Книжная полка Сохранить
Размер шрифта:
А
А
А
|  Шрифт:
Arial
Times
|  Интервал:
Стандартный
Средний
Большой
|  Цвет сайта:
Ц
Ц
Ц
Ц
Ц

Местное самоуправление как форма публичной власти народа в РФ

Покупка
Основная коллекция
Артикул: 642422.04.01
Доступ онлайн
от 388 ₽
В корзину
В учебном пособии последовательно рассматриваются теоретические и практические вопросы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Издание содержит подробную характеристику и анализ законодательства по местному самоуправлению, включая положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), а также практику муниципального строительства в Российской Федерации. Книга может быть использована в качестве спецкурса для углубленного изучения учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации». Для студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», депутатов, работников аппарата государственных и муниципальных органов власти и всех, кому интересны проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Уваров, А. А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации : учебное пособие / А. А. Уваров. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2020. — 320 с. - ISBN 978-5-91768-777-3. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1071612 (дата обращения: 29.03.2024). – Режим доступа: по подписке.
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов. Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в ридер.
НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2020

А. А. Уваров
Местное
самоуправление
как форма публичной
власти народа
в Российской
Федерации

Учебное пособие

УДК [342.55:352.075](470+571)(075)
ББК 67.400.6(2Рос)я71+67.400.7(2Рос)я71
У18

Об авторе

Александр Анатольевич Уваров — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального
права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета. Автор учебных пособий, монографий и научных статей по вопросам местного самоуправления и муниципального
строительства.

Уваров А. А.
У18
Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации : учебное пособие / А. А. Уваров. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2020. — 320 с.

ISBN 9785917687773 (Норма)
ISBN 9785160119731 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161053164 (ИНФРАМ, online)

В учебном пособии последовательно рассматриваются теоретические и
практические вопросы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Издание содержит подробную характеристику и анализ законодательства по местному самоуправлению, включая положения
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), а также практику муниципального строительства в Российской Федерации. Книга может быть использована в качестве спецкурса для углубленного изучения учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации».
Для студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов,
а также обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», депутатов, работников аппарата государственных и муниципальных органов власти и всех, кому интересны проблемы развития
местного самоуправления в Российской Федерации.

УДК [342.55:352.075](470+571)(075)
ББК 67.400.6(2Рос)я71+67.400.7(2Рос)я71

ISBN 9785917687773 (Норма)
ISBN 9785160119731 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161053164 (ИНФРАМ, online)
© Уваров А. А., 2017

Оглавление

Введение ...............................................................................................................6

Глава 1. Местное самоуправление как система
властных отношений и процесс управления ................................................10

§ 1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления ..........10
§ 2. Система местного самоуправления, ее компоненты ........................29
§ 3. Местное самоуправление и гражданское общество ..........................64
§ 4. О соотношении местного самоуправления
и государственного управления .........................................................86
§ 5. Особенности развития системы местного самоуправления ...........109

Глава 2. О разграничении компетенции и взаимодействии
между органами местного самоуправления
и государственными органами власти .......................................................132

§ 1. Способы и условия разграничения предметов
ведения и полномочий между органами
местного самоуправления и государственными органами .............132
§ 2. Реализация государственных полномочий
в деятельности органов местного самоуправления .........................164
§ 3. Формы взаимодействия и интеграции
органов местного самоуправления и государственных органов .....191

Глава 3. Оптимизация функционирования местного самоуправления ................213

§ 1. Современные подходы к оценке эффективности деятельности
местного самоуправления ................................................................213
§ 2. Оптимизация предметов ведения и полномочий
местного самоуправления ................................................................227
§ 3. Оптимизация организационнотерриториальных основ
местного самоуправления ................................................................239
§ 4. Оптимизация финансовоэкономических основ
местного самоуправления ................................................................271
§ 5. Некоторые проблемы ответственности
в системе местного самоуправления ................................................294

Заключение .......................................................................................................318

Введение

Появление и развитие института местного самоуправления в современной России стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для прежнего советского государства централизованная вертикаль власти, будучи
несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с
непосредственным руководством со стороны государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения
муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем
государства и по правилам, установленным им, решать все вопросы,
которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов,
сел, поселков и на других населенных территориях. Но такая власть
не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в
конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не
только естественными для всякого развития трудностями роста, но и
обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией
некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления.
И происходит это не потому, что соответствующим образом изменяется политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.
К сожалению, ни прежним российским дореволюционным опытом развития местного самоуправления, ни опытом развитых демократических стран ввиду большой специфики наших демократических реформ и условий их проведения со всей необходимой полнотой
воспользоваться невозможно. А значит, неизбежен путь проб и ошибок, который дезорганизует всю систему власти и управления в нашем обществе. В связи с этим ощущается острая потребность в знаниях о том, в чем проявляется особенность власти местного самоуправления и где проходит грань между местным самоуправлением и
государственной властью. Важно понять, чем является система местного самоуправления и как местное самоуправление должно взаимодействовать с государственной властью, с институтами гражданского

общества, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. Не
менее значимой и актуальной является проблема оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально
приближенном к интересам населения, государства и общества. От
решения данных теоретических проблем зависят ответы на многие
злободневные вопросы практики муниципального строительства.
Уже четверть века в современной России существует институт
местного самоуправления. За это время было принято три редакции
базового федерального закона о местном самоуправлении, но процесс
обновления законодательства по вопросам местного самоуправления
год за годом не снижает своих темпов. Как публичная власть и социальное явление местное самоуправление пока слишком тяжело идентифицируется в системе общественных отношений. Критики конституционной модели местного самоуправления считают ее бесперспективной и даже вредной в условиях российской государственности.
Данное мнение начинает оказывать воздействие на законодателя, который постоянно дрейфует в сторону усиления государственных начал в местном самоуправлении и централизации местной власти. Но
возникает вопрос: а что же мы хотим иметь в итоге? Несомненно, что
это должна быть демократичная и эффективная местная власть. Однако оценки этой власти с точки зрения интересов государственных
органов и населения не всегда совпадают. Неурегулирование взаимодействия местного самоуправления с государственной властью дополнительно осложняется внутренними противоречиями системы
местного самоуправления.
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 г.) лишь дифференцирует
отдельные вопросы местного значения по уровням и видам муниципальных образований, но не предлагает общего методологического
подхода к проблеме выделения местных дел из общих вопросов государственного ведения. Не решена законодательным путем и проблема
стимулирования общественной активности населения, приобщения
населения, в том числе через его общественные территориальные
формы самоорганизации, к решению вопросов местного значения как
равноценного с органами местного самоуправления участника управления публичными делами, без чего невозможно само местное самоуправление. Очевидно, что и иные положения этого и других нормативных правовых актов по местному самоуправлению, а также правоприменительная практика муниципального строительства будут
неизменно входить в противоречие с реалиями жизни, тормозить разВведение
7

витие местного самоуправления и искажать его идею до тех пор, пока
в основу соответствующего законотворчества не будет заложена добротная теоретикометодологическая основа. Современный этап развития местного самоуправления в России, вопреки утвержденной еще
в 1999 г. Указом Президента РФ концепции развития местного самоуправления в России1, характеризуется усилением тенденции, направленной на огосударствление местного самоуправления. Особенно остро это проявляется в финансовой зависимости местного самоуправления от государственного (федерального, регионального) бюджета.
Внутренняя структурная организация власти в муниципальных образованиях, как правило, рассчитана на сильную исполнительную
власть в лице глав муниципальных образований, а представительные
органы местного самоуправления фактически являются при этих главах совещательными органами. Значительно сужают возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления в пользу государственного регулирования положения Закона 2003 г., которыми по сравнению с прежней его редакцией
заметно расширен перечень обязательных для функционирования в
каждом муниципальном образовании органов и должностных лиц
местного самоуправления. Особенно существенной коррекции провозглашенная концепция развития местного самоуправления и ее
конституционная модель подверглись с принятием поправок, внесенных в Закон 2003 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136ФЗ.
Согласно данным изменениям местное население может быть лишено
даже косвенного участия в избрании соответствующего главы муниципального образования (если главу для избрания представительным
органом представляет конкурсная комиссия по результатам конкурса), а перечень вопросов местного значения, который мог изменяться
только посредством внесения изменений в Закон 2003 г., теперь может дополняться и сокращаться региональным законодателем, в связи
с чем теряет смысл конструкция делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Довольно слабо, почти незаметно заявляет о себе территориальное
общественное самоуправление, которое так и не осознало своей роли
и своих возможностей в местном самоуправлении. В целом и население муниципальных образований, судя по низкой активности участия
в выборах муниципальной власти, не очень заинтересовано в местном самоуправлении.

8
Введение

1 См. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Получив дополнительные законодательные возможности, многие
субъекты РФ, рассматривающие местное самоуправление с узко ведомственных, региональных позиций, усилят стремление приспособить его функционирование к решению прежде всего своих задач.
Получив ясный и недвусмысленный посыл со стороны федерального
законодателя, органы государственной власти субъектов РФ будут с
еще большей настойчивостью относиться к органам местного самоуправления как к своим подручным, а самостоятельность местного
самоуправления сводить к декоративному минимуму. Налицо концептуальный кризис местного самоуправления как самостоятельной
формы публичной власти, о чем свидетельствуют идейная противоречивость, неоднородность и бессистемность самого законодательства о
местном самоуправлении и практики его применения.
С учетом изложенного целью настоящего учебного пособия является оказание помощи в уяснении особенностей местного самоуправления как нового для нашего государства института публичной власти, выработке его системного восприятия, представлений об оптимальной модели функционирования местного самоуправления,
о методике разграничения местного самоуправления и государственного управления, наиболее эффективных формах их взаимодействия.

Введение
9

Глава 1
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА
ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления

Процесс формирования института местного самоуправления не
может существовать без правового оформления и регулирования. Тем
важнее становится исходное нормативноправовое определение самого понятия «местное самоуправление». В настоящее время нормативноправовое определение местного самоуправления в Российской
Федерации представлено в двух основных законодательных актах:
в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55ФЗ.
Согласно ст. 1 названного Закона 2003 г. под местным самоуправлением понимается: 1) одна из основ конституционного строя РФ;
2) форма осуществления народом своей власти в пределах, установленных Конституцией РФ и законами, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя
из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения. Наряду с советами (собраниями), подотчетными им исполнительными органами
местного самоуправления в Европейской хартии местного самоуправления упоминаются прямые формы участия граждан в осуществлении
местного самоуправления (собрание граждан, референдум и др.).
Приведенные нормативные определения местного самоуправления имеют ряд существенных отличий:
1) в Законе 2003 г. четко определено, что местное самоуправление
является выражением власти, а значит, и воли народа. Чью волю выражают органы местного самоуправления согласно Европейской хартии местного самоуправления, не ясно, поскольку установленный
п. 2 ст. 3 Европейской хартии демократический порядок избрания органов местного самоуправления еще не свидетельствует об их негосударственном происхождении;
2) в отличие от определения, данного в Законе 2003 г., в Европейской хартии статус местного самоуправления связывается не только с
самой деятельностью, но и со способностью (возможностью) органов
местного самоуправления к такой деятельности1. Последнее положение наиболее логично и оправданно с точки зрения реализации ответственности органов местного самоуправления за управление и регламентацию местных дел. Ведь при отсутствии возможности (способности) к их осуществлению бессмысленными становятся и меры
ответственности. В свою очередь, без ответственности реализация
любых полномочий становится неуправляемой и неконтролируемой,
что может привести к правовому нигилизму и хаосу;
3) предмет деятельности в Законе 2003 г. определен словосочетанием «вопросы местного значения». Европейская хартия определяет
этот предмет деятельности как публичные дела;
4) при определении статуса местного самоуправления помимо термина «решать» в Европейской хартии используется термин «регламентировать», который предполагает возможность создания органами местного самоуправления своих собственных нормативноправовых моделей регулирования порядка решения «значительной части
публичных дел». Это существенно повышает возможности местного
самоуправления в плане реализации его самоуправленческих начал.
По сути оба определения местного самоуправления тождественны,
что проявляется прежде всего в оценке местного самоуправления в
качестве института публичной власти. При этом согласно Конституции РФ местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти. Как отметил в своем постановлении
от 15 января 1998 г. № 3П Конституционный Суд РФ, «указание на
то, что органы местного самоуправления являются органами власти,
само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной».
Хотя согласно Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, в этих пределах органы местного

§ 1. Понятие и общая характеристика местного самоуправления
11

1 Небезынтересно то, что, например, в Эстонии решили воплотить это положение
на практике, аттестуя на предмет дееспособности уже созданные и функционирующие
органы местного самоуправления.

самоуправления обладают полной свободой действий для реализации
собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен
из сферы их компетенции и не находится в ведении какоголибо другого органа власти (п. 1, 2 ст. 4). Такого рода автономность реализации властных полномочий свидетельствует о том, что субъект, несущий эти властные полномочия, по некоторым важным параметрам не
может входить в систему органов государственной власти1. Логичным
подтверждением данного тезиса является положение ст. 6 Европейской хартии: местные органы власти должны иметь возможность, не
нарушая общих законодательных положений, сами определять свои
внутренние административные структуры, которые они намерены
создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
Несмотря на то что в ст. 3 Конституции РФ в качестве формы народовластия указаны органы местного самоуправления, их непосредственная зависимость от населения, установленная в ст. 130 Конституции РФ, позволяет предполагать, что исключительно население того или иного муниципального образования способно решить: быть
или не быть местному самоуправлению на территории соответствующего населенного пункта. Это предположение отверг Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15П
признал не соответствующими Конституции РФ, а именно ее ст. 132
(ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131 и 133, положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность
для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию
местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории
субъекта РФ.
Согласно этому же выводу не допускается отождествление местного самоуправления с общественными формированиями, поскольку
последние возникают и прекращают свою деятельность по воле их
членов. Как справедливо замечает по этому поводу Е. С. Шугрина,
«принятие населением непосредственно или через представительный
орган местного самоуправления решения об отказе от осуществления

12
Глава 1. Местное самоуправление как система властных отношений

1 В частности, возможность самостоятельно, под свою ответственность регламентировать часть публичных дел и управлять ею означает самостоятельность правотворчества и правоприменения, которая в сочетании с полной свободой действий для реализации собственных инициатив не может быть присуща отдельным структурным элементам системы государственных органов в силу принципа единства государственной
власти и принципа разделения властей.

Доступ онлайн
от 388 ₽
В корзину