Российские регионы: взгляд в будущее, 2019, том 6, № 2

Трансформация 
социально-политического 
пространства: 
пример 

Казахской АССР. 1920-е гг.

Transformation of the socio-political space: an example  of Kazakh 

Autonomous Soviet Socialist Republic.1920 

Аманжолова Д.А.

D.Amanzholova

В статье анализируются проблемы организации системы власти и 

управления в Казахстане в 1920-е гг. Обращается внимание на коллизии 

взаимоотношений центра и регионов в процессе становления принципиально 

новой иерархии советских и партийных структур. Показана специфика

административно-территориального устройства, роль национальной элиты и 

представителей центра в управлении, значение коренизации. На примере 

Казахстана показано, как с 1920-х гг.  происходила объективно необходимая

достаточно гибкая настройка и стандартизация
механизма управления и 

контроля. 
Сделан 
вывод, 
что 
конструирование 
сетевых 
структур 

взаимодействия центра с этнополитическими элитами
сочеталось сих 

постепенным обновлением. Статья подготовлена на основе вводимых в 

научный оборот архивных источников и анализа предшествующей 

историографии. 

The article analyzes the problems of organization of the system of power and 

control in Kazakhstan in the 1920–1930s. Attention is drawn to the conflict of 

relations between the center and the regions in the process of the formation of  a 

fundamentally new hierarchy of Soviet and party structures. The specifics of the 

administrative-territorial structure, the role of the national elite and representatives 

of the center in management, the importance of indigenization are shown. The

example of Kazakhstan shows how from the 1920s objectively necessary, 

sufficiently flexible adjustment and standardization of the management and control 

mechanism occurred. It was concluded that the construction of the network 

structures of interaction of the center with the ethnopolitical elites was combined 

with their gradual updating. 

Ключевые 
слова:
власть, 
управление, 
Казахская
АССР, 

нациестроительство.

Key words: power, management, Kazakh ASSR, nation building.

Казахстан служит своеобразным примером того, как советское

нациестроительсто 
реализовалось 
не 
только 
в 
этническом 

картографировании, но и всей совокупности общих мер монтажа новых 

государственных институтов, реализуемых с учетом объективной специфики. 

Для крупнейшего в СССР кочевого народа, имевшего до 1917г. смешанную 

систему управления (на уровне волостей и аулов ее возглавляли 

представители казахской элиты, на остальных этажах казахи участвовали в 

управлении главным образом в качестве мелких служащих), впервые 

целенаправленно 
создавалась 
разветвленная, 
взаимоувязанная 
сеть 

политических институтов с обязательным включением в их руководство 

титульного этноса – выходцев из социального большинства. Эта политика, 

как известно, осуществлялась с трудом, прежде всего из-за массовой 

неграмотности трудящихся, почти полного отсутствия транспортной и 

социальной 
инфраструктуры, 
экономических 
тягот 
после 
войны 
и 

революции. 
В 
статье 
рассматривается 
этнополитическая 
специфика 

становления и функционирования советской системы власти и управления. 

Учредительный съезд Советов КАССР. 4-12 октября 1920 г.

Административно-территориальный формат КАССР в 1920-е гг. 

пережил ряд преобразований. Изменение границ, состава и количества 

губерний (областей) в целом привело к объединению основных районов 

традиционного 
расселения 
казахов, 
что 
помогало 
этнополитической 

консолидации 
в 
соответствии 
с 
национальной 
политикой 
власти. 

Внутриреспубликанские 
перегруппировки 
касались 
уровней 

административно-территориальной «сетки» и числа единиц в ней почти на 

каждом 
уровне 
(губерния 
и 
область, 
уезд-район-волость). 
Дважды 

«перекочевывала» столица автономии [1]. 

Переструктурирование 
органов 
власти 
и 
управления 
влекло 

неизбежные изменения в численности их руководства и всего состава. 

Аналогичные 
преобразования 
пережили 
профсоюзы, 
комсомол, 

кооперативные и мн.др., чьи лидеры включались в состав соответствующих 

этажей номенклатуры. Наркоматы союзного и республиканского подчинения 

также подстраивали свою организационную «сеть» под нужды регионов, 

менявших границы, социально-экономический потенциал и управленческий 

состав. 

Союзный центр все территориальные трансформации рассматривал и 

осуществлял 
с 
учетом 
общегосударственных 
задач 
социально
экономического развития, при этом требовалось одновременно учитывать и 

принципы национального самоопределения и достижения цели фактического 

равенства народов. Довольно частые административно-территориальные 

изменения по всему СССР влияли не только на иерархию национально
государственных 
образований, 
но 
на 
конкретную 
организационно
управленческую деятельность на местах. 

В силу революционных преобразований всей социальной системы, 

основных структур и механизмов госуправления решительно возросла роль 

элиты. 
В 
формировании 
высшей 
казахской 
бюрократии 
и 
ее 

взаимоотношений с центром основное содержание составляли усилия 

правящего класса по большевизации включаемых в руководство автономии 

представителей титульного этноса. Проблемы управления и управляемости 

автономии были в центре внимания накануне ее провозглашения, когда на 

совещании в Наркомнаце 9–10 августа 1920 г. казахские и туркестанские 

деятели, оренбуржцы, уральцы и сибиряки сходились, пожалуй, только по 

этому вопросу. Дабы реализовать принципы национальной политики 

большевиков на деле, прежде всего через правящую партию как главный 

инструмент и институт советского строительства, 30 апреля 1920г. было 

создано Кироблбюро РКП(б), где 5 из 6 представляли титульный этнос.  25 

августа Политбюро ЦК партии утвердило новый состав бюро: В.Радус
Зенькович, А.Авдеев, Ал.Коростелев, А.Кулаков, И.Акулов, А.Джангильдин, 

М.Мурзагалиев, С.Арганчеев, С.Мендешев. В структуре бюро были 

президиум, секретариат и 2 отдела с подотделами. В начале  1921г. 

добавились 2 отдела и бюро истпарта [2].

В.А.Радус-Зенькович

На уровне губерний и ниже из-за катастрофического дефицита кадров 

партработники 
вынуждены 
были
заниматься 
еще 
и 
советской, 
и 

профсоюзной 
работой, 
и 
многим 
другим. 
«Тут 
нужно 
быть 

энциклопедистом», 
–
признавал 
глава 
Оренбургского
губисполкома 

Г.А.Коростелев
[3]. Кироблбюро вело регистрацию ответработников
коммунистов в наркоматах, ЦИК и местных органах власти. Это стало 

основой формирования республиканской номенклатуры как фундамента всей 

системы управления снизу доверху. Ее эволюция шла по мере реализации 

социально-экономических 
задач, 
когда 
создание 
новых 
структур 

сопровождалось приростом чиновничества на всех уровнях власти и 

управления. В подчинении Кироблбюро были губкомы партии (президиум и 

4 отдела с подотделами – организационно-инструкторский, агитационно
пропагандистский, учетно-распределительный, общий). Им подчинялись 

уездные комитеты (укомы) с той же структурой. Права бюро по 

распределению работников установило Оргбюро ЦК РКП(б) в январе 1921г.: 

облбюро могло распределять их по КАССР, в случае протеста губернских 

парторганизаций переброска ответработников губерний откладывалась до 

рассмотрения в ЦК партии. В марте 1921г. 

Оргбюро утвердило состав Кирпартбюро (Радус-Зенькович, Авдеев, 

Анохина, Журевский, Мурзагалиев, Саматов, Мендешев. Джангильдин 

введен отдельным решением «9-м членом»). После партконференции бюро 

должен был заменить обком, который «конструировался» в ЦК, а затем 

избирался на конференции с последующим утверждением в ЦК. В свою 

очередь, по решению Политбюро наркомы, члены коллегий наркоматов и 

члены Президиума ВЦИК давали письменное обязательство «не вносить и не 

допускать внесения ни на съезды Советов, ни на сессии ВЦИК вопросов, не 

прошедших предварительно через СНК, и таких вопросов, по которым не 

состоялось обмена мнениями с участием всех заинтересованных наркомов». 

Аналогично строилась работа и в республиках [4].

С.Мендешев

В июне 1921г. 1-я областная партконференция, где из 162 делегатов 

казахов было 19, высшее образование имели 12 чел., среднее – 41, избрала 

Киробком РКП(б), затем утвержденный в Оргбюро ЦК [3. С.115]. В 

структуре парторганизации как основы советского управленческого класса в 

1920–1921гг. элиту представляли 7 секретарей губкомов, секретари 44 

уездных, 23 районных, 10 подрайонных городских и 50 волостных комитетов 

РКП(б), т.е. 134 чел., без учета руководства КАССР. К началу 1925г. 

численность регионального и местного партийного руководства составила 

214 чел. (8 секретарей губкомов и глава Каракалпакского обкома, 36 

уездных, 16 районных, 153 волостных комитета). 

Состав Киргизского (Казахского) обкома партии с 1921 по 1925г. вырос 

с 14 до 28 чел. С 1921 по октябрь 1924г. его возглавлял президиум, затем 

бюро (от 5 до 7 чел.), с сентября 1924г. появился секретариат со своим 

статусом, а с 5 апреля 1922 по октябрь 1924г. по решению и назначению ЦК 

РКП(б) вновь работало Кирбюро ЦК, стоявшее над обкомом. Штатный 

состав аппарата отделов Киробкома постоянно рос – от 30 до 50 чел. В 

феврале 1925г. республиканская парторганизация получила статус краевой, 

ее обком – крайкома.

Кроме секретарей (первый и второй – в 1923г. не избирался), 

аппаратный состав парторгана тоже умножался: 4 отдела имели 6 подотделов 

и 5 секторов, а штат их рос от 30 до 50 чел. В марте 1925г. в соответствии с 

постановлением ЦК РКП(б) изменилась оргструктура Казкрайкома: впервые 

создан секретариат. В октябре Политбюро ввело должности ответсекретаря 

Крайкома (Ф.И.Голощекин) и двух заместителей (Н.И.Ежов и У.Д.

Джандосов). В 1925г. в аппарате Казкрайкома было 5 отделов с 6 

подотделами, к концу года появились еще 2 отдела. Соответствующие 

отделы создавались в парткомах всех уровней, при отделах – разные 

коллегии и комиссии. С 1922г. в парткомах появился институт инструкторов. 

Важную роль играли контрольные комиссии – республиканская, областные и 

губернские. Они работали с 1921 по 1934гг., причем республиканская 

выросла с 5 чел. до 53 в 1925г. и 75 – в начале 1930-х гг. [5], и вели борьбу с 

«болезненными» явлениями в рядах руководящих работников (бюрократизм, 

карьеризм, служебные злоупотребления, пьянство,  моральное разложение), 

чистки и проверки, рассматривали персональные дела коммунистов. 

Структура местных органов партии также пережила немало реорганизаций. 

Параллельно шло формирование политической системы власти в 

Туркестане, где в 1919г. наряду с ЦК КПТ пришлось создавать Мусбюро 

РКП (б) и Турккомиссию как специальный орган – проводник советского 

нациестроительства и большевизации национальных кадров. Возникшие в 

рядах молодых туркестанских коммунистов претензии к центру и его 

представителям вылились летом–осенью 1919г. в рекомендацию ЦК партии и 

решение IV съезда КПТ о пропорциональном этническом представительстве 

в партийных и государственных учреждениях. 

С провозглашением Казахской АССР в октябре 1920г. создаются 

регулярные органы исполнительной власти – ЦИК и правительство (СНК). 

Из 10 членов первого состава Президиума КазЦИК казахов было 6, из 14 

членов правительства (наркомов) – 5. Решающую роль в формировании 

органов власти и управления играл обком, затем крайком партии, причем в 

состав правительства вошли именно члены партийного органа власти. 

Создаваемые в советских структурах фракции большевиков обеспечивали 

принятие 
подготовленных 
партруководством 
решений 
и 
избрание 

рекомендованных им же кандидатур. Так, первым председателем СНК 

КАССР стал В.А. Радус-Зенькович, наркомы являлись членами облбюро, 

затем Киробкома РКП(б). Этот порядок был типичным для всей системы 

власти и управления, создаваемой в стране. Унификация структур сверху 

донизу позволяла упорядочить деятельность органов власти, обеспечить 

управляемость и интеграцию всех сфер общественной жизни. Одной из 

особенностей всей создаваемой в РСФСР–СССР системы исполнительной 

власти было наличие разноподчиненных звеньев – наркоматы частью 

действовали 
как 
объединенные, 
выступая 
в 
республиках 
звеньями 

общесоюзных или, в автономиях, – общероссийских. Другие работали в 

непосредственном 
подчинении 
автономии 
и 
в 
этом 
смысле 
были 

самостоятельными. 

В частности, так шло развитие органов исполнительной власти, прежде 

всего 
наркоматов. 
Их 
полномочия 
определялись 
административно

территориальными и управленческими, а также политическими задачами 

строительства 
федеративного 
государства. 
Изначально 
наркоматы 

продовольствия, 
финансов, 
рабоче-крестьянской 
инспекции, 
путей 

сообщения, труда, СНХ, Управление почтой и телеграфом, Казстатбюро и 

КазЧК оставались в непосредственном подчинении соответствующих 

наркоматов РСФСР. Их руководители и Казахский краевой военком 

назначались 
по 
соглашению 
с 
СНК 
автономии 
соответствующими 

наркоматами РСФСР. Наряду с объединенными самостоятельными (в рамках 

КАССР) были комиссариаты внутренних дел, юстиции, просвещения, 

здравоохранения, социального обеспечения и земледелия. В 1925
г. 

необъединенными были НКВД, наркомюст, наркомпрос, наркомздрав, 

наркомсобес, наркомзем. Объединенными – наркомфин, наркомвнуторг, 

наркомат РКИ, наркомтруд, ЦСНХ, ЦСУ. Как видно из перечня, центр 

исходил из важности направлений социально-экономического развития 

страны в целом и республики, целесообразности единой управленческой 

структуры в той или иной отрасли в интересах обеспечения эффективного и 

оперативного восстановления экономики и ее модернизации, а также с 

учетом явного и весьма острого дефицита кадров хозяйственников и 

управленцев в центре и на местах. 

Наркоматы делились на отделы и подотделы, в ведении которых было 

решение конкретных задач той или иной области управления. Автономии 

предоставлялось право самостоятельно формировать наркоматы внутренних 

дел, просвещения, здравоохранения, земледелия и соцобеспечения. В 1924г. 

создан республиканский наркомат внешней и внутренней торговли, в 1925г.

–Казахстанское
статуправление. При правительстве были Центральное

статуправление (1925г.), Казахское промбюро, Госплан, ЭКОСО, Совет труда 

и обороны и т.д.  – по аналогии с общероссийскими и союзными. Это 

обеспечивало управляемость по вертикали и согласованность действий 

центра и мест в ключевых вопросах развития экономики, социальной сферы, 

культуры и т.д. [6].

В начале 1921г. создаются организации Наркомата внешней торговли –

Управление уполномоченного с аппаратом в 11 чел., позднее он вырос до 39 

чел. Вплоть до лета 1922г. в губерниях создавались агентства Управления. 

Его возглавил И.В. Теумин, а с августа 1922г. заготовительной работой 

Наркомата внешней торговли стал заниматься Киргосторг – отделение 

государственной импортно-экспортной конторы с отделениями, агентствами 

и заготконторами на местах. Штат Киргосторга составил 113 чел. На местах 

штат был различным – в Кустанайском  агентстве он состоял из 30 чел.,  в 

Уральском – 22 чел., Букеевском – 4. Получив к октябрю 1923г. прибыль на 

600 тыс. золотых руб. при общем обороте в 20 млн. руб., Киргосторг 

проводил «тщательный подбор аппарата», создал институт агентуры, 

«пустивший глубоко деловые корни среди держателей сырья» (мясо, кожа, 

пушнина, шерсть и др.) и хорошие торговые связи с Китаем и Монголией [7].

Показателен пример формирования органов юстиции. 1 октября 1919г. 

в КирВРК создан отдел юстиции, в декабре он был преобразован в 

Комиссариат 
юстиции 
с 
6 
отделами: 
общий, 
законодательных 

предположений, административно-хозяйственный, судебно-следственный, 

нотариальный, карательный. Кроме того, в Омске и Семипалатинске 

временно учреждались отделения комиссариата юстиции на правах отделов, 

с 5 подотделами с теми же наименованиями (кроме отдела законодательных 

предположений). 
Они 
обеспечивали 
организацию 
судопроизводства 

судебной части в Акмолинской и Семипалатинской областях, а также связь с 

комиссариатом юстиции. В крупных городах народные суды разбивались на 

участки, на каждый уезд или район утверждались один народный суд или 

одна следственная комиссия, коллегия правозаступников, одно место 

заключения 
или 
дом 
принудительных 
работ. 
На 
каждую 
область 

приходилось не менее одного трибунала и одного Совета народных судей. 

Уезды делились на 1–4 или более участков народных судов в зависимости от 

территории и населения, тогда же были утверждены и штаты органов 

юстиции.