Система государственного и муниципального управления

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

В. Е. Чиркин
Система
государственного
и муниципального
управления

6е издание, переработанное

Учебник для бакалавриата

Институт государства и права РАН

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
Ч64

Сведения об авторе
Вениамин Евгеньевич Чиркин — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник Института государства и права РАН. Автор около 600 публикаций,
в том числе учебников по конституционному праву России и зарубежных
стран, по публичному управлению, государственному и муниципальному
управлению; монографий «Конституционное право: Россия и зарубежный
опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель»,
«Публичная власть», «Государственная власть в развивающихся странах»,
«Основы сравнительного государствоведения», «Юридическое лицо публичного права», «Законодательная власть», «Верхняя палата современного парламента.Сравнительноправовоеисследование»,«Главагосударства.Сравнительноправовое исследование», «Государствоведение», «Конституционное
право:курсдляпреподавателей,аспирантов,магистрантов»,«Конституционнаятерминология»идр.
Рецензенты:
Т. Я. Хабриева, академик РАН, доктор юридических наук, профессор;
Н. Ю. Хаманева, доктор юридических наук, профессор.

Чиркин В. Е.
Ч64
Система государственного и муниципального управления : учебник для бакалавриата / В. Е. Чиркин. — 6е изд.,
перераб. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2020. — 400 с.
ISBN 9785917686127 (Норма)
ISBN 9785160150376 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161075289 (ИНФРАМ, online)
В учебнике рассматриваются взаимосвязи и особенности государственного и муниципального управления, управленческие структуры, прямые и обратные связи в управленческом процессе, органы государственного и муниципального управления, государственная и муниципальная служба, роль должностных лиц государственного и муниципального управления, вопросы
эффективности различных структур управления. Анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур.
Для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция», а также для сотрудников органов управления.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

ISBN 9785917686127 (Норма)
© Чиркин В. Е., 2013
ISBN 9785160150376 (ИНФРАМ, print)
© Чиркин В. Е., 2019,
ISBN 9785161075289 (ИНФРАМ, online)
с изменениями

Оглавление

Принятые сокращения ...........................................................................9

Предисловие ........................................................................................10

Глава 1. Государственное, региональное,
муниципальное управление — социальная деятельность,
отрасль знания, учебная дисциплина ..........................................12

§ 1. Сущность государственного, регионального,
муниципального, иного публичного управления .............12
§ 2. Государственное, региональное, муниципальное,
иное публичное управление как отрасль знания
и учебная дисциплина .......................................................23

Глава 2. Территориальный публичный коллектив (сообщество),
публичная власть и публичное управление .................................32

§ 1. Территориальный публичный коллектив (сообщество) ...32
§ 2. Государственное, региональное, муниципальное
управление, управление в других территориальных
публичноправовых образованиях — реализация
публичной власти и публичного управления ...................37

Глава 3. Структура публичного управления .........................................41

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного,
регионального, муниципального управления ..................41
§ 2. Представительная, непосредственная
и «управленческая» демократия в государственном,
региональном, муниципальном управлении ....................46
§ 3. Институты, формы и методы в государственном,
региональном, муниципальном управлении ....................59
§ 4. Администрирование и менеджмент в государственном,
региональном, муниципальном управлении ....................66
§ 5. Нормативная основа государственного, регионального,
муниципального управления .............................................84

Глава 4. Территория государства и публичное управление ...................92
§ 1. Территория государства и ее составные части ..................92
§ 2. Формы территориального публичного управления ..........97

Глава 5. Публичное управление: человек, коллектив (сообщество,
объединение), общество ............................................................109
§ 1. Публичное управление и человек ....................................109
§ 2. Публичное управление и коллектив (сообщество) .........117
§ 3. Публичное управление и общество .................................123

Глава 6. Государство как управляющая система ................................130
§ 1. Государство и иные территориальные
публичноправовые образования ....................................130
§ 2. Государственная власть, государственное управление,
формы государства и государственный режим ...............137
§ 3. Государственный аппарат, государственная организация,
государственный орган, государственное учреждение,
государственная служба и должностное лицо .................145
§ 4. Институты непосредственной демократии
в государственном управлении ........................................158

Глава 7. Функции государства и государственное управление ...........163
§ 1. Функции государства .......................................................163
§ 2. Государственное управление в сфере экономики ...........168
§ 3. Государственное управление
в сфере социальных отношений ......................................180
§ 4. Государственное управление
в административнополитической сфере .......................185
§ 5. Государственное управление в сфере культуры
и духовной жизни общества ............................................196
§ 6. Государственное управление
и сфера личной жизни человека ......................................199
§ 7. Межотраслевое государственное управление .................200

Глава 8. Глава государства в системе государственного управления ....202
§ 1. Роль главы государства в управлении государством .......202
§ 2. Полномочия и деятельность
Президента Российской Федерации ...............................209
§ 3. Выборы Президента Российской Федерации,
его ответственность и досрочное прекращение
полномочий ......................................................................223

6
Оглавление

Глава 9. Законодательная власть
в системе государственного управления ....................................227
§ 1. Роль законодательной власти
в государственном управлении ........................................227
§ 2. Формирование, структура, полномочия
и порядок деятельности российского парламента ..........231
§ 3. Совет Федерации и его участие
в управлении государством ..............................................236
§ 4. Государственная Дума и ее участие
в управлении государством ..............................................244
§ 5. Законодательный процесс ................................................249

Глава 10. Исполнительная власть
в системе государственного управления ....................................257
§ 1. Роль органов исполнительной власти
в государственном управлении ........................................257
§ 2. Состав, порядок формирования и функции
Правительства Российской Федерации ..........................260
§ 3. Полномочия Правительства Российской Федерации
и его деятельность ............................................................265
§ 4. Ответственность Правительства Российской Федерации
и прекращение его полномочий ......................................273

Глава 11. Судебная власть в системе государственного управления .....276
§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении ....276
§ 2. Судебная система Российской Федерации .....................280
§ 3. Конституционные принципы правосудия ......................289

Глава 12. Прокуратура в системе государственного управления ........292
§ 1. Место и роль прокуратуры
в государственном управлении ........................................292
§ 2. Прокурорский надзор ......................................................295

Глава 13. Другие органы в системе государственного управления
и органы государственного управления на местах ....................298
§ 1. Центральные органы с особым статусом .........................298
§ 2. Органы государственного управления на местах ............307

Глава 14. Публичное управление
в субъектах Российской Федерации .........................................310
§ 1. Публичнотерриториальное устройство
субъектов Российской Федерации ..................................310

Оглавление
7

§ 2. Законодательный (представительный) орган
субъекта Российской Федерации ....................................311
§ 3. Органы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации ....................................319
§ 4. Институты непосредственной демократии
в управлении субъекта Российской Федерации .............327

Глава 15. Муниципальная публичная власть
и местное самоуправление ........................................................330
§ 1. Понятия местного управления
и местного самоуправления .............................................330
§ 2. Муниципальное образование ..........................................341
§ 3. Полномочия органов Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований
в сфере местного самоуправления ...................................347
§ 4. Органы и должностные лица
местного самоуправления ................................................352
§ 5. Муниципальная служба ...................................................366
§ 6. Институты непосредственной демократии
в местном самоуправлении ..............................................368

Глава 16. Ответственность в государственном, региональном,
муниципальном управлении ......................................................383
§ 1. Правонарушения и ответственность ...............................383
§ 2. Государственный контроль за деятельностью
органов местного самоуправления
и ответственность государственных
и муниципальных органов, организаций,
служащих за правонарушения
в сфере государственного и муниципального
управления .......................................................................385
§ 3. Ответственность негосударственных организаций
и лиц, не находящихся на государственной
или муниципальной службе, за правонарушения
в сфере государственного и муниципального
управления .......................................................................394

8
Оглавление

Принятые сокращения

АиФ — «Аргументы и факты»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
МРОТ — минимальный размер оплаты труда
ООН — Организация Объединенных Наций
РГ — «Российская газета»
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации

Предисловие

Подготовка бакалавров по направлению «Государственное и
муниципальное управление» (федеральный стандарт 2014 г.)1
предполагает изучение многих общегуманитарных (например,
философия), общепрофессиональных (теория управления и т. д.)
и специальных (административное право и проч.) дисциплин.
Данный учебник призван дать студенту, будущему менеджеру,
управленцу, знание об основах государственного и муниципального2 (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) управления, а также управления в субъектах федераций, в выделяемых административнотерриториальных единицах (например, префектуры в округах Москвы).
В учебнике все эти уровни публичного управления изучаются в
целостном виде, как определенная система элементов (организаций, органов, учреждений, должностных лиц, государственных,
региональных муниципальных публичных служащих), связей
между ними, их деятельности. Где бы ни работал потом выпускник вуза — в центральном аппарате министерства, у губернатора
субъекта РФ (края, области, автономного округа и др.), в учреждении социального обслуживания, мэрии, районной управе, общественном объединении, акционерном обществе и т. д., он должен иметь представление о целостной системе публичного управления в обществе.

1 См. приказ Министерства образования и науки РФ от 10 декабря 2014 г.
№ 1567 «Об утверждении Федерального государственного образовательного
стандарта высшего образования по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление (уровень бакалавриата)». Название «Государственное и муниципальное управление» не исчерпывает всех форм публичного управления. Такое управление осуществляется также от имени субъектов РФ
(многие субъекты РФ (республики в составе Российской Федерации) имеют свои
конституции), а за рубежом — и от имени территориальных автономных образований (например, Шотландия в Великобритании).
2 Публичное управление осуществляется также со стороны органов и назначенных должностных лиц в административнотерриториальных единицах. Региональное управление в России — это прежде всего управление от имени субъектов РФ. Управление в административнотерриториальных единицах рассматривается отдельно.

Автор учебника использует в основном российский материал,
но поскольку название курса в федеральном стандарте не ограничивается словами «российская» или «в России», в учебнике даются также сведения о системах управления в некоторых зарубежных странах.
В учебнике использован широкий подход к определению
управления. В данном случае оно понимается не в узком юридическом смысле этого слова, как администрирование, а в более
широком, социологическом аспекте и рассматривается как публичное управление, менеджмент.
Главные стороны такого управления регулируются правовыми
актами разного уровня (государства, субъектов федераций, местного самоуправления). Поэтому государственное, региональное,
муниципальное управление прежде всего является публичноправовым, хотя используются и другие законные способы (организационные, технические, различные формы менеджмента).
Думается, что такой подход к обучению наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.
В учебнике много примеров, фактических данных. Они предназначены не для «зубрежки», а для понимания системы государственного и муниципального управления в России в действии.
Учебник условно можно разделить на пять частей. В первой
рассматриваются общие вопросы публичного управления. В основном это теоретическая часть. Далее отдельно анализируются
вопросы общегосударственного управления, управления субъекта федерации, автономного территориального образования в
зарубежных странах (в России таких автономий нет), муниципального образования. Такой расширенный подход к учебному
курсу важен, так как многие студенты после окончания вуза
идут на работу в органы, аппарат субъекта РФ, муниципального
образования. Учебник должен содействовать воспитанию гражданственности у обучающихся.
Нормативные правовые акты, на которые делаются ссылки,
неоднократно изменялись. В учебнике указывается дата принятия (издания) акта.
При подготовке данного издания учтены новые принципиальные изменения законодательства, практики публичноправового
управления, обновлен фактический материал.

Предисловие
11

Гл а в а 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ, РЕГИОНАЛЬНОЕ,
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ —
СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,
ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Сущность государственного, регионального, муниципального,
иного публичного управления

Управление в природе и обществе. Название данной учебной
дисциплины состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых слов является «управление». В предельно широком смысле
управление — это воздействие субъекта (субъектов) на объект
(объекты), изменяющее положение, поведение или свойства объекта (объектов). Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Существуют различные виды
управления: техническое (автомобилем или ядерной реакцией в
целях получения «мирной» энергии, а не взрыва); биологическое
(процессами жизнедеятельности живых организмов); социальное
(людьми, их объединениями, общественными процессами).
Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в
системе мироздания (например, тяготение планет Солнечной
системы можно в какойто мере рассматривать как взаимное
многостороннее управление), развитие в природе (превращение
семечка в могучее дерево), деятельность коллективов людей,
функционирование общества. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают необратимые
последствия, при потере управления учебной ракетой она сбивает
гражданский самолет, без должного управления фирма терпит
банкротство и т. п.
Управление может обладать преобразующими качествами, но
они не беспредельны. Путем управления нельзя изменить природу вещей. В противном случае речь идет не об управлении, а о
чемто ином (о ликвидации объекта воздействия, о революции
и т. д.).

Управление и самоуправление (саморегулирование), прямые и обратные связи в управлении. Управление может осуществляться путем внешнего воздействия (регулирования извне) подобно работе
оператора, управляющего машиной, или руководителя учреждения, направляющего его деятельность, и путем внутреннего
управления в самой системе (саморегулирования). Последнее
имеет место не только в природе, но и в обществе (демографические процессы, применение референдума (голосования избирателей, участников референдума) для решения общественных вопросов). В курсе, посвященном системе государственного и муниципального управления, изучаются процессы управления и
самоуправления, но не как стихийное, а как целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций, органов, учреждений на объекты, которые поддаются регулированию со стороны
человека. Государственное и муниципальное управление — осознаваемое управление.
Управление является особым видом связей в системе субъект — объект. Это активная и организующая деятельность. Она
может осуществляться лишь должным субъектом. Не всякий человек способен быть лидером политической партии или руководить предприятием (для этого нужна определенная подготовка),
талантливому руководителю оркестра бесполезно поручать
управление городским транспортом. Для управления следует выбирать должный объект. Не все явления, события или состояния
могут быть предметом управления людей (например, глобальные
проблемы погоды, землетрясения или космические объекты).
Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно.
При управлении необходимо ставить реальные цели. Задача,
поставленная в 70х гг. ХХ в. в Китае, — путем «большого скачка»
построить за несколько лет коммунизм, была нереальной, и, естественно, от этого пришлось отказаться.
Управление должно быть результативным. Однако не всегда
целенаправленное воздействие на должный объект и с реальной
целью дает тот результат, к которому стремился управляющий.
Иногда принимаемые меры не дают результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не обязательно означает, что управление отсутствовало, просто воздействие не достигло
желаемой цели.

§ 1. Сущность государственного и иного публичного управления
13

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейные связи: субъект → объект. Мы видим обычно лишь эти
прямые связи, но существуют и обратные связи: воздействие
объекта на управляющий субъект. Это имеет место и при использовании человеком технических систем, и в общественной жизни. Водитель управляет автомобилем, но способы применяемого
управления определяются во многом автомобилем, им нельзя
управлять так же, как, скажем, велосипедом. Без учета обратных
связей государственное и муниципальное управление в демократическом обществе невозможно. Реакция населения на мероприятия органов государства, субъектов федерации, местного самоуправления может изменить и часто изменяет управленческие
решения, заставляет принимать иные меры. К тому же субъект и
объект в этом процессе могут поменяться местами, объект становится действующим субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратное воздействие тоже может рассматриваться в определенном смысле как управление, в нем
иногда есть должные объект, цель, результативность (администрация предприятия повышает заработную плату в результате забастовки работников), но в государственном и муниципальном
управлении для характеристики обратных связей термином
«управление» не пользуются, под ним обычно понимаются прямые связи «командного» характера.
Публичноправовоеииноеуправлениевтерриториальныхпубличноправовых образованиях. Государственное, региональное, муниципальное управление, управление в выделенных административнотерриториальных единицах с особым статусом, в административнотерриториальных единицах крупных городов регулируется
правовыми актами разного уровня (государства, субъектов федераций, автономных образований за рубежом1, муниципальных образований и др.). Вместе с тем в управлении территориальными
публичными образованиями используются многие организационные, совещательные, технические способы. Организуются собрания, заседания, собеседования и т. д. Их детали не регулируются
правовыми актами.
Ниже об этом будет сказано подробнее.

14
Глава 1. Государственное, региональное, муниципальное управление

1 В России территориальных автономий нет. Сохранившиеся четыре автономных округа — это субъекты Федерации.