Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах

ТЕНДЕНЦИИ
РАЗВИТИЯ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Монография

Москва
ИНФРА-М
2020

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Ответственные редакторы 
В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко

УДК 
342.9(075.4)
ББК 
67.401
 
Т33

Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах : монография / А.Б. Зеленцов, 
В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко [и др.] ; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. — Москва : Институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации : ИНФРА-М, 2020. — 446 с. — DOI 10.12737/10358.

ISBN 978-5-16-011001-1 (print) 
ISBN 978-5-16-103033-2 (online)

Отношение к контролю как необходимому элементу современного государственного управления сложилось в настоящее время в большинстве зарубежных стран, внедряющих модель правового государства. Контроль в сфере публичного управления рассматривается как один из важнейших инструментов регулирования административной деятельности, призванных обеспечить ее 
законность, результативность, эффективность и соответствие общественно значимым целям.
Монография посвящена анализу современного состояния института контроля за деятельностью публичной администрации в иностранных государствах. Проанализированы концептуальные модели регламентации указанного контроля за рубежом, его виды, формы, а также контрольные процедуры. Рассматриваются эволюция и основные тенденции развития парламентского, 
административного и судебного контроля. В качестве контрольных исследованы институты омбудсмена и административной юстиции.
Целью работы является поиск методов своевременного реагирования администрации на проблемы в разных сферах государственной и общественной жизни, а также средств, направленных 
на преодоление деструктивных процессов в отношениях «власть — подчинение».
Для научных работников, служащих государственного аппарата, судей, сотрудников государственных контрольных органов, преподавателей, студентов и аспирантов, а также всех, кто интересуется вопросами оптимизации деятельности органов государственного управления.
УДК 342.9(075.4) 
ББК 67.401 

Т33

© Институт законодательства 
и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации, 2015
ISBN 978-5-16-011001-1 (print) 
ISBN 978-5-16-103033-2 (online)

Рекомендовано к печати Ученым советом
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:
М.С. Студеникина — профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени 
О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, заслуженный юрист 
Российской Федерации;
С.М. Зырянов — доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации

The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

Moscow
INFRA-M

TENDENCIES
OF CONTROL
OVER PUBLIC ADMINISTRATION
IN FOREIGN COUNTRIES

Monograph

Editors-in-Chief
V.I. Lafitsky, I.G. Timoshenko

© The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, 2015

Recommended by the Scientifi c Council
of the Institute of Legislation and Comparative Law
under the Government of the Russian Federation

R e v i e w e r s:
M.S. Studenikina — Professor of Moscow State Law University (MGUA), 
Doctor of law, Honored Lawyer of the Russian Federation;
S.M. Zyrianov — Doctor of Law, Professor, The Institute of Legislation and 
Comparative Law under the Government of the Russian Federation

ISBN 978-5-16-011001-1 (print) 
ISBN 978-5-16-103033-2 (online)

Tendencies of Control over Public Administration in Foreign Countries : monograph / А.В. Zelentsov, V.I. Lafi tskiy, I.G. Timoshenko, 
etc. ; Editors-in-Chief V.I. Lafi tsky, I.G. Timoshenko. — Moscow : 
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation : INFRA-M. — 446 p. — DOI 
10.12737/10358.

ISBN 978-5-16-011001-1 (print) 
ISBN 978-5-16-103033-2 (online)

This monograph is dedicated to analysis of modern trends of control over public administration 
in foreign states, conceptual models of regulation of control abroad, its types, forms and procedures. 
Authors study evolution and modern tendencies of parliamentary control, administrative control, judicial 
control. Such legal control instruments as ombudsman and administrative justice are considered as 
well.
This book is intended for lawyers, scholars, public servants, judges, state controllers, students 
and postgraduate students and anyone who is interested in questions of optimization of state 
government bodies activities.

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

А.Б. Зеленцов — доктор юридических наук, профессор (Россий
ский университет дружбы народов), вице-президент Евразийской 
академии административных наук;

В.И. Лафитский — заместитель директора ИЗиСП, кандидат 

юридических наук, действительный член Международной академии сравнительного правоведения, заслуженный юрист Российской Федерации;

И.Г. Тимошенко — кандидат юридических наук, заведующий от
делом конституционного и административного законодательства 
иностранных государств ИЗиСП;

А.Н. Пилипенко — кандидат юридических наук, доцент, ведущий 

научный сотрудник отдела конституционного и административного 
законодательства иностранных государств ИЗиСП;

Н.М. Касаткина — кандидат юридических наук, ведущий науч
ный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП;

Н.Ю. Трещетенкова — старший научный сотрудник отдела кон
ституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП;

Ф.А. Лещенков — научный сотрудник отдела конституционного 

и административного законодательства иностранных государств 
ИЗиСП.

Ответственные редакторы — В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко.

COLLECTIVE OF AUTHORS

A.B. Zelentsov — Doctor of Law, professor of the People,s Friendship 

University of Russia, Vice-President of the Eurasian Academy of Administrative Sciences;

V.I. Lafitskiy — Ph.D., Deputy Director of ILCL, Associate Member 

of International Academy of Comparative Law, Honoured Lawyer 
of the Russian Federation, ILCL;

I.G. Timoshenko — Ph.D., Head of Department of Constitutional and 

Administrative Legislation of Foreign Countries, ILCL;

A.N. Pilipenko — Ph.D., Associate Professor, Leading Researcher, 

ILCL;

N.M. Kasatkina — Ph.D., Leading Researcher, ILCL;
N.Y. Treshetenkova — Senior Researcher, ILCL;
F.A. Leshenkov — Researcher, ILCL.

Editors-in-Chief — V.I. Lafitsky, I.G. Timoshenko. 

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

(И.Г. Тимошенко) ..................................................................................... 15

Глава 1.

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ  
И ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ  
ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
(А.Б. Зеленцов).......................................................................................... 17

§ 1. Концептуальные модели регламентации  

контроля за деятельностью публичной  
администрации ................................................................................ 17

§ 2. Несудебные виды контроля за деятельностью  

публичной администрации............................................................... 29

§ 3. Юрисдикционный контроль:  

основные модели .............................................................................. 41

Глава 2.

ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ  
ЗА ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ................................ 50

§ 1. Сущность и содержание  

парламентского контроля
(Н.М. Касаткина, И.Г. Тимошенко)................................................. 50

§ 2. Основные направления  

парламентского контроля
(Н.М. Касаткина, И.Г. Тимошенко)................................................. 60

§ 3. Специальные процедуры  

и органы парламентского контроля
(И.Г. Тимошенко) ............................................................................. 64

§ 4. Парламентский контроль  

в странах общего права
(В.И. Лафитский, Н.М. Касаткина, И.Г. Тимошенко)..................... 70

§ 5.
Парламентский контроль  
в странах континентальной системы права
(Н.М. Касаткина, А.Н. Пилипенко,  
Н.Ю. Трещетенкова, Ф.А. Лещенков) ............................................... 85

Глава 3.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ  
ЗА ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ....................... 110

§ 1. Понятие и виды административного контроля

(А.Б. Зеленцов, И.Г. Тимошенко)......................................................110

§ 2. Административное обжалование  

в органы исполнительной власти как средство  
контроля деятельности администрации
(А.Б. Зеленцов).................................................................................120

§ 3. Административный контроль  

в странах общего права
(Н.М. Касаткина, И.Г. Тимошенко)................................................134

§ 4. Административный контроль  

в государствах континентальной системы права
(А.Н. Пилипенко, Н.Ю. Трещетенкова, Ф.А. Лещенков) ..................175

Глава 4.

КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ  
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ................................................ 224

§ 1. Контроль лояльности и кодексы этики

(И.Г. Тимошенко, Н.М. Касаткина, А.Н. Пилипенко,  
Н.Ю. Трещетенкова, Ф.А. Лещенков) ..............................................224

§ 2. Контроль за надлежащим исполнением  

должностных обязанностей
(И.Г. Тимошенко, Н.М. Касаткина, А.Н. Пилипенко).....................234

§ 3. Контроль в сфере предотвращения  

конфликта интересов
(Н.М. Касаткина, И.Г. Тимошенко)................................................241

§ 4. Контроль доходов и расходов  

служащих государственного аппарата
(И.Г. Тимошенко, Н.М. Касаткина, Н.Ю. Трещетенкова)..............250

Глава 5.

ИНСТИТУТ ОМБУДСМЕНА  
КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНТРОЛЯ  
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПУБЛИЧНОЙ  
АДМИНИСТРАЦИИ ............................................................................ 257

§ 1. Правовой статус института омбудсмена  

в современном мире
(А.Б. Зеленцов).................................................................................257

§ 2. Эволюция и тенденции развития  

института омбудсмена в отдельных государствах
(Н.Ю. Трещетенкова, И.Г. Тимошенко,  
А.Н. Пилипенко, Ф.А. Лещенков) .....................................................262

Глава 6.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ  
КАК СРЕДСТВО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ  
ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ................................................... 340

§ 1. Тенденции развития административной юстиции

(А.Н. Пилипенко).............................................................................340

§ 2. Особенности контрольной деятельности  

органов административной юстиции  
в отдельных странах
(В.И. Лафитский, А.Н. Пилипенко, И.Г. Тимошенко,  
Н.Ю. Трещетенкова, Ф.А. Лещенков) ..............................................349

Содержание

10

Глава 7.

КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ  
ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ  
СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ 
(А.Б. Зеленцов)........................................................................................ 417

§ 1. Разграничение компетенции  

общих и административных судов ..................................................417

§ 2. Особенности судебного контроля  

за деятельностью публичной администрации .................................419

§ 3. Последствия решений общих судов,  

осуществляющих контроль за органами  
публичной администрации..............................................................426

ВЫВОДЫ 

(И.Г. Тимошенко).....................................................................................429

Содержание

CONTENTS

INTRODUCTION 

(I.G. Timoshenko)....................................................................................... 15

Chapter  1.

CONCEPTUAL MODELS AND TYPES  
OF CONTROL OVER PUBLIC ADMINISTRATION
(A.B. Zelentsov).......................................................................................... 17

§ 1. Conceptual Regulative Models of Control  

Over Public Administration .............................................................. 17

§ 2. Non-Judicial Types of Control  

over Public Administration ............................................................... 29

§ 3. Jurisdictional Control:  

Basic Models ..................................................................................... 41

Chapter 2.

PARLIAMENTARY CONTROL  
OVER PUBLIC EXECUTIVE BODIES .................................................... 50

§ 1. Nature and Essence  

of Parliamentary Control 
(N.M. Kasatkina, I.G. Timoshenko)..................................................... 50

§ 2. Basic Tendencies  

of Parliamentary Control 
(N.M. Kasatkina, I.G. Timoshenko)..................................................... 60

§ 3. Special Procedures and Bodies  

of Parliamentary Control 
(I.G. Timoshenko)............................................................................... 64

§ 4. Parliamentary Control  

over Executive Bodies in Countries  
of Common Law 
(V.I. Lafitskiy, N.M. Kasatkina, I.G. Timoshenko) ............................... 70

§ 5.
Parliamentary Control  
over Executive Bodies in Countries  
of Continental Law 
(N.M. Kasatkina, A.N. Pilipenko,  
N.Y. Treshetenkova, F.A. Leshenkov)................................................... 85

Chapter 3.

ADMINISTRATIVE CONTROL  
OVER PUBLIC ADMINISTRATION .................................................... 110

§ 1. Essense and Types of Administrative Control 

(A.B. Zelentsov, I.G. Timoshenko).......................................................110

§ 2. Administrative Appeal  

to Executive Bodies as a Form of Control  
over Public Administration 
(A.B. Zelentsov).................................................................................120

§ 3. Administrative Control  

in Common Law Countries 
(N.M. Kasatkina, I.G. Timoshenko)....................................................134

§ 4. Administrative Control  

in Countries of Continental Law 
(A.N. Pilipenko, N.Y. Treshetenkova, F.A. Leshenkov)..........................175

Chapter 4.

CONTROL OVER PUBLIC  
SERVANTS ACTIVITY ........................................................................ 224

§ 1. Loyalty Control and Codes of Ethics 

(I.G. Timoshenko, N.M. Kasatkina, A.N. Pilipenko,  
N.Y. Treshetenkova, F.A. Leshenkov)..................................................224

§ 2. Control over Due Exercising  

of Official Duties 
(I.G. Timoshenko, N.M. Kasatkina, A.N. Pilipenko).............................234

§ 3. Conflict of interest prevention control 

(N.M. Kasatkina, I.G. Timoshenko)....................................................241

§ 4. Income and Expenses  

of Public Servants Control 
(I.G. Timoshenko, N.M. Kasatkina, N.Y. Treshetenkova).....................250

Chapter 5.

OMBUDSMAN  
AS A TOOL OF CONTROL  
OVER PUBLIC ADMINISTRATION .................................................... 257

§ 1. Legal Status of Ombudsman  

in the Modern World 
(A.B. Zelentsov).................................................................................257

§ 2. Evolution and Tendencies  

of Ombudsman’s Rights and Responsibilities  
in Various Countries 
(N.Y. Treshetenkova, I.G. Timoshenko, 
A.N. Pilipenko, F.A. Leshenkov)............................................................262

Chapter 6.

ADMINISTRATIVE JUSTICE  
AS A FORM OF CONTROL  
OVER PUBLIC ADMINISTRATION .................................................... 340

§ 1. Modern Tendencies of Administrative Justiсе 

(A.N. Pilipenko).................................................................................340

§ 2. Main Features of Control Exercised  

by the Bodies of Administrative Justice  
in Various Countries 
(V.I. Lafitskiy, A.N. Pilipenko, I.G. Timoshenko,  
N.Y. Treshetenkova, F.A. Leshenkov)..................................................349

13

Contents

Chapter 7.

MODERN JUDICIAL CONTROL  
OVER PUBLIC ADMINISTRATION  
(A.B. Zelentsov)........................................................................................ 417

§ 1. Competence Differentiation  

Between Courts of General Jurisdiction  
and Administrative Courts in the Sphere of Control  
over Public Administration ..............................................................417

§ 2. Features of Control Exercised  

by Courts of General Jurisdiction  
over Public Administration ..............................................................419

§ 3. Outcomes of Decisions of Courts  

of General Jurisdiction Exercising Control  
over Public Administration ..............................................................426

СONCLUSION  

(I.G. Timoshenko)......................................................................................429

Table of Contains

ВВЕДЕНИЕ

И.Г. Тимошенко

Усложнение задач государственного управления на современном 

этапе сопровождается усилением контрольной функции государства. 
В зарубежных странах государственный контроль осуществляется 
всеми тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и 
судебной. В каждой из этих сфер контрольные полномочия органов 
власти реализуются с учетом специфики соответствующего вида 
государственной деятельности. Следует отметить, что в современном 
зарубежном государственном развитии прослеживается тенденция к 
дифференциации различных видов контроля, усложнению его форм 
и процедур. Это связано с дальнейшей дифференциацией и специализацией деятельности представительных органов, а также органов 
системы государственного управления различных уровней, увеличением объема делегированного законодательства, развитием разнообразных форм взаимодействия федерации и субъектов, делегированием полномочий органами и должностными лицами более высокого уровня нижестоящим органам и должностным лицам.

Сохраняется и активно развивается важный сегмент государст
венного контроля, реализуемого специализированными административными судами и квазисудебными органами (трибуналами). Получает дальнейшее распространение институт омбудсмена, огромное 
разнообразие моделей и видов которого дает обширный материал 
для исследования.

Возрастает значение финансового контроля всех звеньев прави
тельственной администрации, развивающегося по таким направлениям, как контроль за исполнением бюджета, налоговый контроль, 
контроль экономической эффективности управленческой деятельности, что позволяет оказывать воздействие на субъекты этой деятельности с целью ее коррекции.

Многообразие видов и форм государственного контроля за рубе
жом дает основания для выбора различных критериев для их классификации и анализа. Авторы данной работы выделили для исследования следующие виды контроля за деятельностью публичной администрации: парламентский контроль; административный контроль; 
контроль с помощью института омбудсмена; юрисдикционный 
контроль, осуществляемый органами административной юстиции 

И.Г. Тимошенко

16

(административными судами, трибуналами) и судами общей юрисдикции.

Исследование проводилось на базе изучения законодательства, 

доктрины и практики США, Канады, ряда государств Европы, Латинской Америки и Азии.