Функционирование институтов государственной власти: методика исследования

Д.В. ЩЁЛОКОВ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ 

ИНСТИТУТОВ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Монография

Москва

ИНФРА-М

2020

УДК 330.34(075.4)
ББК 65.011

Щ46

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Государственный университет управления»

Автор:

Д.В. Щёлоков — кандидат социологических наук, доцент

Рецензенты:

Е.В. Тихонова — доктор социологических наук, профессор;
А.В. Пацула — доктор социологических наук, профессор 

Щёлоков Д.В. 

Щ46
Функционирование институтов государственной власти: методика 

исследования : монография / Д.В. Щёлоков. — Москва : ИНФРА-М, 
2020. — 140 с.

ISBN 978-5-369-00137-0 (РИОР, online)
ISBN 978-5-16-015881-5 (ИНФРА-М, online)

В монографии 
рассматривается
проблематика выбора 
методов 

выработки решений для эффективного контроля управленческих ситуаций 
в рамках социальных институтов. Через процессы взаимодействия сфер 
социального контактирования государство предстает регулятором подобных 
процессов. Эффективная реализация такой функции возможна только при 
наличии объективной базы для выработки решений, которая состоит из 
различных методов анализа  ситуации. 

УДК 330.34(075.4)

ББК 65.011

ISBN 978-5-369-00137-0 (РИОР, online)
ISBN 978-5-16-015881-5 (ИНФРА-М, online)

© Щёлоков Д.В., 2020

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

С О Д Е Р Ж А Н И Е 

Введение.....................................................................................стр. 4

Глава 1. Методические основы анализа деятельности институтов 
государственной власти...............................................................стр. 6

1.1.
Теоретические и методические основы оценки деятельности 
институтов государственной власти.....................................стр. 6

1.2.
Критерии 
оценки 
эффективности 
деятельности 
институтов 

государственной власти......................................................стр. 21

1.3.
Опыт 
непосредственного 
использования 
рассмотренных 

критериев...........................................................................стр. 28

Глава 
2. 
Эффективность 
функционирования 
институтов 

государственной 
власти 
различных 

уровней.................................................................................................стр. 42

2.1.
Причины 
разделения 
властей 
по 
различным 

уровням.........................................................................................стр. 38

2.2
Особенности анализа функций институтов государственной власти 
в зависимости от их уровня.........................................................стр.55

2.3
Специфика 
функционирования 
властных 
структур 
в 

России.........................................................................................стр.112

Глава 3. Элементы модели восприятия государственной власти 
различных уровней в России............................................................стр.122

3.1. Выявление объективных причин определяющих специфичность 

взаимоотношений власти и населения в России..........................стр.122

3.2. Направления повышения эффективности взаимоотношений между 

властными 
структурами 
и 
населением 
в 

России.........................................................................................стр.128

Заключение............................................................................................стр.135

Библиография........................................................................................стр.138

Введение

Человек выделяется из естественного окружения за счёт 

осуществления целенаправленной деятельности, развивающейся 
по некоторому плану, который существует в сознании индивида. 
Подобный процесс вызван несоответствием между желаемым и 
наличествущим состояниями окружающей его реальности, что 
является основанием для формирования различных значимых 
потребностей. Именно они, в конечном счёте, и заставляют людей 
взаимодействовать друг с другом в направлении достижения 
значимых целей с наименьшими затратами. 
Совокупность 

контактов, а также вырабатываемая при их осуществлении 
некоторая совокупность правил, образуют конкретную сферу 
взаимодействия. Множество таких сфер, контактирование внутри 
и 
между 
которыми 
регулируется 
различными 

надиндивидуальными и внесферными нормами, образуют единое 
пространство социального взаимодействия. Охватывая  множество 
аспектов человеческой жизни, такое пространство имеет своими 
границами 
первичные 
потребности, 
положительные 
и 

отрицательные санкции за отклонение от допустимых норм 
поведения, а также наивысшие в данной социальной иерархии 
руководящие должности с набором специфических полномочий.

На сегодняшний день отечественная социология, как на 

практическом, 
так 
и 
на 
теоретическом 
уровнях,
активно 

использует 
в 
инструментарии 
и 
логически 
разрабатывает 

актуальные проблемы человеческого взаимодействия 1. 
Но, не 

смотря на опыт, накопленный в области осмысления данной
проблематики, тем не менее, ещё остаётся значительный объём до 
конца не раскрытых проблемных аспектов. К таковым правомерно 
отнести 
вопросы, 
затрагивающие 
проблематику 
динамики 

1 см. напр. Щёлоков Д.В. Функционирование институтов государственной власти на федеральном и 
региональном уровнях: социологический аспект. URSS, 2012 г.
Щёлоков Д.В. Функционирование института государства в условиях современной России. Научный и 
общественно – политический журнал “Социология власти”. № 3, 2011 г.
Щёлоков Д.В. Развитие системы актуальных общественных проблем в рамках социального института 
государственной власти. Материалы VII
Международной научно-практической конференции 

“Перспективы развития науки и техники - 2011”, Т.37. История. Политология. Музыка и жизнь. 7 – 15 
сентября 2011 год.
Реутов Е.В. Общество и власть в регионе. Научный журнал “СОЦИС”, № 9(296), 2006 г.

развития социальных систем, создаваемых для совершенствования 
различных 
жизненных 
условий,
выявление 
объективных 

механизмов 
формирования 
и 
жизнедеятельности 
подобных 

образований и т.п. Однако, не смотря на имеющиеся недостатки, 
необходимо отметить, что основной задачей в данной проблемной 
области является прогнозирование развития социальных систем 
для осуществления максимально возможного эффективного 
управления данным образованием. Этого можно достигнуть, на 
наш взгляд, за счёт последовательного рассмотрения тех подходов, 
использование 
которых 
детерминируется 
соответствующей 

задачей и наличествующей исходной концепцией. Её графическое 
выражение, с подробными комментариями и разъяснениями, будет 
представлено в ходе дальнейшего изложения материала.

Суть же этой концепции следующая. Возможности человека, 

как и любого живого существа, ограниченны особенностями 
строения тела и внутренними процессами, протекающими в нём. В 
силу этих причин отдельный индивид не способен, в достаточном 
объёме, 
удовлетворять 
возникающие 
у 
него 
естественные 

потребности. Подобное является основным  побуждающим 
мотивом к эффективному взаимодействию с другими индивидами, 
имеющих схожие потребности и проблемы при их реализации. 
Множество возникающих контактов представляет собой, по 
большей части, хаотический процесс, что не позволяет разрешать 
масштабные задачи. Для достижения целей, значимых в рамках 
больших общностей, процессы взаимодействия упорядочиваются 
путём формулирования и строгого соблюдения некоторых 
нормативных установок. Образующиеся на их основе системы 
упорядоченных контактов представляют собой основные сферы 
общественного 
взаимодействия. 
Совокупность 
последних, 

заключённая в правовые (нормативные) рамки и обеспечиваемая 
необходимыми средствами есть государство, в самом общем 
смысле данного термина.  

С конца 1980 –х годов российский социум находится в 

состоянии 
перманентной 
трансформации 
институциональной 

компоненты, 
что 
обусловлено 
множеством 
факторов. 
Их 

недостаточный учёт привёл к системному кризису, следствием 
чего 
явилось 
разрушение 
такого 
государства 
как 
СССР. 

Последовавшие 
за 
этим 
процессы 
экономического 
и 

производственного спада, политические кризисы и этнические 

конфликты окончательно разрушили имевшиеся социальные 
институты. Возникшие на их месте новые формации пока ещё 
представляют собой недостаточно устойчивые образования, что 
подтверждается практикой их повседневного функционирования. 
Имея исключительную значимость для реализации нормального 
процесса функционирования общества, социальные институты 
представляют собой ту базу, которая позволяет наиболее 
эффективно 
взаимодействовать 
разрозненным 
индивидам 
в 

различных жизненных ситуациях. Таким образом, нарушение 
нормального процесса институционального функционирования 
представляет собой серьёзную угрозу для конкретного социума. 
Разумное управление подобными процессами является наиболее 
эффективным способом сохранения общественной структуры, что 
предполагает применение объективного (научного) подхода к 
соответствующей проблематике. Однако, важно не просто выявить 
наиболее уязвимые места в процессе функционирования, но и 
предложить оптимальные пути их устранения. Это также 
предполагает использование объективной (научной) базы для 
проведения 
всестороннего 
анализа 
проблемной 
области. 

Сочетание общенаучных и конкретно – социологических подходов 
позволит, по нашему мнению, разрешить соответствующую 
проблему наиболее полно как в теоретическом, так и в 
практическом аспектах. Внедрение в практику полученных 
теоретических 
результатов 
позволит 
значительно 
улучшить 

российские социальные практики. Всё вышеизложенное является 
тем 
детерминирующим 
фоном, 
который 
задаёт 
выбор 

аналитических подходов и процедур в рамках данной работы.

Глава 1. Методические основы оценки деятельности 

институтов государственной власти

1.1 Теоретические подходы к оценке функционирования 

институтов государственной власти

Повседневная 
реальность, 
имея 
сложную 
природу, 

реализуется в различных проявлениях. Объективные методы 
познания предполагают её рассмотрение как воздействия внешних 
сил на человека, так и его ответную реакцию на подобный процесс. 
Последнее 
предполагает 
целенаправленное
влияние 
на 

объективную реальность, поскольку именно такая деятельность 
позволяет человеку успешно выживать в суровом естественном 
окружении. Это имеет особенное значение, поскольку человек 
является таким живым существом, которое (по своим изначальным 
физическим 
данным)
из 
всех 
остальных 
биологических 

организмов, наименее приспособлено к реализации эффективных 
процессов 
жизнедеятельности 
в 
условиях 
природной 

действительности. 
Именно 
это 
объективное 
обстоятельство 

является тем фактором, который оказывает детерминирующее 
влияние на выбор изначальных позиций, которые становятся 
основой для последующего изучения человека как социального 
существа, имеющего развитое самосознание. Последнее позволило 
реализоваться процессу выделения человека из естественного 
окружения и вместе с целенаправленной деятельностью (которая 
предполагает детальное осмысление окружающей обстановки) 
окончательно обособило Homo Sapiens’a от дикой природы.

Результаты 
теоретического 
осмысления 
процессов 

человеческого развития, а также данные археологических раскопок 
наглядно демонстрируют тот факт, что подобное происходило в 
контексте удовлетворения человеком некоторых значимых для 
него потребностей. Таковыми явились, в силу различных причин, 
ограничения жизненно значимых ресурсов (в контексте их 
количественных характеристик), а также их доступность для 
нормального 
(постепенного) 
удовлетворения 
возникающих 

запросов и потребностей. Важным результатом развития человека, 
как социального существа, явилось формирование торговых 
отношений на основе процесса простого обмена наличествующих 
товаров на значимые для него ресурсы. Существенный вклад в 
осмысление 
человека 
в 
подобном 
контексте 
был 
сделан 

Ф.Энгельсом. Его исследование изменений в родоплеменных 
отношениях базируются на факте интенсивного развития торговых 
отношений, которые приобрели особую значимость, когда стало 
очевидным, что даже большие социальные группы (семьи, кланы) 
не в состоянии обеспечить всем необходимым, и в достаточном 
количестве, всех членов такого объединения2. Значимым фактором, 
также оказавшим существенное влияние на развитие таких 
отношений, по мнению Ф.Энгельса, явилась частая смена 

2 Ф.Энгельс  “Происхождение семьи, частной собственности и государства”. 

территории проживания семьи или клана, что было также 
обусловлено ограниченностью некоторых значимых ресурсов.

Схожие идеи обнаруживаются при анализе теории К.Маркса 

о происхождении человеческого общества в целом и его 
различных институтов. Рассматривая Историю как процесс 
прогрессивной смены социально – экономических формаций, он 
предполагал наличие в основе таковых изменений несоответствие 
между 
наличествующим 
в 
исторический 
момент 

производительными силами и сформированными на их основе 
производственными отношениями. Возникающая на такой базе 
борьба 
между 
эксплуатируемыми 
рабочими 
и 
хозяевами 

материально – технических ресурсов выражается в политическом 
взаимодействии. Однако возможны и крайние формы подобных 
взаимоотношений, которые предполагают конфликтные способы 
выстраивания системы межгрупповых контактов. Результатом 
такого процесса является смена способа управления победившим 
экономическим 
классом. 
Идейной 
базой 
соответствующей 

управленческой модели является идеология победившего класса, 
которая есть выражение реальных интересов подавляющего 
большинства его членов.

Государство

Гражданское общество

Идеологические отношения

Надстройка

Способы производства материальных благ

Базис

Материально – технические средства производства

Рис 1. Строение общества по К.Марксу

Таким образом, становится очевидным, что и в рамках 

экономической теории проблематика развития социума и, как 
следствие, происхождение государства, как надиндивидуального 
социального образования, имеют своей основной причиной и 
движущей 
силой 
человеческие 
взаимоотношения, 
которые 

возникают по причине ограниченности значимых для жизни 
ресурсов. На этой основе формируются потребности различной 
природы, степени актуальности и масштабов. Они толкают людей 
на контактирование с себе подобным и создание в рамках этого 
процесса различных по целям функционирования и размерам 
объединений. 
Регуляторами 
отношений 
внутри 
данных

образований являются такие формы поведения, которые позволяют 

достичь значимых для группы целей наиболее оптимальным 
способом. 
Чтобы 
не 
перегружать 
материал 
излишними 

сравнениями, а также во избежание повторений отметим, что 
соответствующий взгляд на природу происхождения и развития 
государства разделяли многие политические и общественные 
деятели, учёные –
обществоведы и философы. В данной 

совокупности взглядов на соответствующую проблематику важно, 
на 
наш 
взгляд, 
выделить
следующую 
логическую 

последовательность 
значимых, 
объективно 
наличествующих 

факторов:

Ресурсы человеческого организма ограничены физическими 

характеристиками тела;

Жизненные процессы предполагают расходование данных 

ресурсов 
и, 
как 
следствие, 
возникает 
необходимость 
их 

восстановления;

Наиболее 
эффективно 
это 
можно 
осуществить 
во 

взаимодействии с себе подобными;

Для 
достижения 
максимального 
результата 
следует 

реализовывать 
контакты 
в 
рамках 
тех 
правил, 
которые 

соответствуют значимой конечной цели;

В зависимости от длительности такого процесса образуются 

различные объединения, наиболее масштабными из которых 
является государство.

Указанная 
логическая 
последовательность, 
при 
её 

максимально возможном раскрытии, предстаёт в виде концепции 
поступательного усложнения человеческих потребностей и форм 
взаимодействия.
Её 
содержание, 
если 
описывать 
кратко, 

заключается в следующем. Человек, как и любое живое существо, 
имеет 
ограниченные 
внутренние 
жизненные 
ресурсы. 
Это 

предполагает 
образование 
у 
него
(т.е. 
актуализацию)

соответствующих потребностей, которые не всегда человек в 
состоянии удовлетворить самостоятельно по причине всё той же 
ограниченности 
ресурсов. 
Такое 
несоответствие 
между 

необходимым (идеальным состоянием удовлетворённости всех или 
большей 
части 
желаний) 
и 
реально 
наличествующей 

совокупностью возможностей по его достижению является 
первопричиной для любых индивидуальных действий вообще и, в 
частности, взаимодействию с себе подобными. В ходе развития 
такого процесса, под влиянием объективных (природных) условий 

происходит 
образование 
групп, 
которые 
различаются 
по 

количеству членов и целям существования. Именно последний 
параметр 
определяет 
длительность 
и 
направленность 
их 

функционирования, а также внутренние правила, помогающие 
наиболее успешно реализовать данный процесс. 

Одним из результатов последовательной смены форм 

взаимодействия 
является 
усложнение 
мировосприятия, 
что 

предполагает актуализацию новых потребностей. Таковыми 
являются запросы относительно улучшения форм и правил 
контактирования, а говоря иначе – социальные потребности. 
Проявляясь на уровне первичных групп, они усложняются 
параллельно с формами взаимодействия. Неизменным в них 
остаётся только суть – люди делятся на тех, у кого есть некоторые 
ресурсы (эксплуататоры по К.Марксу) и тех, кто таковыми 
ресурсами не обладает, но нуждается в них (эксплуатируемые). На 
этой основе и происходит любое взаимодействие между людьми.

Последующее развитие данных процессов приводит к 

формированию 
различных 
объединений 
по 
географико 
–

климатическому 
признаку, 
которые 
имеют 
свои 
правила 

внутреннего и внешнего поведения, определяемые совокупностью 
различных факторов. Объективная потребность в успешности 
достижения 
значимых 
целей 
предполагает 
наличие 

координирующего центра, которым является верховный правитель 
или соответствующий ему по объему полномочий управленческий 
аппарат. Для трансляции его решений населению формируются 
различные органы с уполномоченными лицами, которые являются, 
по сути, представителями верховной власти на местах. Всё это 
находит отражение в нижеследующей схеме. 

Однако, следует заметить, что теоретический подход 

К.Маркса к пониманию природы происхождения государства и его 
различные вариации предполагают наличие экономической базы 
для возникновения и развития соответствующих процессов. Это 
существенно ограничивает исследовательские позиции нашей 
работы и поэтому необходимо проанализировать иные взгляды на 
данную проблематику. В рамках затронутой нами проблемной 
области следует обратить внимание на позицию М.Ковалевского, 
поскольку на её основе развивалось социологическое понимание 
актуализированной 
проблемной 
области. 
Исходя 
из 
его 

интерпретации исторического процесса, подобное есть развитие 

индивида, как социального существа. Это становится возможным 
тогда, когда в обществе наличествуют объективные способы 
восходящего продвижения человека по социальной лестнице. 
Рис 2. Пространство, образуемое совокупностью потребностей, норм 

поведения и системой властных органов.

Органы власти общегосударственного уровня

Органы власти регионального уровня

Органы власти местного самооуправления

Глава государства

Органы 

исполнительной власти

Органы 

судебной власти

Органы 

законодательной власти

Наказания за несоблюдение норм, обычаев, правил и законов общественного взаимодействия

Поощрения за социально значимые достижения в различных областях социального взаимодействия

Органы 

исполнительной власти

Органы 

судебной власти

Органы 

законодательной власти

Глава местного 
самоуправления

Законодательный орган 
государственной власти 

местного уровня

Представительный орган 
государственной власти 

местного уровня

Отдельные акты или их совокупности, позволяющие достигнуть значимой цели в обход наличествующих 

норм, предписаний, правил и законов

Рост цен на продукты питания

Качество продуктов питания

Необходимое количество продуктов питания

Отсутствие необходимого ассортимента 

продуктов питания

Соблюдение законов, регулирующих 

отношения в сфере жилья

Рост цен на жилищные услуги

Качество жилищной инфраструктуры

Рост цен на жильё

Доступная и качественная медицинская помощь

Доступное и качественное образование

Различия в религиозном восприятии мира

Удовлетворение культурных потребностей

Информационная безопасность

Доступность

необходимых продуктов

Наличие 

необходимых продуктов

Доступность жилья

Качество  жилья

Внутренняя 

физическая

Внешняя физическая

Важным фактором в таком процессе являются личностные 

способности, которые представляют собой объективные причины 
для смены положения в общественной иерархии. В связи с этим 
приобретает значимость выявление функциональной зависимости 
членов общества и их различных объединений друг от друга. Имея 
своим основанием генетический подход данная позиция позволяет 
совместить в рамках единого анализа изначально различные сферы 
человеческой 
жизни.
Его 
последовательное 
применение 
к 

изучению общественных процессов позволило выявить роль 
социального механизма как связующей субстанции. Причиной его 
формирования являются властные отношения, которые становятся 
возможными из – за психологической склонности некоторых 
людей к подчинению. Это способствует выдвижению индивидов с 
лидерскими качествами на более высокие социальные позиции. 
Такое положение, со временем, приводит к образованию 
механизма 
передачи 
власти 
по 
наследству, 
что 
является 

существенным 
фактором, 
способствующим 
образованию

государства как специфической системы социальных отношений.

Данный подход был в последующем развит Л. Петражицким 

в следующем направлении. Социальная реальность, окружающая 
человека, есть совокупность физических тел и психологических 
феноменов. Последние получают свою реализацию в различных 
видах права, которые есть, по сути, рефлексивные переживания 
индивидов по поводу своего долга (права) при формулировании 
какой – либо просьбы (требований) со стороны другого субъекта. 
Значимым аспектом в таком процессе является потребность 
человека в соответствующих отношениях, т.е. человеку важно что 
– то для кого-то делать, поскольку это заложено в нём природой. 
Подобное является движимой силой любых отношений и 
представляет 
собой 
значимую 
составляющую 
социальную 

потребность.

Продолжателем этих идей, однако уже в рамках социологии, 

как специфической области знаний, явился П.Сорокин. Определяя 
государство как часть социального пространства, этот учёный 
предполагал, что в его основе находится некоторая система 
взаимоотношений. Их сутью являются важные стороны поведения 
индивидов в различных ситуациях. Такие аспекты получают 
актуальность по причине жизненной значимости определённых 

Обеспеченность 

продуктами питания

Приемлемые условия 

проживания

Безопасность