Принципы функционирования системы управления в чрезвычайных ситуациях

УДК 614.18
ББК 20.1

М77

Рецензент:

Ю.В. Леляев — директор Приморского филиала

ФГУП «Балтийское бассейновое аварийноспасательное управление»

Монинец С.Ю.

М77
Принципы функционирования системы управления в чрезвычайных

ситуациях : учебное пособие / С.Ю. Монинец. — М. : ФОРУМ;
ИНФРАМ, 2020. — 104 с. — (Высшее образование. Бакалавриат).

ISBN 9785000911556 (ФОРУМ)
ISBN 9785160115368 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161038420 (ИНФРАМ, online)

В учебном пособии представлены материалы по дисциплине «Управление операциями при ликвидации чрезвычайных ситуаций». Учебное пособие составлено на основе признанных в других странах методик планирования действия на случай чрезвычайных ситуаций, а также программы
Incident Command System (Система организации управления в чрезвычайных ситуациях — далее СОУЧС) подготовки специалистов, которые привлекаются к руководству, планированию, обеспечению и/или документированию операций при ликвидации различных чрезвычайных ситуаций.

Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки бакалавриата 20.03.01 и магистратуры 20.04.01 по специальности «Техносферная безопасность».

УДК 614.18
ББК 20.1

ISBN 9785000911556 (ФОРУМ)
ISBN 9785160115368 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161038420 (ИНФРАМ, online)

© Монинец С.Ю., 2015
© Издательство «ФОРУМ», 2015

Введение

В учебном пособии представлены материалы по дисциплине
«Управление операциями при ликвидации чрезвычайных ситуаций».
Учебное пособие составлено на основе признанных в других странах
методик планирования действия на случай чрезвычайных ситуаций, а
также программы Incident Command System (Система организации
управления в чрезвычайных ситуациях — далее СОУЧС) подготовки
специалистов, которые привлекаются к руководству, планированию,
обеспечению и/или документированию операций при ликвидации
различных чрезвычайных ситуаций. Данная система используется
крупными нефтяными компаниями, работающими на Дальневосточном шельфе при формировании объектовых систем предупреждения
и ликвидации разливов нефти. Соответственно многие профессиональные аварийноспасательные формирования (АСФ) также встраиваются в эту систему при заключении контрактов с нефтяными компаниями. Умение ориентироваться в особенностях предлагаемой системы помогает специалистам быстрее вникать в особенности работы
профессиональных АСФ.
Пособие предназначено для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлениям подготовки бакалавриата 20.03.01 и
магистратуры 20.04.01 по специальности «Техносферная безопасность». Учтены опыт разработки планов по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также международный опыт организации работ при ликвидации крупных чрезвычайных ситуаций, прежде
всего разливов нефти на морской акватории. Учитывается также специфика российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и особенности Дальневосточного региона.
Замечания и предложения по содержанию данного пособия
просьба направлять автору по адресу: 690059, Владивосток, ул. Верхнепортовая 50а, Институт защиты моря и освоения шельфа или по
email: moninets@msun.ru.

Глава 1
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОТОВНОСТИ
НА СЛУЧАЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

Успех операций по ликвидации ЧС (ЛЧС) во многом определяется оперативностью реагирования; устойчивостью и непрерывностью
управления; эффективностью использования ресурсов и достоверностью передаваемой информации с самых первых минут возникновения ЧС. Следует обратить внимание на то, что главным условием выполнения перечисленных выше принципов является наличие ответственной организации. То есть организации, которая однозначно
определяется как ответственная за обеспечение готовности к проведению первоочередных (экстренных) и последующих действий в случае
возникновения ЧС. Это так называемая «организационная» ответственность. Однако в случае с такими ЧС, как разливы нефти на море
или водные объекты, можно выделить еще одну форму ответственности — финансовую, которая подразумевает обязанность компенсации
затрат на проведение работ по ЛЧС, ущерба хозяйствующим субъектам, окружающей среде и выплату штрафов. Не всегда и финансовая,
и организационная ответственность (применительно, например, к
крупным разливам нефти на море) лежит на одной организации. Так,
при аварии танкера в территориальных водах страны, при которой
происходит разлив нефти, организационная ответственность (в соответствии с Международной Конвенцией по обеспечению готовности
на случай загрязнения нефтью борьбе с ним и сотрудничеству 1992 г.)
лежит на государстве, а финансовая — на судовладельце.
В пособии под терминами «ответственность» и «ответственная
организация» понимаются организационная ответственность и организация, ответственная за обеспечение готовности на случай ЧС.

Обеспечение готовности основывается на предварительном планировании действий на случай ЧС. В международной практике наибольшую известность и распространение получили планы предупреждения и ликвидации разливов нефти и других опасных веществ на
море. Они разрабатываются территориальными государственными
структурами, а также организациями, независимо от форм собственности, осуществляющими разведку месторождений, добычу нефти, а
также переработку, транспортировку, хранение и использование нефти и нефтепродуктов, включая администрацию портов [1].
Несмотря на различия в методиках составления таких планов, все
они в большой степени имеют сходные цели, задачи и принципы построения.
Иногда к планам на случай ЧС (предварительное планирование)
предъявляются необоснованные претензии в части их низкой оперативной значимости. Это происходит вследствие непонимания разницы между предварительным планированием на случай ЧС и оперативным планированием по ликвидации последствий ЧС (реальной).
В табл. 1 приводится сравнительная характеристика двух этих планов.

Таблица 1. Сравнительные характеристики предварительного плана на случай ЧС
и оперативного плана действий

Характеристика
Предварительное
планирование
Оперативное
планирование

Цели
Обеспечение готовности на
случай ЧС
Минимизация последствий
от ЧС

Используемая
информация
Справочноинформационная база (СИБ)
Отдельные сведения
из СИБ.
Оперативная информация
из района ЧС

Представления
о развитии ЧС
Прогнозы и модели
Результаты оперативного
мониторинга

Регламентирующий
блок
Алгоритмы действий в прогнозируемых условиях.
Ограничения

Тактические задачи подразделениям

Порядок и особенности предварительного планирования рассмотрены ниже, в первой главе пособия. Особенности разработки
оперативных планов, будут кратко охарактеризованы в главе 3, п. 3.13.

Глава 1. Обеспечение готовности на случай ЧС
5

1.1. Цели и задачи
предварительного планирования на случай ЧС

Предварительное планирование на случай ЧС наиболее целесообразно для тех ЧС, вероятность возникновения которых очень мала, а
возможные негативные последствия очень велики (крупные лесные
пожары, наводнения, разливы нефти и др.). Развитие таких ЧС и организация операций по их ликвидации характеризуются большим количеством неопределенностей, что затрудняет принятие решений, а также недостаточным количеством сил постоянной готовности, имеющих опыт проведения подробных операций. При возникновении
таких ЧС привлекаются персонал и технические средства разных организаций, имеющих различную юрисдикцию, что существенно затрудняет взаимодействие в условиях дефицита времени и информации.
Основной целью предварительного планирования на случай ЧС
является заблаговременное проведение мероприятий по предупреждению ЧС, поддержанию в постоянной готовности сил и средств,
предназначенных для проведения работ по их ликвидации, обеспечению безопасности населения и территорий, а также максимально возможному снижению ущерба и потерь в случае их возникновения.
Для достижения этой цели при предварительном планировании
решается ряд задач:
• оценка рисков — обоснование уровня возможной ЧС и последствий ее возникновения;
• установление основных принципов организации мероприятий
по предупреждению и ликвидации ЧС;
• определение порядка взаимодействия привлекаемых организаций;
• обоснование достаточного количества и состава собственных
сил и средств организации для ликвидации ЧС;
• планирование мероприятий по ликвидации последствий ЧС;
• составление ситуационного графика (календарного плана) проведения оперативных мероприятий по ликвидации последствий ЧС;
• установление порядка обеспечения и контроля готовности к
действиям органов управления сил и средств.
Перечисленные выше задачи могут быть существенным образом
откорректированы в зависимости типа ЧС и от внешних условий, определяющих ее развитие.

6
Глава 1. Обеспечение готовности на случай ЧС

1.2. Уровневый подход к планированию
на случай разлива нефти

1.2.1. Подход, предлагаемый
Международной морской организацией

В этом параграфе рассмотрен уровневый подход к планированию
на случай разлива нефти (РН) на морской акватории, рекомендованный Международной морской организацией (ИМО). ИМО предлагает использовать дватри уровня планирования действий на случай РН
в зависимости от размеров территории государства и его территориальноадминистративной структуры. Предполагается, что в обязательном порядке должен быть разработан национальный план ликвидации разлива нефти (ЛРН), который обеспечит готовность национальной системы к ликвидации возможных РН на всей территории (и
прилегающих морских акваториях) государства.
Национальный план ЛРН охватывает обширные территории и
морские акватории, вследствие этого практически невозможно дать
конкретное описание деталей, которые определяют стратегии реагирования. Поэтому необходим, как минимум, еще один уровень планирования — местный. Такие планы ориентированы на предупреждение
и ликвидацию наиболее вероятных РН в зонах, где наблюдается концентрация опасных производственных объектов (производственные
площадки, терминалы, порты или группы портов в пределах установленной юрисдикции). Вместе с тем, все планы, охватывающие какойлибо общий район, должны быть совместимы между собой.
Каждое государство определяет то количество уровней, которое
необходимо для его национальной системы ЛРН. Так, в крупных государствах вводятся промежуточные территориальные подсистемы
реагирования на РН в пределах определенного района. Рекомендуется, чтобы такой территориальный план имел тот же формат, что и национальный план ЛРН.
Принцип сотрудничества с судоходной и нефтяной отраслями
промышленности является ключевым в разработке и поддержании
эффективной системы реагирования на РН. Правовые и организационные рамки такого сотрудничества устанавливает правительство,
при этом роли государства и промышленности должны быть четко
распределены.

1.2. Уровневый подход к планированию на случай разлива нефти
7

Организация реагирования на катастрофические РН на морской
акватории (десятки и сотни тысяч тонн нефти) предусматривает применение международных сил и средств ликвидации такого разлива.
Большое значение имеет понимание предусматриваемой взаимосвязи
между государственной системой реагирования и существующими в
настоящее время международными системами обеспечения готовности и реагирования в случае РН. Сосуществуют два подхода к разработке планов:
1) международный принцип совместного реагирования нефтяной
промышленности;
2) правительственные системы на местном, национальном и региональном уровнях (рис. 1).
Уровневый подход — широко принятый принцип, который обеспечивает удобное распределение уровней реагирования, ресурсного
обеспечения и практическую основу для планирования. При этом выделяют три уровня.
Уровень 1 касается обеспечения готовности и реагирования на небольшой разлив в пределах возможностей отдельной структуры или
портовых властей. Часто в качестве верхнего предела первого уровня
указывается цифра 700 т; однако фактический уровень реагирования
определяется обстоятельствами разлива и окружающими условиями.

8
Глава 1. Обеспечение готовности на случай ЧС

Рис. 1. Уровневый подход к процессу планирования

Как правило, система, обеспечивающая готовность по первому уровню, имеет очень ограниченные временные рамки для мобилизации
ресурсов и начала операций по локализации разлива нефти, измеряемые десятками минут.
Уровень 2 касается обеспечения готовности и реагирования на
РН, который требует координации усилий более чем одной структуры. Для реагирования на втором уровне помощь может поступить от
нескольких источников в пределах портового района или изза пределов непосредственного географического района. Для этого уровня
определен широкий диапазон размеров разлива и потенциальных
сценариев. На схеме, приведенной на рис. 1, это обстоятельство иллюстрируется отсутствием четких границ между уровнями. Организации, оказывающие поддержку по второму уровню, имеют больший
временной диапазон по мобилизации ресурсов и началу работ на месте разлива. Он может исчисляться часами.
Уровень 3 касается крупного РН, требующего мобилизации всех
имеющихся национальных ресурсов и, в зависимости от обстоятельств, мобилизации региональных (межнациональных) и международных систем. Он представляет собой такой уровень реагирования, при котором решающее значение для достижения успеха имеют надлежащие таможенные процедуры. Диапазон времени для
мобилизации ресурсов третьего уровня может исчисляться десятками часов.
В соответствии с межнациональным подходом схемы обеспечения готовности и реагирования на случай РН могут быть представлены в виде трех групп.
Группа 1 полностью включает национальную систему реагирования и является центральным элементом этого плана. Национальный
план ЛРН представляет собой всеобъемлющий документ, определяющий национальную политику реагирования на чрезвычайные ситуации, обусловленные разливами нефти и нефтепродуктов (далее —
ЧС (Н)). В зависимости от потребностей и сложности структуры
страны система реагирования, описываемая в плане, может состоять
из ряда внутригосударственных подсистем для конкретных географических районов, которые, в свою очередь, могут быть разделены на
местные планы.
Кроме того, национальный план ЛРН должен определять взаимоотношения между системами ЛРН крупных опасных производственных объектов и национальной системой реагирования.

1.2. Уровневый подход к планированию на случай разлива нефти
9

Группа 2 состоит из двусторонних и многосторонних планов ЛРН
и соглашений с другими странами, а также региональными органами
реагирования. Многосторонние соглашения разработаны на уровне
правительств для Средиземного, Балтийского и Северного морей и
для восьми регионов мира, попадающих в сферу действия Программы региональных морей UNEP. Важность этих соглашений трудно
переоценить. Эффективные многосторонние и региональные системы обеспечивают создание общих фондов ресурсов и эффективное
реагирование на редкие крупные РН.
На данном уровне уже возникают проблемы, связанные с быстрым прохождением таможенных процедур. Перемещение персонала и
оборудования для реагирования на РН через национальные границы
является необходимой составляющей внедряемой системы. Ни одна
из стран в отдельности, независимо от уровня ее развития, не может
содержать персонал и оборудование на таком уровне, который необходим для ликвидации наиболее крупного разлива. Такие инциденты
требуют быстрого перемещения оборудования без длительных таможенных формальностей. И наоборот, страны должны иметь возможность защитить себя от использования чрезвычайной ситуации для
контрабанды. Национальный план ЛРН должен включать указания,
которые бы обеспечили соблюдение требований закона в системе,
предусматривающей перемещение большого объема ресурсов реагирования.
Группа 3 представляет собой систему межрегиональных планов,
разрабатываемых в соответствии с межправительственными соглашениями.

1.2.2. Уровни планирования на случай разлива нефти в России

В России используется многоуровневый принцип построения
системы ЛРН. Инциденты, связанные с РН, классифицируются как
ЧС, уровень которых определяется исходя из объема и площади разлива, а также от среды, где произошел РН (на местности или на морской акватории). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2000 г. № 613 при РН на местности или во внутренних пресноводных водоемах выделяются пять категорий ЧС (Н):
1) локального значения — от нижнего уровня РН до 100 т нефти
и/или нефтепродуктов на территории объекта;

10
Глава 1. Обеспечение готовности на случай ЧС