Правовая охрана Конституции

 
НОРМА
Москва, 2019

Т.Я. Хабриева

Правовая 
охрана 
конституции

Печатается по рекомендации
редакционно-издательского совета
Казанского университета

Научный редактор  
проф., д-р юрид. наук, акад.
Российской Академии социальных наук, 
член Комитета конституционного надзора РТ 
Б.Л. Железнов

Рецензенты: 
проф., д-р юрид. наук, член
Конституционного Суда РФ 
В.О. Лучин; 
проф., д-р юрид. наук, акад. 
Международной академии 
информации, засл. деятель науки РФ 
А.С. Пиголкин.

В монографии рассматриваются теоретические и нормативные основы реализации конституционных норм, способы их охраны и, в особенности, вопросы конституционного контроля в рамках отечественной государственности. 
Анализируется практика конституционного контроля, уделяется внимание 
правовому статусу специальных органов правовой охраны Основного Закона. Особо рассматриваются теоретические вопросы конституционного толкования законов и практика толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Для студентов юридических вузов, аспирантов, ученых, практических работников. Может быть использована в качестве учебного пособия по специальному курсу «Конституционный контроль».

Талия Ярулловна Хабриева
ПРавовая 
охРаНа 
коНституции

 
©  Хабриева Т. Я., 1995
 
© Хабриева Т.Я., 2019,
ISBN 978-5-16-108068-9 (ИНФРА-М, online) 
 электронная публикация

 

П р е д и с л о в и е  

 
Надлежащая реализация конституционных норм, их охрана и активное 

обеспечение не теряют своей актуальности. Тем более, что процесс рефор
мирования отечественной государственности еще не завершен1. Государ
ственно-правовая наука, постепенно освобождаясь от шор политического и 

идеологического монизма и осваивая новые мировоззренческие ценности, 

обращается к исследованию проблем, которые должны составить науч
но-теоретическую базу преобразований, проводимых в стране. Очертания 

последних, приобретая законодательное оформление (в том числе в виде 

конкретных государственных структур), позволяют увидеть одну из основных 

перспектив развития современного государства – формирование демократи
ческой правовой государственности, где главным ориентиром выступает че
ловек, его высокая правовая защищенность, особое отношение самого госу
дарства (его структур, механизмов и отдельных должностных лиц) к обществу 

и праву. Характеристика этой государственной модели включает также за
конодательное ограничение пределов действия государства, его функциони
рование на основе системы разделения властей и учреждения юридических 

механизмов защиты конституционных прав граждан и самой Конституции. 

Конституция является тем фундаментом, на котором возводится все 

здание действующего законодательства. Ее несоблюдение оборачивается 

разрушением правовой системы, существенным ослаблением законности и 

правопорядка, возрастанием стихийности в общественном развитии. Обес
печение стабильности, в первую очередь с точки зрения соблюдения основных 

прав и свобод граждан, – непременное условие прогрессивного развития лю
бой общественной системы. 

Известно, что разделение властей призвано обеспечить поддержание 

демократической формы государства за счет рассредоточения власти, созда
ния системы сдержек и противовесов, ставящих преграду узурпации всей ее 

полноты какой-либо из государственных структур, ничем не ограниченной 

3

 

личной власти. С другой стороны, предполагается, что все субъекты, обла
дающие властью, исходят из закона, правовых пределов определения сферы 

их деятельности. Разделение властей не означает одноуровневости законода
теля, управления и суда, оно непосредственно связано с принципом верхо
венства закона и прежде всего Конституции2. Здесь действуют различные, в 

том числе и политико-правовые механизмы. Среди них важную роль играет 

правовая охрана Конституции, Основного Закона, выполняющего роль глав
ного политического и правового документа. Деятельность всех государ
ственных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан, 

все правовые акты должны соответствовать Конституции. Этим определяется 

значение института конституционного контроля и надзора, призванного 

обеспечивать соответствие Конституции иных нормативно-правовых актов. 

Данный институт прошел своеобразный путь развития в нашей стране. 

Его функции осуществлялись и судебными органами (20-е годы), и надзор
ными (прокуратура), была и конституционно закрепленная парламентская 

форма контроля, носившая в основном предварительный характер. Первона
чальные этапы свидетельствуют о достаточно успешном его развитии. Однако 

по мере все более полного огосударствления различных сфер жизни общества 

менялось и отношение к институту конституционного контроля и надзора. 

Длительное время официальная теория и практика отвергали необхо
димость специальной правовой охраны Конституции. Предполагалось, что 

достаточно сформулировать справедливые, демократические положения и все 

члены общества им будут безусловно следовать. Считалось, что определенная 

в Конституции модель ее защиты обеспечит соответствующее Основному 

Закону место в правовой системе. Однако практически она состояла лишь в 

закреплении в Конституции положений о ее верховенстве, высшей юридиче
ской силе и необходимости соответствия ей всех других нормативных актов. 

Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения верховенства 

Конституции. Кроме того, Конституция 1977 г. закрепляла контрольные 

4

 

полномочия высших органов власти. Практически же парламентская система 

конституционного контроля бездействовала. 

Правотворческая практика, особенно на ведомственном уровне, прак
тика государственного строительства опрокинули иллюзию автоматического 

соблюдения верховенства Основного Закона и содержащихся в нем прав и 

свобод граждан. (К слову сказать, реформирование государственных структур 

остроты проблемы не сняло. Еще не разобрались в прежних завалах ведом
ственных актов, как появился новый срез вопросов, связанных, в частности, с 

введением во многих возникших на территории бывшего Союза ССР рес
публиках чрезвычайных полномочий у президента и правительства, в том 

числе по изданию нормативных актов (Российская Федерация, Республика 

Татарстан). 

Тем временем за рубежом, особенно в послевоенные десятилетия, почти 

повсеместно утверждается система специализированных органов охраны 

Конституции, которая, несмотря на ее несомненную связь с политикой, стала 

одним из атрибутов правового государства, средством борьбы за демократи
ческие права личности. 

Реорганизация политической системы СССР в период перестройки 

коснулась и механизмов защиты Основного Закона. Речь идет об учреждении 

такого неизвестного политико-правовой системе органа, как Комитет консти
туционного надзора СССР. 

Образование специального органа охраны Конституции – было прин
ципиальным шагом. Помимо основной цели – правовой защиты Основного 

Закона страны, новая структура способствовала решению общесоциальных 

задач, принятию действенных мер по повышению доверия всего населения к 

государству в период, справедливо называемым переходным и характери
зующимся различными негативными явлениями. Небезосновательно при
знано, что успех начатых в стране преобразований во многом зависит от 

укрепления доверия к государству, проводимым им реформам. Достижение 

этой цели возможно различными путями. Один из них – все государственные 

5

 

решения должны основываться не на личном усмотрении руководителей, а 

только на законе, в конечном счете – на Конституции страны. Принцип за
конности, конституционности, – единственная и нерушимая основа всех 

государственных решений. Кардинальное улучшение контроля и надзора за 

соблюдением Конституции и законов через создание специализированной 

системы – одна из необходимых гарантий. Хотя, безусловно, ее эффектив
ность во многом зависит от реализации комплексного подхода, совершен
ствования самого законодательства, активизации деятельности различных 

государственных институтов, прежде всего представительных органов власти, 

составляющих новый главный центр принятия государственных решений и 

контроля за их исполнением. 

Учреждением Комитета конституционного надзора СССР впервые в 

истории отечественной государственности была предпринята попытка решить 

вопрос о создании в структуре верховной власти специального органа, при
званного следить за соответствием законов и других правовых актов Основ
ному Закону страны. Вопрос о целесообразности придания указанных функ
ций либо Верховному Суду СССР, либо специальному судебному органу, в 

частности Конституционному Суду, в период обсуждения проекта Закона об 

изменениях и дополнениях Конституции СССР вылился в серьезные парла
ментские дебаты. Итогом явилось принятие Вторым съездом народных де
путатов СССР Закона «О конституционном надзоре в СССР», избрание Ко
митета конституционного надзора СССР. Изменения и дополнения, связанные 

с учреждением аналогичных органов, были включены в конституции ряда 

республик. Тем самым было положено начало формированию системы спе
циализированной охраны Конституции. 

Следующий этап развития рассматриваемого института приходится на 

период полного кризиса союзной государственности и перемещения центра 

тяжести реформ в республики, образовавшиеся на территории бывшего Союза 

ССР. В Российской Федерации начал функционировать Конституционный 

Суд. В этот период гуманистическая ценность конституционного контроля, 

6

 

несомненного атрибута правового государства, уже не оспаривается. Однако 

процесс преобразования в этой сфере еще не завершен. Поэтому важно с 

учетом накопленного опыта определить понятие и сущность конституцион
ного контроля и надзора, оценить практику органов специализированной 

правовой охраны Конституции, попытаться дать обобщенное представление о 

роли формирующейся системы в рамках действующей государственной мо
дели. 

С конституционным контролем непосредственно связана такая дея
тельность, как толкование Конституции. Проблема приобрела особое значе
ние в связи с наделением таким правом Конституционного Суда России. 

Толкованию Конституции посвящена заключительная глава книги. Причем 

оно рассматривается в свете теории конституционного толкования законода
тельства, что, по мнению автора, придает настоящему исследованию опреде
ленную новизну. 

В предлагаемой книге автор исходит из необходимости соединения 

теоретического и исторического подходов, полагая, что истинность теорети
ческих положений напрямую зависит от степени обобщения исторического 

опыта, восприятия в нем всего ценного. 

 
 

7

 

Г л а в а  I 

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИИ. 
СПОСОБЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ 
 

§ 1. Формы реализации Конституции 

 

Реализация конституционных норм охватывает собой все то, что свой
ственно реализации права вообще. Но вместе с тем есть и нечто особенное, что 

характерно лишь для претворения в жизнь Основного Закона. В процессе 

реализации Конституции прослеживаются как общие, так и особенные свой
ства, заслуживающие внимания правоведов и политиков. 

Конституция только тогда на деле является Основным Законом, высшим 

по юридической силе актом, когда ее принципы и нормы воплощаются в 

действиях всех их адресатов. В первую очередь – в деятельности органов 

государства и должностных лиц, поскольку конституционализм по сути своей 

направлен на ограничение деятельности государства по отношению к обще
ству, так как именно власть прежде всего связывается конституционными 

установлениями. Разумеется, граждане, их объединения и все негосудар
ственные учреждения также призваны соблюдать Конституцию. Более того, 

некоторые ее нормы прямо адресованы гражданам. Однако особенность 

правореализации в данном случае состоит как раз в составе субъектов, при
званных проводить Конституцию в жизнь, в ранжировке этих субъектов. 

Говоря о субъектах реализации норм, нельзя не подчеркнуть и ту осо
бенность, что в федеративном государстве таковыми являются государ
ственные образования – члены федерации. Это обстоятельство обусловливает 

и другое: федеральная Конституция реализуется прежде всего в конституци
онной деятельности членов федерации. 

Реализация конституционных норм более всего связана с политикой, 

политической борьбой, политическими отношениями. Не случайно поэтому 

8

 

между политиками и юристами часто возникают разногласия по поводу реа
лизации каких-то положений Конституции, в частности, толкования ее норм. 

Конституция закладывает основы правопорядка. Поэтому ее реализация 

одновременно означает конституирование правопорядка во всей целостности 

последнего. Напротив, нарушение Конституции, отход от ее принципов и 

норм чреваты не просто изъянами в правовых отношениях, но и угрожают 

правопорядку вообще, а тем самым и нормальному течению общественной 

жизни в целом. 

Существенной особенностью процесса реализации Конституции явля
ется то обстоятельство, что главный акцент в этом процессе делается на 

правотворческой деятельности компетентных субъектов. В научной теории 

уже обращено внимание на реализацию права в законодательной деятельно
сти и подзаконном нормотворчестве1. Но речь идет преимущественно о реа
лизации права законодателем, в том числе и при создании конституционных 

законов. Замечено, что «исходной формой реализации права государством, 

является законодательство. Принятие правовых законов, формулирование в 

законах правовых предписаний – самое трудное и самое благородное дело 

законодателей. Тем самым они реализуют содержащиеся в общественных 

отношениях объективные по обстоятельствам и естественные по условиям 

места и времени требования, вытекающие из «природы вещей»2. 

Для настоящей работы важно подчеркнуть особенности правореализа
ции, покоящиеся на позитивистском правопонимании. То есть речь должна 

идти о соблюдении, исполнении и использовании законодателем конститу
ционных норм (норм писаной Конституции) в процессе создания им других 

конституционных законов, в процессе текущего законодательства или в ходе 

кодификационной деятельности. Более того, конституционные нормы реа
лизуются Президентом и Правительством, а также другими компетентными 

субъектами в ходе подзаконной нормотворческой деятельности. 

Новый теоретический подход (понимание правотворчества в качестве 

правореализации может показаться нонсенсом) имеет и практическую сто
9

 

рону. В федеративном государстве члены федерации в своем законотворче
стве должны следовать федеральной Конституции, а федеральные органы в 

свою очередь реализовывать конституционные установления членов феде
рации в той части, в какой они приняты по вопросам их собственной компе
тенции. Данный подход имеет прямое отношение к деятельности конститу
ционных судов как в процессуальном, так и в материально-правовом аспекте. 

Принятие Конституции – не самоцель. Она принимается для того, чтобы 

установить соответствующие социальные, экономические и политические 

реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых инсти
тутах. Об этом приходится писать, так как наблюдения за политической 

борьбой, развертывавшейся в ходе обсуждения разных проектов российской 

Конституции, могут создать впечатление будто принятие конституции необ
ходимо для удовлетворения чьих-то политических амбиций. К тому же по
литическая активность периода подготовки Конституции явно спала после ее 

принятия, в то время как реализация конституционных норм представляется 

не менее важным делом не только с юридической, но и с политической точки 

зрения. 

Субъективная сторона в реализации конституционных норм (отношение 

их адресатов к правовым требованиям), конечно же, имеет серьезное значе
ние. Кто-то, может быть, и не заинтересован в реализации отдельных поло
жений, а кто-то хотел бы их обойти или нарушить. Однако главным для об
щества является совершение действий, соответствующих Конституции (объ
ективная сторона дела). 

Учитывая объективированный процесс и результат реализации кон
ституционных норм, принимая во внимание его правовую основу и характер 

осуществляемой деятельности, можно попытаться расклассифицировать 

формы реализации по ряду оснований. 

По уровню нормативного регулирования Конституция отличается от 

других законов наличием общих установлений (принципов, норм, положе
ний). Поэтому и характер ее реализации особый, преимущественно путем 

10