков .  .  . 337
20.2.Условиясозданияконсолидированнойгруппыналогоплательщиков .  . 341
20.3. Договор о создании консолидированной группы
налогоплательщиков .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 342
20.4. Налоговые проверки участников консолидированной
группы налогоплательщиков .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 346
20.5. Особенности взыскания налогов у консолидированной
группы налогоплательщиков .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 352
20.6. Особенные виды ответственности участников
консолидированной группы налогоплательщиков .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 353
Приложение 20.1. Структурный анализ количества КГН,
созданных на территории РФ 2012—2016 гг., % .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 354
Приложение 20.2. Структурный анализ налоговой базы по налогу
на прибыль организаций КГН, созданных на территории РФ
в 2012—2016 гг., %
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 355
Приложение 20.3. Структурный анализ суммы исчисленного
налога на прибыль организаций КГН, созданных на территории
РФ в 2012—2016 гг., % .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 356
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 357
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 357

ГЛАВА
21
Налоговое администрирование контролируемых
иностранных компаний .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 359
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 369

РАЗДЕЛ V
Проблемы уклонения от уплаты налогов и способы
противодействия со стороны налоговых органов
ГЛАВА
22
Налоговый контроль применения налогоплательщиками
механизмов минимизации налоговых платежей .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 372
Приложение 22.1. Механизмы противодействия уклонению от налогообложения в странах — членах «Большой двадцатки» и Европе .  . 385

10
Налоговое администрирование и контроль

Оглавление

Приложение 22.2. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в странах постсоветского пространства .  . 389
Приложение 22.3. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в азиатских странах
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 391
Приложение 22.4. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в африканских странах
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 393
Приложение 22.5. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в южнои североамериканских странах .  . 397
Приложение 22.6. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в Океании
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 399
Приложение 22.7. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в низконалоговых юрисдикциях .  .  .  .  .  .  . 400
Приложение 22.8. Механизмы противодействия уклонению
от налогообложения в традиционных (классических) офшорных
юрисдикциях .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 401
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 405

ГЛАВА
23
Проблемы налогового контроля при использовании
низконалоговых юрисдикций .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 406
Вопросы для самоконтроля
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 427

ГЛАВА
24
Международное сотрудничество при осуществлении функций
налогового администрирования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 428
Задания для самостоятельной работы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 440

Литература
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 444

Оглавление

Налоговая реформа, проводимая в Российской Федерации с
1999 г., направлена на создание эффективной налоговой системы,
способной обеспечить развитие производительных сил общества и
на этой основе увеличить внутренний валовой продукт. В основном решены такие задачи налоговой реформы, как упрощение налоговой системы, обеспечение экономической обоснованности
взимаемых налогов и сборов, снижение налоговой нагрузки на
экономику в целом и на отдельных налогоплательщиков. Тем не
менее совершенствование продолжается.
С момента фактического начала первого этапа современной перестройки налогового администрирования сделан огромный качественный шаг по пересмотру содержания и подходов к налоговому
контролю. На протяжении пяти лет, с 2013 по 2017 г., поступления
налоговых доходов в консолидированный бюджет показывали ежегодную положительную динамику и выросли, несмотря на волатильность экономической конъюнктуры, в реальном выражении
на 19,9%, тогда как ВВП — на 1,2%1. Причем 24% прироста ненефетегазовых доходов в 2017 г. были обеспечены за счет улучшения качества налогового администрирования (за пять месяцев 2018 г. —
15%).
Несмотря на положительную динамику показателя собираемости налогов, задача повышения эффективности налогового администрирования и налогового контроля остается весьма актуальной.
Негативная практика нарушения норм налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми органами не позволяет
создать в обществе здоровый моральный климат, показателями которого являются высокий уровень налоговой культуры и налоговой
дисциплины, уважение закона. Все это противоречит не только
принципу справедливого налогообложения, но и принципу соблюдения хозяйствующими субъектами морали и общественных ценностей.
Важно и то, что в условиях преодоления последствий экономического и финансового кризиса, а также санкций в отношении
России сужены источники бюджетного благополучия. Решению

Налоговое администрирование и контроль
13

1
См.: https://www.kommersant.ru/doc/3669520.

двуединой задачи — не допускать как роста налоговой нагрузки,
так и увеличения дефицита бюджетов — могут в значительной степени способствовать именно эффективное налоговое администрирование и результативный налоговый контроль, в том числе как
стимул добросовестного выполнения налоговых обязательств.
Сложность хозяйственных операций, трансатлантические миграции бизнеса, цифровые технологии объективно потребовали
повышения уровня доверия между участниками налоговых отношений и предопределили вектор «сближения». Есть понимание
того, что добросовестные налогоплательщики — основа общества
и государства, а налоговая культура базируется на взаимном уважении.
Вместе с тем современный бизнес, особенно крупный, представляет собой сложноструктурированные институты, в том числе
с интеграцией в международное экономическое пространство, благодаря чему успешно выстраиватются стратегии налогового планирования, заставляя налоговые органы радикально менять процедуры контроля.
В так называемой дорожной карте «Совершенствование налогового администрирования» впервые на государственном уровне
была признана проблема взаимодействия налогоплательщиков и
налоговых органов, что является признанием трансформации самой философии деятельности налоговых органов и их взаимоотношений с налогоплательщиками.
Решение поставленных задач позволит государству последовательно реализовывать свой интерес в отношении формирования
необходимой доходной базы бюджетов российской бюджетной
системы для достижения социальноэкономических целей. Качественное улучшение системы налогового администрирования становится в настоящее время объективной основой для обеспечения
экономической безопасности страны и устойчивого развития ее
хозяйства.
Учебник — результат исследования содержания и новых тенденций налогового администрирования и контроля для целей методического обеспечения учебного процесса по магистерским программам, направленным на подготовку специалистов налоговой
сферы. В основу учебника положена концепция налогового администрирования как системы мер уполномоченных органов власти
по созданию условий для реализации актов законодательства РФ о
налогах и сборах, центральным звеном которой является налого14
Налоговое администрирование и контроль

Предисловие

вый контроль. Структура учебника полностью соответствует программе учебной дисциплины «Налоговое администрирование и
контроль».
В первом разделе проведен анализ современного этапа развития механизма администрирования, субъектов налоговых отношения и контроля. В центре изложения — налоговые органы, их
функции, в том числе сервисноаналитическая. Определена роль
информационноаналитического обеспечения деятельности налоговых органов. Показано значение личных кабинетов налогоплательщиков для оптимизации взаимодействия налоговых органов и
налогоплательщиков.
Второй раздел посвящен новой идеологии налогового контроля, его роли в системе налогового администрирования в целях повышения собираемости налогов и предупреждения противоправных действий в сфере налогообложения. Изучается разнообразие
типов налогоплательщиков и рисков использования схем минимизации налоговых платежей. Особое внимание уделяется составу и
содержанию налоговой отчетности, а также формам налоговых
проверок: камеральной и выездной; налоговому мониторингу. Рассматриваются современные процедуры и возможности их совершенствования с учетом зарубежного опыта. Анализируются содержание и процедура досудебного урегулирования налоговых споров,
включая порядок обжалования налоговых проверок налогоплательщиками, что позволит гармонизировать отношения участников налогового процесса.
Уникальность заключается в том, что в третьем и четвертом разделах изложены теоретикопрактические основы налогового администрирования и контроля по видам налогов (налог на добавленную стоимость, налог на прибыль организаций, налог на доходы
физических лиц, ресурсные налоги, региональные и местные налоги и сборы), по видам специальных налоговых режимов, а также
освещены особенности налогового администрирования отдельных
субъектов налоговых правоотношений (крупнейших налогоплательщиков, консолидированных групп налогоплательщиков, налогоплательщиков, находящихся на стадиях реорганизации или банкротства, слияния и поглощения, контролируемых иностранных
компаний). Представляет интерес и налоговый контроль применения трансфертных цен в целях размывания налоговой базы на международном уровне.

Налоговое администрирование и контроль
15

Предисловие

В пятом разделе внимание сосредоточено на проблемах уклонения от уплаты налогов и способах противодействия со стороны налоговых органов, в том числе налогового контроля при использовании низконалоговых юрисдикций. Развитие налогового администрирования в России все в большей мере осуществляется и с учетом
международного сотрудничества.
Главы учебника сопровождаются вопросами для самопроверки
и заданиями для самостоятельной работы.
Учебник подготовлен коллективом авторов Департамента налоговой политики и таможеннотарифного регулирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации в
целях учебнометодического обеспечения преподавания соответствующей дисциплины магистерской программы.
Авторский коллектив выражает надежду на то, что представленный материал поможет как обучающимся, так и преподавателям понять процессы, которые происходят на современном этапе в
налоговом администрировании, деятельности налогоплательщиков и налоговых органов. Материал учебника может быть использован при подготовке работников налоговых органов и других организаций к квалификационным экзаменам.

Предисловие

РАЗДЕЛ

ГЛАВА

Впервые термин «налоговое администрирование» появился в российской практике в приказе МНС России от 16 апреля 2004 г.
№ САЭ330/290 «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении
критериев отнесения российских организаций — юридических лиц
к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому
администрированию на федеральном и региональном уровнях».
С 2005 г. вопросы совершенствования налогового администрирования рассматриваются в бюджетных посланиях Президента РФ
Федеральному Собранию о бюджетной политике на очередной
год, а затем и в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на очередной год и среднесрочную перспективу (например, на 2015 г. и период 2016—2017 гг.). Однако до сих
пор ни в одном документе нет определения этого термина. В соответствующие блоки включаются вопросы изменения налогового
законодательства, контрольной работы налоговых органов, вопросы их взаимодействия между собой, с другими государственными
органами законодательной и исполнительной власти, с налогоплательщиками. В научной литературе также продолжаются споры относительно содержания дефиниции «налоговое администрироваРаздел I
17

ние» в сочетании с такими понятиями, как «управление налоговой
системой», «государственный налоговый менеджмент»1.
В современной экономической литературе определение понятия «управление налоговой системой» появилось в Энциклопедии
теоретических основ налогообложения (2016): целенаправленное
воздействие государства в лице законодательных и исполнительных органов власти на налоговую систему, включающее ее институциональное оформление и регулирование деятельности уполномоченных государственных органов в сфере налогообложения2.
Содержательно управление налоговой системой представляет собой: формирование налоговой политики и ее законодательное сопровождение; обеспечение корректного применения норм налогового права; институциональное формирование и эффективное
функционирование налоговой системы.
Среди факторов, влияющих на содержательное наполнение
управления налоговой системой на этапах экономического развития страны, выделим:
1) социальноэкономический фактор (повышение уровня жизни населения, увеличение ВВП);
2) правовой фактор (состояние нормативной правовой базы,
регулирующей налоговые отношения);
3) институциональный фактор (состав и взаимодействие субъектов налоговых отношений, организационнофункциональная
структура налоговой системы);
4) международное взаимодействие с налоговыми администрациями (состояние, масштабы, участие в международных договорах, объединениях).
На практике до сих пор дискутируются критерии разграничения понятий «управление налоговой системой» и «налоговое администрирование», причем в отношении налоговой системы как совокупности налоговых органов, а именно: определение функций и
задач налоговых органов, обеспечивающих налоговый контроль и
привлечение к ответственности лиц, нарушающих налоговое законодательство.

18
Налоговое администрирование и контроль

1. Актуальное содержание налогового администрирования

1
См., например: Гончаренко Л. И. К вопросу о понятийном аппарате налогового
администрирования // Налоги и налогообложение. 2010. № 2; Грищенко А. В. Дискуссионные вопросы понятийного аппарата налогового администрирования // Известия
Уральского гос. педагогического унта. 2015. № 5. С. 32—37; Майбуров И. А. Теория и
история налогообложения. М. : ЮнитиДата, 2007.
2
См.: Гончаренко Л. И. Энциклопедия теоретических основ налогообложения /
под научн. ред. И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: ЮнитиДата, 2016. С. 467—469.

Спорные вопросы. Существуют и иные толкования термина «налоговое администрирование»
1. Среди них можно выделить четыре группы.
Согласно первой налоговое администрирование фактически полностью приравнивается к управлению налогообложением (налоговыми
отношениями, налоговой системой) (О. А. Миронова, Ф. Ф. Ханафеев,
И. А. Перонко, А. Б. Паскачев). Во второй налоговое администрирование по содержанию рассматривается как правовое регулирование
взаимоотношений между налогоплательщиками и налоговыми органами, т.е. является юридическим понятием (В. П. Кузнецов, А. В. Аронов, В. А. Кашин, Ю. Ф. Кваша). В третьей группе в зависимости от
субъектов, осуществляющих налоговое администрирование (государственные органы или налогоплательщики), оно приравнивается либо
к государственному управлению налогообложением (государственный налоговый менеджмент), либо к налоговому менеджменту
(О. В. Князева, И. А. Майбуров, М. Л. Бутыльков, Б. А. Райзберг). Четвертая группа: налоговое администрирование — это налоговый контроль (А. З. Дадашев, А. В. Лобанов, А. И. Пономарев, Л. Я. Абрамчик).
В учебнике «Налоги и налогообложение» под редакцией И. А. Майбурова (М.: ЮНИТИ, 2009. С. 90—93) налоговое администрирование
рассматривается как «процесс управления налоговым производством, реализуемый налоговыми и иными органами (налоговыми администрациями), обладающими определенными властными полномочиями в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов».
При этом под налоговым производством подразумевается «совокупность законодательно установленных приемов, способов и методик,
определяющих порядок добровольного исполнения налогового
обязательства налогоплательщиком, и полномочий налоговых администраций по контролированию, регулированию и принуждению налогоплательщиков к исполнению этого обязательства». В состав налоговых администраций кроме налоговых органов включены финансовые, таможенные органы и органы внутренних дел.
В учебнике «Налоги и налогообложение» (А. В. Аронов, В. А. Кашин) на с. 19 увидим еще одно определение налогового администрирования — установленная законом, практикой или обычаями система управления налоговым процессом со стороны государства и его
органов. Налоговым процессом при этом названа последовательность действий налоговых органов, налоговых агентов, налогоплательщиков или их представителей в связи с реализацией прав и (или)
исполнением обязанностей, предусмотренных налоговых законодательством в целях сбора и перечисления налоговых доходов в государственную казну.

Раздел I
19

1. Актуальное содержание налогового администрирования

1
См.: Гончаренко Л. И. Методология налогообложения и налогового администрирования коммерческих банков: монография. М. : Финуниверситет, 2012. С. 177—180.