Конституционная реформа в современном мире

 
НОРМА
Москва, 2019

Т.Я. Хабриева

Конституционная
реформа
в современном
мире

Монография

УДК 342.4
ББК  67.400.1 
Х12

Хабриева Т.Я.
Конституционная реформа в современном мире : монография / Т.Я. Хабриева. — Москва : Норма, 2019. — 320 с.

Монография посвящена обобщению современного опыта конституционных реформ. Раскрывается их юридическая сторона, а также исторические, 
социальные, политические и иные условия конституционных изменений. Исследование обращено к ценностным характеристикам конституций, конституционным моделям как результатам крупных конституционных реформ. Определены допустимые границы возможных конституционных преобразований, 
в том числе в контексте признания их легальности и легитимности.
Основное внимание уделено правовой теории конституционной реформы. Вводится ее доктринальное понятие, выявляются сущностные признаки. 
Предлагаемые оценки в определенной мере восполняют пробел в изучении 
волны конституционных реформ конца XX — начала XXI вв. и сохраняют 
простор для дальнейшего научного поиска в области конституционного права, осмысления конституционно-правовой картины мира и построения научно обоснованных прогнозов ее развития.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов высших 
учебных заведений, депутатов, представителей государственных и муниципальных органов и широкого круга читателей, интересующихся проблемами 
государственного строительства.
УДК 342.4
ББК 67.400.1

Талия Ярулловна Хабриева

КОНСТИТУЦИОННАЯ
РЕФОРМА
В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Монография

 

 
©  Хабриева Т.Я., 2016
  
© Хабриева Т.Я., 2019,
ISBN 978-5-16-107143-4 (ИНФРА-М, online) 
 
электронная публикация

Х12

ВВедение

Стремительно меняющаяся картина мира убеждает, что многие 
тренды, которые сложились в конце ХХ века, сегодня подвергаются 
тяжелым испытаниям. Конституционное развитие стран также приобретает новые черты, в том числе в связи со значительным усилением влияния глобализационных процессов на национальные правовые 
системы. Именно правовая, а в большей степени конституционно-правовая сфера вовлечена в эти процессы непосредственно.
Одна из аксиом конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно 
только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые 
предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение 
конституции – две стороны единого конституционного процесса, хотя 
реконструкция основного закона (частичная или полная) всегда требует больших инвестиций, «ломает» правовую систему, выстроенную 
последовательно на фундаменте конституции. С течением времени 
основные законы претерпевают изменения: вносятся поправки, принимаются новые конституционные тексты. Исследования подтверждают, что большая часть конституций, действующих в современных 
государствах, корректировалась. Это коснулось и «старейших» конституций, и самых новых основных законов1. Изменения имеют разный характер и часто достигают степени конституционных реформ.
Для предыдущих столетий (XVIII–XIX вв.) – эпохи относительной 
конституционной стабильности – было характерно создание новых 
конституций в результате революций, поправки к ним были сравнительно редки: как известно, в Конституцию США за два с лишним века 
внесено всего 27 поправок. XX век можно рассматривать как период 
крупных конституционных изменений, ознаменовавшийся принятием первой конституции социалистического типа – Конституции 
РСФСР 1918 г. и созданием новых конституционных моделей2 после 
Второй мировой войны. Это относится не только к 130 государствам, 

1 Например, не избежала этого одна из новых конституций – Конституция Вен
грии 2011 г.

2 См. об этом подробнее: Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные

этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Первый выпуск. С. 3–9; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е.
Теория современной конституции. М., 2005.

3

Конституционная реформа в современном мире

14

возникшим в результате освобождения от колониальной зависимости, 
но и к основным законам традиционных капиталистических государств, а также к новым конституциям постсоциалистических стран.
В завершающее десятилетие XX в. и начале XXI в. происходили 
многочисленные конституционные реформы по всему миру, назначение, масштаб и динамика которых заметно отличаются от прежних лет.
В истории цивилизации немало ярких правовых образцов, но даже 
самые прогрессивные для своего времени правовые акты имеют недостатки. Ни одна конституция в мире не является совершенной, причем 
неурегулированность тех или иных проблем основным законом нельзя считать его дефектом и даже конституционным пробелом1. Определить исчерпывающий перечень вопросов, требующих конституционной регламентации, очень сложно, так как он зависит от исторических, 
социально-политических условий, целевого назначения конституции, 
степени зрелости общественных отношений и др. В то же время планки конституционных идеалов весьма высоки, а их достижение обусловлено временны`ми и другими существенными факторами.
Конституция – развивающаяся правовая материя, она поддается 
давлению обстоятельств и должна быть изменена, если этого потребует сложившаяся ситуация.
Жизнь современного общества динамична, и даже масштабные 
события зачастую непредсказуемы, что влечет за собой трансформации в экономике, социальной сфере, политике и иногда в идеологии, 
в результате происходит множество экономических, политических и 
иных реформ.
Другая сторона конституционного процесса связана с тем, что 
основной закон обеспечивает верховную легализацию общественного и государственного строя, поэтому любые изменения фундаментальных отношений требуют конституционных преобразований. Не 
имеет значения, принята «хорошая» или «плохая» конституция, демократическая или не очень. Любая конституция выполняет стабилизационную функцию, а в наше время все, что обеспечивает стабильность, является ценным. Конституция призвана поддерживать 
стабильность не только правовой системы, организации государства, 
но и общественных устоев. Вместе с тем излишняя консервация основного закона может вызвать значительное общественное напряжение и привести к нарушению эволюционного развития государствен
1 Например, в Основном законе ФРГ не закреплены право на благоприятную

окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание, обязанность платить налоги.

4

Введение

15

ности, к отмене прежних, принятию временных, а впоследствии и 
новых конституций. Так было во многих социалистических странах 
Европы, модернизованных арабских государствах Азии и Африки.
Тезис о конституции как развивающейся правовой материи особого качества является почти общепризнанным. Существуют различные взгляды на то, что является движителем развития. В самом широком смысле их первоосновой считают изменение условий жизни. 
Данная позиция не указывает на юридические средства и пути таких 
изменений. Некоторые ученые и практики в этом свете рассматривают деятельность судебных органов (верховных судов, конституционных судов, конституционных советов, а иногда и иных судов, как в 
Великобритании). Идеи подобного рода составляют основу концепции 
«живой конституции», особенно распространенной в США. В том же 
ряду упоминаются научные исследования, воплощаемые на практике1.
Тем не менее основным средством развития конституции является принятие к ней поправок. Поправки вносятся в конституционные 
тексты гораздо чаще, чем принимаются новые конституции. Правда, 
немалая их доля имеет незначительный, технический характер.
Теоретически и практически актуален вопрос, когда изменение 
основного закона знаменует конституционную реформу.
Очевидно, что конституционная реформа – это всегда определенный перерыв постепенности, качественное изменение конституционно-правовых институтов и норм, и этим она отличается от других 
изменений конституционного текста.
Принятие конституционного или иного закона о конституционной реформе – ключевое событие, часть процесса реформирования 
общественных отношений. В самом законе о реформе часто содержится только принципиальное положение, затрагивающее определенный институт общественного, государственного строя, основы 
правового положения личности2. Крайне редко одного такого положения, сформулированного как новый принцип, бывает достаточно. 
Почти всегда изменение Конституции требует принятия новых пра
1 См., например: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации:

теория и практика. М., 1998; Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10.

2 Например, включение в 2004 г. в Конституцию Китая 1982 г. положения о «со
циалистическом рынке», переход от унитарной формы государственного устройства
к федеративной в соответствии с конституционной поправкой 1993 г. в Бельгии,
включение в британскую Конституцию в 1978 г. закона об основных правах человека,
скопированного в основном с текста Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

5

Конституционная реформа в современном мире

16

вовых актов, пересмотра действующего законодательства. Этот процесс может быть длительным, поскольку принятие законов и введение 
правовых институтов требует времени.
Создание в соответствии с конституционными нормами новых 
законодательных массивов, изменение территориального деления 
государства, формирование правоприменительной прак тики, перемены в правосознании населения – все это определенные переломы 
общественного развития. В большинстве случаев они имеют позитивный характер, даже если являются социально нейтральными; 
открыто реакционные конституционные реформы редки. Однако 
подобные изменения наряду с положительным содержанием неизбежно имеют отрицательные последствия, так как прерывают поступательный процесс развития государства и общества. Самым серьезным из них может стать снижение  авторитета конституции и права. 
Им нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания. 
Отмена даже некоторых конституционных положений может быть 
представлена как отказ от уже воспринятых конституционных ценностей. Это чревато дезориентацией субъектов права, в первую очередь граждан, разрушением того тонкого пласта конституционного 
правосознания, который сформировался и отражает идеи и взгляды, 
определявшие их поведение долгие годы.
Изменения конституции должны быть управляемым процессом. 
Это вовсе не означает, что они должны направляться только «сверху». 
Напротив, предложения об изменениях будут полнее соответствовать 
задачам социального прогресса, если их будет выдвигать общественность. Тогда конституционная реформа может играть свою роль в 
предотвращении ненужных потрясений и стать важнейшей составной частью модернизации общества.
Немаловажной в этом является роль ученых, в том числе конституционалистов. Анализ отечественной литературы по вопросам конституционных реформ показывает, что на протяжении более десяти 
лет, т.е. до середины 2000-х гг., наука ставила задачу обеспечения 
главным образом стабильности нового основного закона, неприкосновенности его текста, что напрямую связывалось с его ролью в 
поддержании стабильности общества1. Основными научными на
1 См., например: Страшун Б.А. Не спешить с конституционной реформой // Кон
ституция как фактор социальных изменений: сборник докладов / отв. ред. Л.О. Иванов.
М., 1999. С. 86; Кабышев В.Т. Конституционализм в современной России // Государство
и право на рубеже веков. Конституционное и административное право: материалы
всероссийской конференции. М., 2000. С. 10–11.

6

Введение

17

правлениями этого периода были исследования проблем конституционализации законодательства, развития внутреннего потенциала 
конституции за счет различных форм толкования, в том числе судебного, ее прямого действия и охраны1. Это не мешало авторам указывать на недостатки действующей российской Конституции и предлагать возможные пути ее совершенствования, в том числе через конституционную реформу2. Определенный вклад в изучение темы 
конституционной реформы внесли исследования экономической, 
правовой, судебной, федеративной, административной и иных реформ3.
В российской и зарубежной литературе имеется множество работ, 
посвященных учению о конституции, истории конституций, конституционным процессам, отдельным конституциям или их типологическим и модельным группам. Однако немногочисленны специальные 
исследования4, предметом которых является конституционная реформа как особое явление. Более того, в известных зарубежных учеб
1 См., например: Хабриева Т.Я. Развитие правового потенциала Конституции и 

деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по ее толкованию // 
Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной 
конференции). М., 1999. С.185–196; Митюков М.А. О преобразовании Конституции
Российской Федерации // Право и власть. 2001. № 1. С. 105–112.

2 См., например: Захаров А. К проблеме совершенствования российской Консти
туции 1993 года // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998; Добрынин Н.М. Конституционная реформа и формирование
новых федеративных отношений: реальности и закономерности // Свободная мысль
XXI. 2004. № 1. С. 103–112; Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.
С. 6–11; Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2–9.

3 См., например: Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты /

под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2003; Мальцев Г.В. Конституция и правовая реформа
в Российской Федерации // Современное российское право: анализ основных тенденций: сборник научных трудов / под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2005. С. 8–11; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской
Федерации: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой.
М., 2008; Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое
исследование / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010; Правосудие в современном мире:
монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.М. Лебедева. М., 2012.

4 См., например: Бутько Л.В. Современная конституционная реформа: теория и

практика. СПб., 1997; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской
Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. № 11. 
С. 20–32; Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008.

7

Конституционная реформа в современном мире

18

никах1, выдержавших более десятка переизданий, нет обособленных 
частей о конституционной реформе. Обычно авторы ограничиваются сведениями о том, как вносятся поправки в конституции, и иногда 
упоминаниями о содержании основных поправок. В немногих монографиях и статьях иностранных авторов внимание уделяется процедурным вопросам внесения поправок и принятию нового текста 
конституции, в частности в сравнительно-правовом ракурсе на основе опыта разных стран2.
В настоящем исследовании проведено обобщение современного 
опыта конституционных реформ, что позволило не только их систематизировать с опорой на выявленные главные черты, но и автономизировать от общей массы конституционных изменений, произошедших в последние два десятилетия. Предлагаемые в работе доктринальные оценки в определенной мере восполняют пробел в изучении 
волны конституционных реформ конца XX – начала XXI вв. и позволяют обнажить ряд новых проблем в конституционном праве, требующих своего разрешения, в том числе ввиду необходимости учета 
международных демократических правовых стандартов.
В книге рассматривается в основном юридическая сторона конституционных реформ, хотя затрагиваются и исторические, социальные, политические и иные условия конституционных изменений, 
раскрываются разные их грани.
Подчеркивается многообразие конституций, которое налагает свой 
отпечаток и на особенности осуществления конституционных реформ, 
например, в государствах с консолидированными конституциями они 
несколько иные, чем в странах с неконсолидированными, а в некоторых 
монархических государствах Востока отличаются от тех, что предусмотрены в странах с республиканской формой правления.
Логика исследования потребовала обращения к ценностным характеристикам конституций, их видам и формам, а также анализа 
конституционных моделей как результатов крупных конституционных реформ.

1 См., например: Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 15 ed.

L., 2011; Katz A. Statsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18 aufl. München, 2010;
Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 ed., 2011.

2 См., например: Bjorn Erik Rasch, Roger D Congleton. Amendment Procedures and

Constitutional Stability // Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and
Evidence. Cambridge, Mass, 2006; David E Kyvig. Arranging for Amendment: Unintended
Outcomes of Constitutional Design // Unintended Consequences of Constitutional Amendment.
Athens: Univeristy of Georgia Press, 2000; Xenophon Contiades. Engineering Constitutional
Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. Routledge, 2012.

8

Введение

19

Обозначены границы возможных конституционных преобразований, учитывающие виды изменений основного закона и запреты, 
устанавливаемые правовыми системами государств, в частности в контексте признания легальности и легитимности конституционных 
изменений.
Ключевое место занимают вопросы теории конституционной реформы. Вводится ее доктринальное определение, анализируются 
сущностные признаки, отличные от иных изменений основного закона, процедурно-процессуальные особенности проведения конституционных реформ.
Необходимым элементом конституционной реформы выступает 
ее реализация, включая законодательную стадию претворения в 
жизнь новых правовых формул, а также последующие стадии, связанные с правоприменительной практикой.
В работе широко использован конституционный опыт зарубежных стран, представленный в приложении, а также результаты деятельности Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), которая в соответствии с европейскими стандартами в области демократии, прав человека и 
верховенства права готовит экспертно-правовые заключения по отдельным вопросам и институтам конституционного права, дает оценки конституционным процессам различных стран, оказывает помощь 
государствам в проведении правовых и институциональных реформ1. 
Эти результаты пока не получили достаточного освещения в отечественной научной литературе, однако все чаще признаются образцом 
доктринального искусства, «золотым правовым эталоном», содействуют сохранению конституционного наследия и продвижению 
общепризнанных конституционных ценностей.
Настоящая работа продолжает авторские исследования по проблеме конституционных преобразований2 в свете актуальности раз
1 См. об этом подробнее: Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через 

право / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.И. Лафитского. М., 2014; Венецианская комиссия о
конституциях, конституционных поправках и конституционном правосудии: сборник
аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы / сост. Т.Я. Хабриева, Р.А. Курбанов, В.И. Лафитский; под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2016.

2 См., например: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации:

теория и практика. М., 1998; Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство: по материалам международной научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2003. С. 8–24; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 20–32; Хабриева Т.Я. Десять 
лет без права пересмотра // Россия: третье тысячелетие. Удачи XXI века. Вестник

9

Конституционная реформа в современном мире

20

работки теории конституционных реформ, отдельные узловые моменты которой хотя и определились на базе эмпирических обобщений, но не оформились в концептуальное единство.
Автор выражает благодарность сотрудникам Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, оказавшим помощь при подготовке приложений 
к этому изданию.

актуальных прогнозов. 2004. № 9. С. 102–105; Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство: по материалам международной научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.).
Книга II. М., 2004. С. 5–18; Хабриева Т.Я. Тырновская конституция: Особенности
конституционной модели // 125-летие принятия Тырновской конституции: сборник
докладов научной конференции болгарских и российских юристов, состоявшейся в 
г. Велико-Тырново 14–16 апреля 2004 г. София, 2004. С. 31–39; Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Первый выпуск. С. 3–9;
Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005; Хабриева Т.Я.
Стабильность закона, модернизация законодательства и задачи юридической науки //
Закон: стабильность и динамика: материалы Международной школы-практикума
молодых ученых-юристов (Москва, 1–3 июня 2006 г.) / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.,
2007. С. XI–XXV; Хабриева Т.Я. Теория современного основного закона и российская
Конституция // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 15–24; Хабриева Т.Я. Стабильность Конституции Российской Федерации и реформы // Журнал зарубежного 
законодательства и сравнительного правоведения. 2008. № 4. С. 10–14; Хабриева Т.Я. 
Конституция России в мировом пространстве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 6. С. 956–964; Хабриева Т.Я. Конституционные типологии // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к 
реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 26–41; Хабриева Т.Я. Вызовы глобализации и современная конституция // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию
Основного Закона России) / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 41–47; Хабриева Т.Я.
Этапы и основные направления конституционализации современного российского
законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 6. С. 25–30.

10