Комментарий к Федеральному закону
«Об оперативнорозыскной деятельности»

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2020

Комментарий
к Федеральному
закону
«Об оперативно
розыскной
деятельности»

С приложением решений
Конституционного Суда Российской Федерации
и обзоров практики Европейского Суда
по правам человека

Вступительная статья
Председателя Конституционного Суда Российской Федерации,
заслуженного юриста Российской Федерации,
доктора юридических наук, профессора
В. Д. Зорькина

3е издание, дополненное и переработанное

УДК 343
ББК 67.408:67.411
К63

Коллектив авторов:
Вагин О. А., заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, до
цент — преамбула, ст. 1—6, 9—12, 14, 15, 17, 19—22 (в соавт.); ст. 7, 8, 81, 16, 18;
Гаврилов Б. Я., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, про
фессор — ст. 5, 9, 11, 21 (в соавт.);
Горяинов К. К., заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук,
профессор — ст. 1—4 (в соавт.);
Овчинский В. С., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, от
ветственный редактор издания — предисловие, преамбула, ст. 1—6, 10, 12, 14,
15, 17, 19, 20, 22 (в соавт.); ст. 13;
Осипенко А. Л., доктор юридических наук, профессор — ст. 6 (в соавт.);
Федоров А. В., заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук,
профессор — предисловие, преамбула, ст. 1—5, 12, 17 (в соавт.); ст. 23;
Черников В. В., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, про
фессор — ст. 1—6, 20, 22 (в соавт.);
Чечетин А. Е., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профес
сор — ст. 6 (в соавт.).

К63
Комментарий к Федеральному закону «Об оперативнорозыск
ной деятельности». С приложением решений Конституционного
Суда Российской Федерации и обзоров практики Европейского
Суда по правам человека / [отв. ред. В. С. Овчинский] ; вступ.
ст. В. Д. Зорькина. — 3е изд., доп. и перераб. — Москва : Норма :
ИНФРАМ, 2020. — 576 с.

ISBN 9785917688794  (Норма)
ISBN 9785160134406 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161061015 (ИНФРАМ, online)

Издание представляет собой постатейный комментарий к Феде
ральному закону «Об оперативнорозыскной деятельности» с учетом
внесенных в него изменений. Комментарий подготовлен на основе
действующего российского законодательства. В нем широко использо
ваны акты международного права, решения Конституционного Суда
РФ и Европейского Суда по правам человека, посвященные вопросам
оперативнорозыскной деятельности.
Для сотрудников правоохранительных органов и спецслужб, судей,
адвокатов, студентов, аспирантов, преподавателей вузов и всех, кто
интересуется данной тематикой.
УДК 343
ББК 67.408:67.411

© Коллектив авторов, 2014
ISBN 9785917688794  (Норма)
© Зорькин В. Д., вступительная статья, 2018,
ISBN 9785160134406 (ИНФРАМ, print)
© с изменениями
ISBN 9785161061015 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2018, с изменениями

Вступительная статья

Принятая в 1993 г. всенародным голосованием Конституция РФ за
ложила правовой фундамент, который обеспечил политическую, эко
номическую, социальную целостность России. Именно Конститу
ция РФ является системным выражением главных юридических цен
ностей, определяющих лицо новой и исторически преемственной
России: верховенство права, прирожденные и неотчуждаемые права и
свободы человека (что закреплено в качестве одной из основ конститу
ционного строя). Признание, соблюдение и защита последних — обя
занность государства. Данные положения Конституции РФ коррес
пондируют международноправовым документам, в том числе Всеоб
щей декларации прав человека, Международному пакту о гражданских
и политических правах, а также Конвенции о защите прав человека и
основных свобод.
Конституционные ценности образуют системное единство и нахо
дятся в определенном иерархическом соподчинении. Важнейшей за
дачей при реализации Конституции РФ является поддержание балан
са и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и
интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой
или ее умаление за счет другой ценности.
В целях защиты конституционных ценностей (в том числе прав и
свобод других лиц) на основе их баланса допускается в случае необхо
димости соразмерное ограничение прав и свобод человека и гражда
нина. В соответствии с Конституцией РФ права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в
той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционно
го строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким
образом, Конституция РФ предусматривает не умаление и отрицание
прав и свобод, а их ограничение, т. е. законное определение конкрет
ных границ, пределов их осуществления. Ограничения не могут рас
пространяться на само существо права. В противном случае это будет
не ограничение, а умаление, уничтожение прав и свобод, что несо
вместимо с достоинством человека. Ограничения должны устанавли
ваться законодателем не произвольно, а на основе заложенных в Кон

5

ституции РФ принципов справедливости, равенства и соразмерности.
Без выполнения данных условий верховенство права невозможно.
Исходя из принципов справедливости, юридического равенства,
законности, соразмерности ограничения прав и свобод возникают,
изменяются и прекращаются разнообразные правоотношения, в том
числе в сфере борьбы с преступностью, ответственности за правона
рушения. Через призму конституционных ценностей рассматривают
ся отношения человека, его прав и свобод, с одной стороны, и госу
дарства — с другой.
Признавая принципы верховенства права и демократии, разделе
ния властей, прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека и
гражданина, государство тем самым вводит себя в поле права. Оно
должно действовать как правомерный субъект, особенно если это каса
ется вопросов борьбы с преступностью, обеспечения безопасности
личности, общества и государства, где различия частного и публичного
условны. Право выражает интересы всех составных частей правового
общения — граждан, их групп и государства как публичного сообщест
ва в целом, призванного обеспечить верховенство права, соблюдение и
защиту прав и свобод человека, в том числе лиц, преступивших закон.
Суть права — компромисс интересов. Конституция — его высшее юри
дическое выражение.
Защищаемые ценности, цели и средства борьбы с преступностью
должны согласовываться с правом. В правовом сообществе проблемы
преступности и наказуемости, пресечения криминальных конфликтов
должны разрешаться конституционноправовым путем. Противодей
ствие новым вызовам и угрозам, с которыми человечество столкнулось
в конце XX — начале XXI в. (терроризм, организованная преступность,
коррупция, наркобизнес, торговля людьми, киберпреступность), объ
ективно невозможно без использования правоохранительными орга
нами и специальными службами широкого арсенала особых средств и
методов, которые находятся вне рамок уголовного судопроизводства и
носят, как правило, негласный характер. Однако без их применения
борьба с преступными проявлениями не просто теряет свою эффектив
ность, она практически неосуществима. В условиях обострения проб
лем преступности в стране, а тем более при наличии глобальных кри
минальных угроз, средства и методы противодействия им должны быть
адекватными степени опасности и могут модифицироваться по видам,
основаниям, условиям и форме их применения. При этом важно, что
бы эти средства и методы оставались правовыми по своей сути.
Всегда есть искушение бороться с явлениями, лежащими за преде
лами права, неправовыми методами. Вместе с тем парадокс права и

6

Комментарий к ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности»

демократии заключается в том, что демократия и правовое государст
во должны защищаться от неправовых и антидемократических дейст
вий исключительно правовыми и демократическими методами. Иное
ведет к разрушению правопорядка и демократии, поскольку консти
туционноправовым ценностям угрожают не только разрастающаяся
преступность, тем более организованная и транснациональная пре
ступность в ее различных видах, приводящая к замене норм права «те
невыми понятиями», но и произвол самой власти. На практике, когда
эти две крайности сходятся, государство теряет качество цивилизо
ванной формы политического общежития, криминализируется и пе
рерождается в свою противоположность, государственная власть пре
вращается в произвол либо в беспредел криминализации.
В государственной жизни при осуществлении власти не должно
быть ничего неправового. Право выступает в качестве нормативного
средства (инструмента) упорядочения отношений и поведения людей.
Вместе с тем инструменталистская функция права далеко не исчерпы
вает его природу и предназначение. Как форма социальной жизни и
способ защиты определенных ценностей и целей, а также связанных с
этим допустимых средств оно представляет собой важнейшую цен
ность. Задача государственной власти — защитить ценности, разрешить
конфликты (актуальные и потенциальные) и стоящие за ними проти
воречия, оставаясь в рамках господства права. Именно на этой основе
осуществляется соединение силы с правом (власть права и право вла
сти). Конституция не позволяет власти выйти за пределы права. Вы
ход государственной власти за рамки Конституции в борьбе с преступ
ными деяниями влечет не только расшатывание правопорядка и об
щественного правосознания, но и резко негативные политические
последствия для страны.
Преодолевать зло необходимо правовым путем, на основе Кон
ституции. Согласно Конституции должна осуществляться и совре
менная борьба с преступностью, причем таким образом, чтобы не
привести к умалению и уничтожению прав и свобод. Разумеется, за
щита интересов личности, общества и государства от преступных по
сягательств должна быть эффективной, осуществляемой соответст
вующими структурами, средствами и методами борьбы с криминалом,
но в рамках права и только правовыми орудиями и инструментами. Ис
пользование специальных (оперативнорозыскных) методов работы,
обмен оперативнорозыскной информацией предусмотрены во мно
гих международноправовых документах (конвенциях, договорах, со
глашениях, рекомендациях, резолюциях и т. д.). В связи с этим состоя
ние законодательства должно быть адекватным криминальным угро

7

Вступительная статья

зам, соответствовать международноправовым обязательствам России
и общепринятым в цивилизованных государствах стандартам по борь
бе с преступностью и коррупцией.
Конституция РФ является необходимой и достаточной основой
для развития законодательства и всей правовой системы страны. При
этом, закрепляя важнейшие права человека, она предполагает их
дальнейшее развитие в историческом контексте. Суть права как нор
мы свободы остается, а конкретноисторическое содержание обога
щается. С этой целью все органы государственной власти — законода
тельной, исполнительной, судебной — содействуют наращиванию
правовой ткани при той же самой, формально (текстуально) неизмен
ной Конституции.
Приведение в соответствие высоким стандартам Конституции РФ
и положениям международного права норм национального законода
тельства обусловило принятие Федерального закона от 12 августа
1995 г. № 144ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности» (ФЗ об
ОРД), заменившего Закон РФ от 13 марта 1992 г. № 2506I «Об опера
тивнорозыскной деятельности в Российской Федерации».
ФЗ об ОРД регулирует весьма непростую сферу правоотношений,
касающихся средств и методов борьбы с преступностью, в том числе
осуществляемых преимущественно негласно, прямо затрагивающих и
(или) ограничивающих конституционные права личности, а потому
имеющих зыбкую грань между правом и бесправием, соблюдением и
защитой прав и их необоснованным ограничением или нарушением.
Именно положения Конституции позволяют точно понять, где прохо
дит такая граница между правом и бесправием, правомерными и со
размерными ограничениями права и произволом и злоупотреблени
ем, нравственностью и имморализмом.
Положения ФЗ об ОРД взаимосвязаны с содержанием других за
конодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Прави
тельства РФ, ведомственных и межведомственных нормативных пра
вовых актов. Таким образом, можно говорить, что в настоящее время
нормативноправовая, прежде всего законодательная, база этого вида
деятельности создана. Но идеального права не бывает, нет и быть не
может и идеального текста законоположений, не допускающего неод
нозначных толкований. Возможность неоднозначного толкования
любого текста вытекает из фундаментальных свойств человеческого
языка. Кроме того, нормативные акты сами содержат коллизии и про
тиворечия. Для преодоления этих коллизий и для того, чтобы право
развивалось и, развиваясь, обеспечивало потребности изменяющейся

8

Комментарий к ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности»

жизни, необходимо богатое юридическое толкование — теоретиче
ское и практическое, прежде всего судебное.
При этом жизнь и право не стоят на месте, жизнь идет, реальность
меняется, меняются законодательство и практика его применения,
а соответственно, и судебная практика. Поэтому законоположения
можно и нужно анализировать, обсуждать, подвергать тщательному
разбору. Но это необходимо делать высокопрофессионально.
В настоящее время требуются ясные и строгие юридические догмы
в хорошем смысле слова, с которыми связаны прочная правовая сис
тема и предсказуемая правовая политика и политика права. Для этого
необходимо, чтобы правовые нормы действовали, т. е. представляли
собой «живое право», а не сводились к «свернутому» состоянию юри
дических текстов книг и папок, пылящихся на полках, превращаю
щихся в конечном счете в «мертвое право». Соответственно, необхо
димо толкование, учитывающее правоприменительную практику, от
вечающее на ее злободневные вопросы. При этом такое толкование
должно базироваться на положениях Конституции РФ, ее точной, со
временной и гибкой интерпретации, отражать основные юридические
ценности: права и свободы человека, верховенство права, справедли
вость и равенство.
Официальное, общеобязательное толкование Конституции Консти
туционным Судом РФ служит основой для преодоления имеющихся
неконституционных положений в законодательстве. Тем самым обеспе
чивается охрана Конституции, на ее положения ориентируются право
творчество, правоприменение и все конкретные правоотношения. Пра
вовые позиции Конституционного Суда при всех колебаниях, промахах
и недостатках ориентированы на ценности Конституции, на расшире
ние конституционного поля. Тем самым Суд наряду с другими органами
государственной власти способствует ориентации государственной и
правовой жизни России на развитие конституционных ценностей.
Конституционный Суд, разрешая споры о праве, проверяя конститу
ционность законов и иных нормативных актов, в том числе с учетом
практики их применения, рассматривая вопросы допустимости жалоб,
принял более 200 решений, касающихся положений ФЗ об ОРД, что не
может не учитываться в толковании и комментировании положений
этого Закона.
Не могут не учитываться ценный опыт и богатая практика Верхов
ного Суда РФ по вопросам оперативнорозыскной деятельности,
а также правовые позиции Европейского Суда по правам человека
(ЕСПЧ), касающиеся специальных методов расследования и опера
тивнорозыскной деятельности.

9

Вступительная статья

Ценность предлагаемого вниманию читателей комментария за
ключается в том, что в нем учтены решения Конституционного и Вер
ховного судов РФ, ЕСПЧ, приведено системное толкование положе
ний ФЗ об ОРД во взаимосвязи с другими законодательными и иными
нормативными правовыми актами.
Публикация комментария к ФЗ об ОРД с приложением решений
Конституционного Суда РФ и обзоров практики ЕСПЧ по вопросам
этой деятельности, безусловно, поможет как квалифицированным
специалистам, так и «рядовым» читателям более детально разобраться
в существе оперативнорозыскной деятельности, правовых инстру
ментах, орудиях и компетенции органов, ее осуществляющих, уяснить
соразмерность ограничения федеральным законом прав и свобод че
ловека и гражданина в конституционно значимых целях.
Предлагаемый комментарий в значительной степени разъясняет
многие актуальные теоретические и прикладные аспекты оперативно
розыскной деятельности, дает возможность разрешить проблемные
вопросы правоприменительной практики, вытекающие из современ
ных реалий, а потому комментарий будет полезен практикующим
юристам.

В. Д. Зорькин,
Председатель Конституционного Суда РФ,
заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук,
профессор

Комментарий к ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности»