Закон Японии об административной процедуре

ÌÎÑÊÂÀ 2019

ЗАКОН ЯПОНИИ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ПРОЦЕДУРЕ

Перевод и вступительное слово
Р.О. Опалева

УДК 342.9
ББК 67.401.031.2
З-19

Опалев Рим Олегович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Российского государственного университета правосудия, автор более 100 публикаций по гражданскому, арбитражному 
и административному судебным процессам, исполнительному производству, в том 
числе учебных пособий, комментария к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации, монографий «Оценочные понятия в арбитражном 
и гражданском процессуальном праве» (М., 2008), «Вопросы судопроизводства в арбитражных судах: решения и аргументы, которыми можете воспользоваться и Вы» 
(М., 2014), «Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности 
функционирования отдельных институтов административного судопроизводства» 
(М., 2017), перевода Закона Японии о судебном процессе по административным 
делам (М., 2018).

З-19  
Закон Японии об административной процедуре / Пер. и вступ. 
слово Р.О. Опалева. – М.: Статут, 2019. – 47 с.

ISBN 978-5-8354-1506-9 (в обл.)

Принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации актуализировало проблему совершенствования норм административного права, регулирующих многочисленные 
административные процедуры, в том числе не связанные с разрешением 
публично-правовых споров. Сравнительно-правовые исследования свидетельствуют о необходимости кодификации не только норм, регламентирующих разрешение споров в сфере управления, но и норм, регулирующих 
ядро нормального административного процесса – управленческие процедуры положительной (позитивной) направленности (административное 
производство). В связи с этим заслуживает внимания Закон Японии 
от 12 ноября 1993 г. № 88 «Об административной процедуре», принятый 
намного позднее европейских аналогов и претендующий быть более 
взвешенным и детальным.
Ознакомление с текстом данного Закона на русском языке может быть 
полезным для широкого круга юристов: представителей законодательной 
и исполнительной ветвей государственной власти, ученых, преподавателей, студентов высших учебных заведений, судей, адвокатов и иных 
специалистов в области публичного права.
УДК 342.9
ББК 67.401.031.2

Электронные издания можно приобрести  
в интернет-магазине statut-digital.ru

ISBN 978-5-8354-1506-9

© Опалев Р.О., перевод и вступительное слово, 2018
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2018

З-19  
Закон Японии об административной процедуре / Пер. и вступ. слово Р.О. Опалева. [Электронное издание]. – М. : Статут, 2019. – 47 с.

ISBN 978-5-907139-25-1

ISBN 978-5-907139-25-1
© Опалев Р.О., перевод и вступительное слово, 2018
© ООО «Статут», 2018

Содержание

Вступительное слово.............................................................................................4

Закон об административной процедуре.
(Закон.от.12.ноября.1993.г..№.88)......................................................................8

Часть I..Общие.положения.(статьи.1–4)..........................................................8

Часть II..Распоряжения.по.заявлениям.(статьи.5–11)........................... 16

Часть III..Неблагоприятные.распоряжения............................................... 19

Глава 1..Общие.правила.(статьи.12–14)........................................................ 19

Глава 2..Слушания.(статьи.15–28).................................................................... 22

Глава 3. Предоставление.возможности.для.дачи.пояснений.
(статьи.29–31)............................................................................................................. 29

Часть IV..Административное.управление.(статьи.32–36-2)................ 30

Часть IV-2..Запросы.о.вынесении.распоряжений.(статья.36-3)...... 33

Часть V..Уведомления.(статья.37).................................................................... 34

Часть VI..Процедуры.для.публичного.обсуждения.
(статьи.38–45)............................................................................................................. 35

Часть VII..Дополнительные.положения.(статья.46)............................... 41

Переходные положения................................................................................... 41

Вступительное слово

8 марта 2015 г. был принят отдельный детальный закон об административном судопроизводстве – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Наряду с этим в рамках Кодекса 
об административных правонарушениях (2001 г.) кодифицировано правовое регулирование судебных и несудебных процедур рассмотрения 
дел, связанных с привлечением граждан, организаций и должностных 
лиц к административной ответственности.
Стоит ли признать кодификацию процедурных и процессуальных 
норм в сфере публичного права завершенной?
Из статьи В. Цуцича, всесторонне описавшего развитие законодательства в одной из самых близких к России по исторической судьбе 
стран, – Сербии можно почерпнуть следующее важное наблюдение. 
Эволюция законодательства, связанного с разрешением административных вопросов и дел, шла в этой стране по двум основным 
направлениям:
1) развитие отдельного законодательства о судебном контроле 
за деятельностью административных органов, начало которому было 
положено в 1869 г.;
2) кодификация норм административного производства, осуществленная в 1930 г.
1

Наличие этих двух ветвей законодательства, регулирующих порядок 
рассмотрения административных вопросов и дел, обнаруживается сегодня во многих странах Евразии (Армении, Азербайджане, Германии, 
Грузии, Италии, Киргизии, Латвии, Финляндии, Эстонии и др.).
Вместе с тем нельзя не заметить, что в Российской Федерации 
по настоящее время отсутствует единый унифицированный закон, регулирующий ядро нормального административного процесса – управленческие процедуры положительной (позитивной) направленности
2, 
т.е. административное производство. Данные процедуры по-прежнему 
остаются без целостного правового регулирования, предполагающего какие бы то ни было общие принципы, минимальные стандарты 
и универсальные, понятные всем процедурные правила.

1 Цуцич В. История развития и актуальное состояние судебного контроля за деятельностью административных органов в Сербии // Судья. 2018. № 3. С. 53–55.
2 См. об этом термине: Административные процедуры: монография / отв. ред. 
Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. М., 2017. 

Вступительное.слово

Тем временем в отечественной теории административного права 
десятилетиями продолжаются дискуссии о понятиях административного процесса, административных процедур, административной юстиции, 
о классификации административных процедур и месте соответствующих норм права в системе российского права. К сожалению, участники 
подобных дискуссий, как правило, не уделяют должного внимания 
разработке (проектированию) деталей управленческих процедур положительной (позитивной) направленности и даже их принципам.
Примечательно, что во внесенном в Государственную Думу еще 
в 2001 г. проекте федерального закона № 64090-3 «Об административных 
процедурах», который так и не был принят, и в некоторых других предлагаемых учеными проектах законов по данной теме не найти качественно 
проработанного предмета правового регулирования, современных принципов административного производства, давно утвердившихся в практике правовых систем Евразийского континента (принципы охраны 
доверия, соразмерности и др.
1), или их аналогов. Исключением в данном 
случае является предложенный К.В. Давыдовым к обсуждению специалистов проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации»
2, но данный 
проект, к сожалению, не получил до сих пор поддержки, необходимой 
для его дальнейшей проработки и принятия.
В такой ситуации страны Евразийского экономического союза начинают воспринимать, причем в самых разных (негармонизированных) 
формах, те или иные немецкие модели правового регулирования административных процедур и фрагменты соответствующей им правовой 
доктрины
3. Вместе с тем, как следует из самого определения единого 
экономического пространства, для его построения и развития необхо
1 См. об этом подробнее, напр.: Давыдов К.В. Принципы административных процедур: сравнительно-правовое исследование // Актуальные вопросы публичного права. 
2015. № 4 (34); Соловьев А.А., Опалев Р.О. Административная юстиция в зарубежных 
государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: монография / Моск. гос. юрид. ун-т им. О.Е. Кутафина 
(МГЮА). М., 2017. С. 118–121 (автор соответствующего параграфа – Р.О. Опалев); 
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2018 г. 
№ 10-П, от 4 июня 2015 г. № 13-П; Рекомендации № R 87 (16)  Комитета Министров 
Совета Европы государствам-членам «Об административных процедурах, затрагивающих 
большинство заинтересованных лиц» (приняты Комитетом Министров 17 сентября 
1987 г. на 410-й встрече Представителей Министров).
2 Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5.
3 См.: Сборник законов об административных процедурах. М., 2016; Ежегодник 
публичного права 2016: административный акт. М., 2015; Ежегодник публичного права 
2017: усмотрение и оценочные понятия в административном праве. М., 2017.

Вступительное.слово

димы однотипные механизмы регулирования экономики, основанные 
на применении гармонизированных или унифицированных правовых 
норм (ст. 2 Договора о Евразийском экономическом союзе). Очевидно, 
на наш взгляд, что союзные государства могут и должны выработать 
собственную уникальную модель правового регулирования процесса управления и адекватную ей правовую доктрину, учитывающие 
не только европейский правовой опыт, но и опыт ведущих азиатских 
и иных правовых систем. Нет сомнений и в том, что Россия должна 
играть ведущую роль в разработке соответствующих однотипных механизмов правового регулирования в сфере управления.
С учетом изложенного полезным представляется критическое изучение Закона Японии от 12 ноября 1993 г. № 88 «Об административной 
процедуре» (далее также – Закон). Будучи принятым намного позднее 
своих европейских предшественников, Закон претендует быть более 
взвешенным и детальным, во всяком случае заслуживающим не меньшего внимания исследователей, чем законы об административных 
процедурах европейских государств.
Среди самых существенных положений данного Закона, которые 
могли бы быть подвергнуты наиболее детальному изучению, можно 
назвать следующие.
1. Закон Японии об административной процедуре содержит подробные и четкие положения, определяющие предмет его правового 
регулирования (ст. 2–4 и другие нормы Закона).
2. Положения указанного Закона предоставляют лицам, подвергающимся административно-правовому воздействию, в том числе 
субъектам административных распоряжений и иных мер, право быть 
услышанными по значимым для них вопросам управления и, соответственно, право на получение мотивов принятых административными 
органами решений. При этом процедуры, служащие реализации права 
быть услышанным, дифференцированы и обладают гибкостью, необходимой для обеспечения определенного уровня эффективности 
управления (ст. 10, ч. III и другие нормы Закона).
3. Гарантии, обеспечиваемые целым рядом норм, регулирующих 
принятие неблагоприятных административных распоряжений (ч. III 
Закона), в значительной степени близки к гарантиям, предусмотренным судебной процессуальной формой (право на отводы, устность 
разбирательства, извещения о его проведении и т.д.).
4. Урегулированные ч. VI Закона процедуры публичного обсуждения, имеющие общие черты с отечественными процедурами подзаконного правотворчества, обеспечивают широкое участие в них общества 

Вступительное.слово

и, соответственно, прозрачность мотивов и ясность содержания результатов данных процедур.
5. Положения Закона, говорящие об административных предписаниях, опровергают утверждения о том, что существование детального 
подзаконного правового регулирования в сфере административных 
процедур делает ненужным принятие общего закона о них
1. Из содержания ст. 2 Закона можно увидеть, что регулирование отношений 
в сфере управления осуществляется в Японии многочисленными предписаниями административных органов, в том числе в форме стандартов 
рассмотрения, стандартов распоряжения, руководящих принципов, 
что не послужило основанием для отказа от регулирования административных процедур положительной (позитивной) направленности 
на уровне единого законодательного акта.

Р.О. Опалев,
доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства
Российского государственного университета правосудия,
кандидат юридических наук

1 Так, в настоящее время в Российской Федерации принято более 850 административных регламентов федерального уровня, написанных, как правило, в форме инструкций 
государственным служащим, сопровожденных определенной информационно-справочной информацией.

ЗАКОН  
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЕ
1

Часть I 
Общие положения

(Цель)
Статья 1

(1) Целью настоящего Закона является развитие справедливости, 
а также открытости в отношении административных действий, означающей ясность в понимании обществом содержания и процедур 
принятия решений, включенных в административные процессы (то же 
самое имеется в виду в статье 46), и в связи с этим обеспечение защиты 
прав и интересов общества путем установления общих правил о процедурах принятия распоряжений, административного управления 
и уведомлений, а также о процедурах по изданию административных 
предписаний.
(2) Если специальные положения других законов иным образом 
регулируют содержание процедур принятия распоряжений, административного управления и уведомлений, а также процедур по изданию 
административных предписаний, то такие процедуры осуществляются 
в соответствии со специальными положениями.

(Определения понятий)
Статья 2

В настоящем Законе используются значения терминов, указанных 
в последующих подпунктах, определенные соответственно в данных 
подпунктах.
(i) Законы и регламенты: законы, предписания, изданные в соответствии с законами (включая публичные уведомления), префектурные/

1 Перевод с английского языка доцента кафедры гражданского и административного 
судопроизводства Российского государственного университета правосудия, кандидата 
юридических наук Р.О. Опалева. Текст Закона Японии об административной процедуре 
на английском языке размещен в сети «Интернет»: http://www.japaneselawtranslation.
go.jp/?re=02

Статья.2

муниципальные указы и правила, включая регламенты (далее – правила), опубликованные исполнительным органом местной публичной 
организации;
(ii) Распоряжения: распоряжения и другие акты, касающиеся осуществления публичной власти административными органами;
(iii) Заявления: запросы, сделанные в соответствии с законами 
и регламентами в целях получения разрешения, одобрения, лицензии 
либо какого-либо распоряжения административного органа, предоставляющего заявителю выгоду в какой-либо форме (в целом далее – 
разрешение и т.п.), и на которые административные органы обязаны 
дать положительный или отрицательный ответ;
(iv) Неблагоприятные распоряжения: распоряжения, в которых административные органы, действуя в соответствии с законами и регламентами, указывают определенных лиц в качестве субъектов распоряжения, а также непосредственно возлагают на них обязанности или 
ограничивают их права; установлено, тем не менее, что этот термин 
не охватывает распоряжения, которые определены в любом из следующих специальных положений:
(a) фактические акты и распоряжения по процедурным вопросам, 
которые могут требоваться согласно законам и регламентам для разъяснения сферы действия, согласования сроков и других вопросов 
относительно фактических актов;
(b) распоряжения, которыми отказано в даче разрешения и т.п., 
запрошенного путем подачи заявления, и другие распоряжения, принятые по заявлениям, специально указывающие лиц, подавших заявления, в качестве субъектов распоряжения;
(c) распоряжения, принятые с согласия лиц, являющихся субъектами распоряжения;
(d) распоряжения, отменяющие действие любого разрешения и т.п. 
и принятые, поскольку стало известно, что факты, на которых соответствующее разрешение было основано, перестали существовать.
(v) Административные органы – органы, перечисленные ниже:
(a) органы Кабинета министров или органы, находящиеся под юрисдикцией Кабинета министров, которые были учреждены в соответствии 
с законами, Управление Императорского двора, органы, указанные 
в пунктах 1 и 2 статьи 49 Закона об учреждении Кабинета министров 
(Закон 1999 г. № 89), органы, указанные в пункте 2 статьи 3 Закона 
о национальной правительственной организации (Закон 1948 г. № 120), 
Совет по аудиту или органы, учрежденные одним из данных органов, 

Часть.I.

либо персонал упомянутых выше органов, который уполномочен законами самостоятельно осуществлять властные полномочия; и
(b) органы (за исключением представительных органов) местных 
публичных организаций.
(vi) Административное управление: управление, рекомендации, советы или другие акты, посредством которых административный орган 
может добиваться в рамках сферы его обязанностей или процессов, 
находящихся под его юрисдикцией, определенных действий или бездействия со стороны определенных лиц для того, чтобы достичь административных целей, когда эти акты не являются распоряжениями;
(vii) Уведомления: акты, совершаемые для извещения административных органов об установленных вопросах (за исключением заявлений), которые могут быть определенно обязательными согласно 
законам и регламентам (включая такие уведомления, которые становятся обязательными в силу того, что являются предпосылкой для возникновения некоторых ожидаемых юридический последствий);
(viii) Административные предписания и т.п. – это исходящие от Кабинета министров или административных органов:
(a) предписания, издаваемые в соответствии с законами (включая 
публичные уведомления, которые содержат необходимые условия 
распоряжения, упоминаемые в пункте 2 следующей статьи как «предписания») и правилами;
(b) стандарты рассмотрения (здесь имеются в виду стандарты, необходимые для оценки в соответствии с положениями подлежащих 
применению законов и регламентов, будет ли предоставлено запрашиваемое путем подачи заявления разрешение и т.п.; то же самое 
значение используется в дальнейшем);
(c) стандарты распоряжения (здесь имеются в виду стандарты, необходимые для оценки в соответствии с положениями подлежащих применению законов и регламентов, будет ли принято неблагоприятное 
распоряжение, и в случае, если оно может быть принято, какого рода 
неблагоприятное распоряжение принимается; то же самое значение 
используется в дальнейшем);
(d) руководящие принципы административного управления (означает стандартизированное содержание административного управления, 
которое для достижения общей административной цели административный орган намерен применять к более чем одному лицу, находящемуся в определенных условиях; то же самое значение используется 
в дальнейшем).

Статья.3

(Исключения из предмета правового регулирования) 
Статья 3

(1) Положения частей II–IV-2 включительно не применяются к распоряжениям и административному управлению, указанным ниже.
(i) Распоряжения, выраженные в форме какого-либо решения любой или обеих палат парламента, представительных органов местных 
публичных организаций;
(ii) Распоряжения, выраженные посредством решения какого-либо 
суда или судьи либо сделанные в рамках исполнения любого такого 
решения;
(iii) Распоряжения, сделанные в форме срочного предписания по решению любой или обеих палат парламента либо представительных 
органов местных публичных организаций, либо распоряжения, выраженные на основе согласия или одобрения палат или представительных 
органов в случаях, когда согласие или одобрение необходимо;
(iv) Распоряжения, сделанные Комиссией по аудиту, а также административное управление, осуществляемое в ходе аудита Совета 
по аудиту;
(v) Распоряжения и административное управление, осуществляемые 
прокурорами, помощниками прокурора либо должностными лицами 
судебной полиции в соответствии с законами и регламентами, касающиеся уголовных дел;
(vi) Распоряжения и административное управление, осуществляемые 
комиссаром Национального налогового агентства, руководителями 
региональных налоговых бюро, начальниками налоговых органов, сборщиками налогов, суперинтендантами таможни, служащими таможни 
или местными налоговыми служащими (включая тех, которые исполняют обязанности данных должностных лиц в соответствии с положениями законов и регламентов) на основании законов и регламентов, 
касающиеся национальных или местных налоговых правонарушений 
(включая дела, в которых законы и регламенты применяются mutatis 
mutandis
1 согласно другим законам и регламентам), а также распоряжения и административное управление, осуществляемые Комиссией 
по безопасности и обмену видеонаблюдениями, персоналом данной 
Комиссии (включая лиц, которые считаются ее персоналом в соответствии с применимыми законами и регламентами), руководителями 

1 Mutatis mutandis – с оговорками (пер. с лат.).