Реформа государственного аппарата (конец XVII - начало XVIII в.)

Анализ реформы государственного аппарата целесообразно 

осуществлять 
с 
опорой 
на 
источники 
периода 
петровских 

преобразований. Информативность источников определяется их 

происхождением 
и 
обстоятельствами 
возникновения: 
они 

создавались в период реформ государственного аппарата, смены 

приказной системы коллегиальной, замены старых учреждений 

новыми, 
а 
также 
перераспределения 
служащих 
аппарата 

управления. Анализ источников нами будет осуществляться по 

двум основным проблемам: структура и численность аппарата 

управления 
и 
социально-экономическое 
положение 
его 

представителей. 

Рассмотрим структуру и численность аппарата управления. 

Необходимо отметить, что изменения в социальной структуре, в 

связи с развитием центрального аппарата управления России 

периода феодализма, еще недостаточно изучены. Между тем 

численность, 
имущественное и правовое положение ссстава 

аппарата управления, его положение в феодальной иерархии 

должны 
приниматься 
во 
внимание 
при 
анализе 
развития 

социально-экономических отношений этого периода. Для изучения 

образовавшегося 
в 
ходе 
реформ 
комплекса 
источников 

целесообразно 
осветить 
деятельность 
учреждения, 

осуществляющего 
налаживание 
работы 
новой 
системы 

учреждений. Таким реформаторским центром была Канцелярия 

Сената. 

Канцелярия Сената представляет интерес как учреждение, 

через 
которое 
проводилась 
последующая 
реорганизация 

государственного 
аппарата. 
Здесь 
была 
сосредоточена 

документация как распорядительного, так и учетного характера, 

делопроизводство Сената. 

Документы являются достаточно представительными для 

характеристики тенденций развития центрального госаппарата в 

целом. Формирование канцелярии Сената может рассматриваться 

как 
начало 
будущей 
реформы, 
ее 
первый 
шаг. 
Появление 

канцелярии Сената было признаком растущей централизации 

госаппарата, 
консолидации 
на 
новой 
основе 
различных 

учреждений вокруг этого центра. Опыт организации канцелярии 

учитывался 
в 
последующее 
время 
проведения 
реформы, 
а 

трудности, с которыми она столкнулась, так или иначе должны 

были решаться позднее другими учреждениями. 

В 
данном 
случае, 
особый 
интерес 
представляют 
два 

комплекса документов канцелярии Сената. Это - сводные учетные 

документы, содержащие сведения о составе и численности 

аппарата центрального управления России рассматриваемого 

времени,
1 и делопроизводственная переписка Сената с приказами, 

коллегиями 
и 
местными 
учреждениями. 
Решение 
вопросов 

полноты, достоверности, времени создания сводных источников 

требуют 
выяснения 
условий 
создания 
документов, 
состава 

первичных материалов, положенных в их основу, определения их 

практического назначения. 

Делопроизводственная 
переписка 
содержит 
ценный 

материал для 
выяснения 
всех этих вопросов. 
Она хорошо 

отражает условия и характер деятельности госаппарата, позволяет 

понять причины и ход его реформы. Еще Г.К. Котошихин отмечал 

нечеткость 
разделения 
функций 
и 
сложную 
систему 

1 Анисимов Е.В., опирзясь на источники, приводит данные: по сводной 
ведомости 1718 г. в Сенатской канцелярии было 103 служащих. Прибавив к 
ним 48 служащих Расправной палаты, мы получим общее их число - 151 
человек. См.: РГАДА, 248, 2, 42, Л. 276; Анисимов Е.8. Государственные 
преобразования и самодержавие Петра Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 
1997.-С. 257-258. 

распределения денежных средств по приказам
2. В новых условиях 

оперативный 
сбор 
сведений 
о 
государственных 
доходах 
и 

расходах, 
предпринятый 
Сенатом, 
оказался 
практически 

невозможным. 
Нерасчлененность 
функций 
учреждений, 

консервативность привычных порядков приводили к тому, что 

ответственных 
лиц 
найти 
было 
невозможно. 
Практическая 

деятельность канцелярии Сената с рассматриваемый период, 

направленная 
на 
налаживание 
контроля, 
централизацию 

управления, оказалась связанной с большими организационными 

трудностями, особенно при попытках централизации учета и сбора 

сведений из приказов и местных учреждений. Правительство 

стремилось ужесточить контроль над финансовыми средствами 

приказов, над соответствующей документацией. В 1711 г именным 

и сенатскими указами начали большую работу по контролю над 

финансовыми документами Большой казны, монетных дворов, 

всех 
центральных 
и 
местных 
учреждений: 
затребовали 

приходорасходные книги 1700 - 1711 гг. и ведомости о недоимках 

по всем сборам и подрядам
3. Переписка по этим вопросам 

занимает 
значительное 
месте 
среди 
делопроизводственных 

источников канцелярии Сената
4. Сенат разослал об этом указы, 

назначил конкретных людей, отвечающих за сбор ведомостэй. 

Организация присылки из приказов и Московской губернской 

канцелярии ведомостей о взыскании недоимок (подрядных и 

долговых, в соответствии с этими указами за время с 1700 по 1711 

г.) затянулась. Помимо рассылки указов, Сенат в ряд губерний 

послал своих представителей. 

2 Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906. 
- С . 85-123. 

3 РГАДА. Ф. 248. On. 2. Кн. 42. ЛЛ. 120 - 122, 534 - 541, 735. 

4 РГАДА. Ф. 248. Оп. I. Кн. 4. ЛЛ. 283 - 294, 364; 512 - 513. 

Стали поступать сведения из приказов, где были выявлены 

злоупотребления. Так, в Аптекарском приказе ответственный; за 

приход и расход средств подьячий был обвинен в растрате 587 

рублей, и «велено отписать на государя его двор московской и 

загородной и поместье жилое и пустое»
5. 

Документы ярко свидетельствуют о волоките, которая царила 

в 
приказах. 
Добиваясь 
представления 
приходно-расходных 

ведомостей, 
Сенат 
потребовал, 
чтобы 
приказные 
судьи 

расписались в получении указа об этом. Посланный с этой целью 

от Сената дьяк С. Иванов сообщил, однако, что сделать этого не 

удалось: боярин кн. П.И. Прозоровский и управитель В. Ершов 

отговорились 
большим 
количеством 
дел 
и 
невозможностью 

составить ведомости к назначенному сроку. При этом Ершов 

следующим образом сказал о работе приказных чиновников после 

получения царского указа: "И того де времени за выправкою той 

доимки по приказом дьяки и подьячие одержаны все за караулом и 

сидят денно и ночно безвыходно". Другие приказные судьи 

оправдывались, как могли: стольник Ю.С. Нелединский-Мелецкий 

обещал прислать ведомости к сроку; стольник К.А. Головин 

говорил, что ведомости готовит и скоро пришлет; Артиллерии 

обер-комиссар Е. Зыбин сказал, что они готовы, но он без ведома 

генерал фельдцейхмейстера Я.В. Брюса отдать их не может, и 

будет писать к нему. В итоге посланный Сенатом чиновник 

сообщил, что "руки никто не приложил, а сказали: как де другие 

руки приложат, так и они"
5. 
Этот пример отражает общую 

ситуацию, 
царившую 
в 
кругах 
высшей 
администрации. 
Не 

поступали ведомости и из других приказов и губерний. Сенат в 

течение всего 1711 г. возобновлял свои требования: указы были 

5 РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 121. 
6 РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. ЛЛ. 124 - 124 об. 

разосланы в Киевскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую 

губернии, но на них либо "не ответствовано", либо обещано "скоро 

прислать". В ноябре Сенат отмечал, что генеральных ведомостей 

з декабре сделать будет не с чего
7. 28 декабря состоялся приговор 

о том, что за неприсылку ведомостей о приходах и расходах 

губернаторы и ландрихтеры Азовской, Киевской, Казанской и 

Сибирской губерний штрафуются на 1000 руб. каждый. Переписка 

Сената по этим вопросам продолжалась. 

Стольнику П.Е. Баскакову поручили в декабре в 1711 г. быть 

у счетного дела в Поместном приказе, где ему предстояло учесть 

данные о 
наборах в армию с 
1700 
по 
1711 
гг. 
Вместо 

затребованных сведений пришло известие о неявке стольника, 

завязалась переписка уже по этому поводу. У него отписали 

вотчины. Но в дальнейшем состоялось решение о возвращении 

вотчин, отписанных за неявку на службу
8. 

Канцелярия Сената в течение ряда лет не прекращает 

энергичных 
попыток 
наладить 
оперативное 
получение 

необходимой 
документации. 
Из 
губерний 
запрашиваются 

ведомости о дворцовых землях, розданных в частное владение с 

1632 г., подробные сведения о заводах, находящихся в ведении 

государства и промышленников, данные о торговых оборотах 

Архангельского порта
9. Сбор приходорасходных сведений остается 

постоянной темой делопроизводственной переписки канцелярии 

Сената с центральными учреждениями и губерниями
10. 

7 РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн.42. ЛЛ. 356 - 35S.; Медушевский А.Н. 
Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. СС. 145 -148: 191 - 205. 
8 РГАДА Ф. 248. Оп. 2. Кн. 17. Л. 33. 
9 РГАДА. Ф. 248. Оп. 1. Кн. 4. ЛЛ. 846 - 848; Там же. Оп. I. Кн. 4. ЛЛ. 512; Там 
же Кн. 4. Л. 513. 
10 РГАДА. Ф. 248. Оп. 3. Кн. 63. ЛЛ. 6 - 20: О присылке приходорасходных 
книг за 1709 - 1711 гг.; о посылке ландратов с переписными книгами: Там 
же. Оп. 3. Кн. 66. ЛЛ. 419 - 433; о присылке приходорасходных книг из 
Казанской губернии. Там же. 

Со времени образования коллегий сводные учетные данные 

посылаются не только в Сенат, но и в Камер-Штатс-контор - другие 

коллегии в соответствии с характером их деятельности. 

Сведения об организации делопроизводства канцелярии 

Сената могут быть дополнены данными аналогичных материалов 

коллегий. 
С образованием коллегий различные направления 

управленческой деятельности были распределены в соответствии 

с профилем каждой из них. Было принято решение раздать по 

коллегиям дела 1715 - 
1720 гг.
11. 
Можно отметить утрату 

документов, связанную с реорганизацией приказов. Так, в связи с 

реорганизацией Рудного приказа 1711 г. дела со сведениями о его 

деятельности с 1700 г. 
решили 
разослать по губерниям
12. 

Документы 
коллегий 
позволяют 
получить 
информацию 
об 

организации 
делопроизводства 
в 
новых 
учреждениях. 
Так, 

документацию о распределении денежных средств в системе 

госаппарата со время организации и проведения коллежской 

реформы содержит фонд Штатс-контор-коллегии. Они отражают 

ход налаживания дел по финансированию новых учреждений и 

упорядочению государственных доходов и расходов, что стало 

главным в деятельности коллегии с момента ее создания
13. Этим 

объясняется наличие в делах коллегии сведений, позволяющих 

установить бюджеты 
государственных учреждений (например, 

коллегии иностранных дел), принципы раскладки денежных сборов 

по 
губерниям, 
меры 
контроля 
за 
получением 
отчетных 

документов'
4, за расходами на содержание местного управления
15. 

Имеются также данные о жалованье служащим коллегий "для 

11 РГАДА. Ф. 248. Оп. I. Кн. 4. ЛЛ. 210 - 215. 
12 РГАДА. Ф. 248. Оп. I. Кн. 2. Л. 83. 
13 РГАДА. Ф. ?48. Оп. I. Ч. I. Д. 9. ЛЛ. 122 - 123, 385 - 386. 
14 Там же. Д. 6. Л. 47, 365 об., 369, Д. 6. ЛЛ. 751. Д. 8. Л. 1429 об. 
15 РГАДА. Ф. 279 Оп. I. Ч. I. Д. 10. ЛЛ. 606 - 609. 

домового их прокормления"
16, финансирования армии
17. Сенат и 

Камер-коллегия 
с 
большой 
настойчивостью 
требуют 
от 

губернаторов 
годовых 
и 
помесячных 
ведомостей 
о 
всяких 

приходах и расходах (1719 г.)
18. 

Как 
и 
материалы других 
коллегий, 
первые документы 

Военной коллегии также посвящены ее организации в качестве 

учреждения. Об этом свидетельствуют дела о комплектовании 

штатов 
(назначении 
подьячих)
19, 
выплате 
им 
жалования
20, 

регламентации их функций
21. Документация отчетливо показывает 

процесс смены старого чиновного деления новым (вместо понятий, 

обозначающих такие должности и чины как стряпчий, стольник, и 

т.п., все чаще начинают фигурировать нозые наименования 
царедворец, офицер, канцелярист и пр.)
22. В ходе организации 

коллегии 
вставали 
вопросы 
чиновного 
продвижения 
(о чем 

подавались челобитные и вершились дела)
23. Значительными 

самостоятельными 
проблемами 
было 
налаживание 

делопроизводства, 
получение 
отчетности 
с 
мест 
(о 
чем 

свидетельствует дело "о присылке в Военную коллегию ото всех 

полевых и гарнизонных команд табелей и рапортов")
24 и контропь 

над прохождением документов
25. Сходную документацию вели и 

16 Там же. Д. 9. ЛЛ. 93 - 94. 
17 Там же. Д. 16. Л. 87. Д. 17. Л. 16 и т. д. 
18 РГАДА. Ф. 248. Оп. 3. Кн. 98. Л. 720.; Вернадский Г.В. Коллегии // Очерк 
истории пава Русского Государства XVIII - XIX вв. (Период империи). М., 1998. 
С 90-95. 
19 РГВИА. Ф. 2 (журнальная часть канцелярии Военной коллегии). Оп. 1/1. Ч. I. 
Св. I. ДД. 8, 10, 40; Оп. 6/1. Ч. 6, X. II, Оп. 7/1. Ч. 7. Св. 254, 14/77. Св. 262. Д. 
42/1364. 
20 Там же. Св. 70. Д. 23. Оп. 6/1. Ч. 6. Св. 221. Д. 5/32, 6/286, 7/30. 
21 Там же. Оп. 3/1. Ч. 3. Св. 79. Д. 3. 
22 Там же. Оп. 3/1. Ч. 3. Св. 79. Д. 2. 
23Там же. On. 4/1.Ч.1. Св. 132. Д. 10 
24 Там же. On. 4/1. Ч. 4. Св. 126. Д. 1; См. также Оп. 6/1. Ч. 6. Св. 213. Д. 29. 
2Ь Там же. Оп. 5/1. Ч. 5. Д. 1/4. Оп. 3/1. Ч. 3. Св. 79. Д. 13 См. также журнал'ы и 
определение Коллегии. Там же. Оп. 10/1. Ч. 10. Д. 342 (1722 г.), 344 (1723 г.), 
347 (1724 г.), 361 (1725 г.). 

отдельные 
структурные 
подразделения 
Военной 
коллегии, 

например, Воинская комиссия
26. 

В деятельности 
канцелярии 
Сената следует подробнее 

остановиться на той ее стороне, которая особенно важна для 

анализа сводных учетных данных о численности госаппарата. Это 

- решение вопросов о кадрах новых учреждений. 

3 отписках в канцелярию Сената в связи с невыполнением 

поручений часто присутствуют ссылки на нехватку людей. Из 

Московской губернии писали в доношении, что в Провиантском 

приказе "лучшие того приказу дьяки от того приказу отлучены..."
27 

и без них "пробыть не можно и перемениться в том некем". 

Московская 
губерния жаловалась 
на 
то, 
что 
ввиду своего 

центрального 
положения 
особенно 
обременена 
работой 
и 

нехваткой людей: "Кроме того, во всякие посылки и в запросы 

всякими людьми и делами губерния Московская при других 

губерниях имеет многую обиду без всякого уравнения. Да и 

приказные люди во время губернского определения разъехались с 

делами в разные губернии. А московская губерния при других 

губерниях по крайней близости имеет дела многие, излишние 

тягости и разволочки и разными служителями зело оскужена и 

обобрана"
28. Сенату приходилось считаться с таким положением, 

отмечая, что «тех людей, не приискав им доброй замены, от дел 

отлучать не можно». 

Делались попытки затребовать для работы в центральных 

учреждениях подьячих с мест. Местные власти шли на это очень 

неохотно. В одном из случаев, объясняя, что послать им некого, 

видимо, не без иронии советовали использовать в канцелярии 

РГВИА. Ф 23. Военная комиссия Военной коллегии. Сп. 1/121; Д. 1. 
РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 858. 
РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 859. 

нетчиков, не явившихся на службу: "А кого вместо них послать, о 

том написаны, например, царедворцы из нетчиков, которым было 

дозволено по наряду быть на службе, а они не поехали..."
29; 

приложили и список не явившихся на службу царедворцев. 

При 
создании 
новых 
учреждений 
приходилось 
решать 

трудный вопрос о том, кто будет в них работать. Он возник уже в 

1711 г., когда Сенат стал формировать штаты канцелярии. Тогда 

приняли решение, которое впоследствии использовали и для 

формирования кадров коллегий. Затребовав учетные ведомости 

приказов о работающих, канцелярия Сената выбрала для себя по 

несколько человек из них. Отбор производился в принципе 

пропорционально общему числу подьячих в этих учреждения;:. 

Целый ряд документов Сената отражает ход организации его 

канцелярии и формирование его аппарата
30. 

Канцелярия Сената получила и денежные средства. 11 мая 

1711 г. Сенат распорядился отпустить деньги из Приказа Большой 

казны для канцелярии "на приключившиеся расходы" в сумме 10 

тысяч руб. Канцелярия становится центром, где собираются 

сведения по учету кадров госаппарата. Она занимается не только 

формированием собственного штата, но и перераспределением 

подьячих в других учреждениях. Вся эта работа проходила в 

условиях постоянной нехватки подьячих в центральных и местных 

учреждениях и в армии. Из Разрядного стола в Сенат поступило 

доношение, 
что 
"у 
господина 
генерала 
фельдмаршала 

Шереметева, также и в прочих дивизиях, в подьячих имеют 

нужду"
31. 
Все 
это 
требовало 
учета 
имеющихся 
кадров 
и, 

следовательно, составления сводных учетных документов. 

РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 40. Л. 798. 
РГАДА. Ф. 248. Оп. 1. Кн. 4. ЛЛ. 877 - 885. 
РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 235. 

Канцелярия Сената уделяла внимание и своей внутренней 

организации.
32 29 июля 1711 г. состоялся приговор Сената о 

распределении 
старых 
подьячих 
по 
столам 
- 
Секретному, 

Приказному, 
Разрядному 
и 
повытьям. 
Были 
определены 

подведомственные 
им 
учреждения 
и 
дела
33. 
Канцелярия 

сформировала, таким образом, собственный штат. 

Собрав 
данные 
о 
наличии 
подьячих 
в 
центральных 

учреждениях, 
канцелярия 
Сената 
приступила 
к 
их 

перераспределению. 
В 
первую 
очередь 
речь 
шла 
о 

комплектовании штата чиновников самой канцелярии, однако 

одновременно 
проводилась 
работа 
по 
отбору 
подьячих 
из 

приказов, а также некоторых местных учреждений для службы в 

армии. Переписка по этим вопросам дает сведения о критериях 

отбора работников. Требовалось собрать людей "добрых, и к 

приказным и полковым делам заобычных, и писать умеющих"
34. 

Под понятием "добрых", видимо, имелось в виду наличие деловых 

качеств, а под умением писать - умение вести служебное 

делопроизводство, а не просто грамотность. Принималась иногда 

во внимание и незаменимость подьячего на старом месте. Так, 

дьяк 
И. 
Иванов, 
назначенный 
к переводу в ведение Я.Ф. 

Долгорукова, не был, однако, взят из Монастырского приказа, 

поскольку "он, Иван, надобен у дел Монастырского приказа; для 

того, что в том приказе дела многие и сборы денежной казны; да 

он же Иван, особливо был у строения гошпитального дому и 

бумажному двору, а ныне тот гошпитальный дом и бумажный двор 

у него в ведении"
35. Характеристики людей, о которых идет речь в 

Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра 
Великого. С.П.г. «Дмитрий Буланин», 1997. С. 258. 
33 РГАДА. Ф. 248. Оп. 2. Кн. 10. Л. 371. 
34 РГАДА Ф. 248. Оп. 2. Кн. 42. Л. 235. 
35 РГАДА. Ф. 248 Оп. 2. Кн. 42. Л. 248.