Государственная служба Российской Федерации в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики административно-правового регулирования

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Ð.Â. ÍÀÃÎÐÍÛÕ

Москва
ИНФРА-М
2020

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ВОЛОГОДСКИЙ ИНСТИТУТ ПРАВА И ЭКОНОМИКИ 
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ»

МОНОГРАФИЯ

УДК 35.078.18(075.4)
ББК 67.401
 
Н16

Нагорных Р.В.
Н16  
Государственная служба Российской Федерации в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики административно-правового 
регулирования : монография / Р.В. Нагорных. — Москва : ИНФРА-М, 
2020. — 190 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/10.12737/monography_5b114e727d0655.84017119.

ISBN 978-5-16-014080-3 (print)
ISBN 978-5-16-102312-9 (online)
В монографии представлена характеристика современных теоретико-методологических подходов к пониманию проблем административно-правового регулирования государственной службы Российской Федерации в правоохранительной сфере, подвергнуто детальному анализу 
действующее административное законодательство в сфере административно-правового регулирования и организации государственной службы 
в правоохранительных органах, обоснованы направления дальнейшего 
совершенствования законодательства и правоприменительной практики 
в рассматриваемой области. Особенное внимание в работе уделено освещению проблем развития в нашей стране административно-правового института государственной службы в правоохранительной сфере, правового 
статуса государственных служащих правоохранительных органов.
Книга предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей и научных сотрудников образовательных и научных учреждений, а также для 
всех интересующихся проблемами современного административного 
 права.

УДК 35.078.18(075.4)
ББК 67.401

Р е ц е н з е н т ы:
Лев Леонидович Попов — академик Российской академии естественных наук, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор 
юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и административно-процессуального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»;
Валерий Степанович Епанешников — заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент, референт Договорно-правового департамента МВД России

ISBN 978-5-16-014080-3 (print)
ISBN 978-5-16-102312-9 (online)
© Нагорных Р.В., 2018

Оглавление

Введение .................................................................................................................4

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ ......................................................................7

1.1. 
Теоретико-методологические аспекты исследования государственной 
службы в правоохранительной сфере ............................................................................................7
1.2. 
Понятие государственной службы в правоохранительной сфере и ее место 
в административном праве.................................................................................................................26
1.3. 
Эволюция законодательства о государственной службе 
в правоохранительной сфере ............................................................................................................47

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ ............. 70

2.1. 
Система государственной службы в правоохранительной сфере 
и содержание ее элементов ...............................................................................................................70
2.2. 
Механизм административно-правового регулирования государственной 
службы в правоохранительной сфере и его содержание ...................................................84
2.3. 
Правовые и организационные принципы государственной службы 
в правоохранительной сфере .........................................................................................................109
2.4. 
Административно-правовые процедуры в механизме административноправового регулирования государственной службы в правоохранительной 
сфере ...........................................................................................................................................................124

Заключение ........................................................................................................ 138

Список использованной литературы ........................................................... 143

Приложение 1. Концепция государственной службы Российской 
Федерации в правоохранительной сфере ...................................................................... 165

Приложение 2. Проект Федерального закона Российской Федерации 
«О государственной службе в правоохранительной сфере» ................................. 180

Приложение 3. Структура Типового должностного регламента 
служащих государственной службы Российской Федерации 
в правоохранительной сфере ................................................................................................ 185

Введение

Актуальность исследования обусловлена теоретической и практической значимостью административно-правового регулирования 
государственной службы в правоохранительной сфере в условиях 
демократизации российского государства и общества и характеризуется наличием следующих теоретических, правовых и организационных проблем.
Во-первых, состояние правопорядка, высокий уровень преступности1 и административной деликтности2 в России предопределяют 
необходимость формирования принципиально новых подходов 
к оценке места и роли государства в борьбе с противоправными деяниями, пересмотра целей, задач и функций правоохранительной 
деятельности, совершенствования государственной службы в правоохранительных органах и ее кадрового обеспечения. В связи 
с этим необходима переоценка социальной роли и значения государственной службы в правоохранительных органах в решении 
задач укрепления правопорядка, обеспечения законности, личной, 
общественной и государственной безопасности.
Во-вторых, в настоящее время отмечается устойчивое снижение 
авторитета и общественного престижа государственной службы 
в правоохранительных органах, связанное с их недостаточной социальной эффективностью. Многочисленные жалобы граждан 
на деятельность правоохранительных органов при рассмотрении 
конкретных административных и уголовных дел3, данные об обращениях в правозащитные организации и международные судебные 

1 
Уровень преступности в нашей стране на протяжении последних 15 лет 
сохраняется стабильно высоким. Ежегодно совершается свыше 2 млн преступлений (в отдельные годы, например в 2006 г., свыше 3,8 млн). См.: 
Статистика: преступность в России. URL: http://ruxpert.ru/Статистика: 
Преступность_в_России (дата обращения: 09.11.2016).
2 
См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: https://rg.ru/2016/03/24/ombudsmandoklad-dok.html (дата обращения: 10.11.2016).
3 
См.: Выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенных заседаниях коллегий Генеральной Прокуратуры Российской 
Федерации и МВД России // Официальный сайт Президента Российской 
Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51515 (дата 
обращения: 06.06.2016); Официальный сайт Общероссийского народного 
фронта. URL: http://onf.ru/2016/03/23/putin-vystupil-na-zasedanii-kollegiigenprokuratury-rf/ (дата обращения: 06.06.2016).

органы1, результаты опросов населения2 предполагают проведение 
полномасштабной реформы системы государственной службы 
в правоохранительных органах в целях формирования ее новой 
модели, отвечающей, с одной стороны, ожиданиям государства 
и общества, с другой — требованиям международных стандартов 
и правил в сфере поддержания правопорядка.
В-третьих, сегодня в стране отсутствует единая система административно-правового регулирования государственной службы 
в правоохранительной сфере. Данная служба урегулирована значительным количеством нормативных правовых актов, различных 
по содержанию и юридической силе, которые зачастую дублируют 
либо противоречат друг другу. В законодательстве имеют место существенные расхождения в определении понятия государственной 
службы, ее принципов, административно-правового положения государственных служащих, а также гарантий социальной защиты их 
самих и членов их семей.
В-четвертых, наблюдаются непоследовательность кадровой политики государства в правоохранительных органах, несоответствие 
социального и правового положения государственных служащих 
правоохранительных органов возлагаемой на них социальной ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на данной службе. Реформа государственной службы 
в правоохранительной сфере носит в основном декларативный характер, государство не определило концептуальные направления 
развития в данной сфере, не обеспечило создание соответствующего административно-правового института и, как следствие, 
не сформировало адекватный современным вызовам корпус государственных служащих правоохранительных органов, единую 
систему их профессиональной подготовки и социальной защиты.
В-пятых, негативно влияет на дальнейшее развитие государственной службы в правоохранительной сфере отсутствие соот
1 
В 2015 году отмечено значительное увеличение количества обращений 
граждан (более 64 тыс., +18%) к Уполномоченному по правам человека 
Российской Федерации. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека 
в Российской Федерации за 2015 год URL: http://www.ombudsmanrf.org (дата 
обращения: 12.06.2016). В Европейский суд по правам человека в 2015 году 
обратилось более 9,2 тыс. граждан России. См.: European Court of Human 
Rights. URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_analysis_2015_ENG.
pdf (дата обращения: 12.06.2016).
2 
По данным ВЦИОМ, в первом полугодии 2016 года индекс одобрения населением правоохранительных органов колебался в пределах 14–21%, российской армии — 74–75%. См.: Одобрение деятельности общественных институтов // Официальный сайт ВЦИОМ. URL: http://www.wciom.ru (дата 
обращения: 08.06.2016).

ветствующей современной научной доктрины, что привело к законодательной неопределенности основополагающих понятий 
и категорий, в том числе таких как «правоохранительная деятельность государства», «правоохранительная сфера государства», 
«государственная служба в правоохранительной сфере», «система 
государственной службы в правоохранительной сфере», «служащий государственной службы в правоохранительной сфере» 
и ряда других. Исключение государственной правоохранительной 
службы из системы государственной службы в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» 
также не способствовало разрешению проблемы систематизации 
видов государственной службы, а лишь усугубило ее.
В теории административного права наметилось серьезное отставание в исследовании проблем государственной службы в правоохранительной сфере от современных потребностей государственноправового развития. В теории и законодательстве отсутствует 
единообразие в понятийном аппарате, высказываются различные 
точки зрения относительно основополагающих вопросов организации государственной службы в правоохранительных органах, ее 
места в системе государственной службы, статуса государственных 
служащих правоохранительных органов, кадрового обеспечения 
правоохранительной деятельности. Исходя из этого следует констатировать, что основным направлением исследований в данной 
области является теоретическая разработка и внедрение в практику 
нового социального типа государственной службы в правоохранительной сфере на основе приведения административного и иного 
законодательства в состояние, адекватное современным требованиям и социальным запросам общества.
Таким образом, отсутствие достаточной теоретической базы, 
несовершенство действующего законодательства и правоприменительной практики обусловили необходимость предлагаемого теоретического исследования административно-правового регулирования государственной службы в правоохранительной сфере.

Глава 1 . 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

1.1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 
ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Формирование современной российской государственности, 
закрепленной в Конституции Российской Федерации 1993 года, 
обусловило изменения во всех сферах государственно-правового 
развития, привело к переориентации общенациональных приоритетов, повлекло установление приоритета прав и свобод личности 
в отношении к интересам общества и государства. Парадигма социального развития России, основанная на принципах конституционной демократии, гласности, открытости, подконтрольности 
государства институтам гражданского общества, привела к разрушению старой партийной номенклатуры, коренным изменениям 
в системе государственного управления и становлению принципиально нового административно-правового института государственной службы и ее отраслевых разновидностей. Сущностные 
изменения в отечественной системе государственного управления 
закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) 
применен термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 79).
Эволюционное развитие государства и права закономерно обусловило появление значительного количества теоретических и прикладных проблем, связанных с развитием государственной службы 
и ее отраслевых разновидностей. В их числе центральное место 
занимают проблемы теоретико-правового и методологического 
характера. Президент Российской Федерации подчеркивает, что 
«организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов. На смену политике реагирования на накопленные проблемы, которая была направлена на решение задач 
по предотвращению деградации государственных и общественных 
институтов, должна прийти политика, устремленная в будущее, для 
чего крайне необходимо эффективное государство»1.
Вместе с тем эффективность правоохранительной деятельности в нашей стране и, соответственно, государственной службы 

1 
Российская газета. 2005. № 86.

в правоохранительной сфере не в полной мере удовлетворяет потребностям российского общества. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 
от 23 марта 2016 года подчеркнул, что приоритетным направлением 
работы правоохранительных органов является «обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно на эту 
сферу ежегодно приходится свыше 60% всех нарушений закона»1. 
По результатам опроса граждан, проведенного в различных регионах страны, большинство анкетируемых в целом удовлетворены 
состоянием правопорядка в России (71,9%), более 72% граждан 
оценили уровень своей личной безопасности, обеспечиваемый 
правоохранительными органами, как достаточный. Однако при 
этом более 70% опрошенных не удовлетворены работой правоохранительных органов в своем населенном пункте. Большинство респондентов высказались за необходимость продолжения реформы 
правоохранительных органов (72,5%).
В этой связи краеугольным камнем исследований в области административно-правового регулирования государственной службы 
в правоохранительной сфере становится поиск новых теоретикометодологических подходов, позволяющих получить и реализовать 
в практике государственно-правового строительства достоверные 
научные знания.
Актуализация исследования проблем государственной службы 
в правоохранительных органах обусловлена отсутствием сложившейся теоретико-методологической доктрины, определяющей 
взгляды на основополагающие положения государственно-служебной деятельности и административно-правового регулирования 
в этой сфере.
В чем суть? Сегодня общеизвестно, что методология научного 
познания процессов и явлений общественной жизни, правовых 
феноменов, политики государственного управления в различных 
сферах носит многоуровневый характер. Признавая методологический плюрализм, гносеологическую ценность различных форм 
и методов познания, современные научные представления все более 
тяготеют к онтологическому восприятию и оценке существующих 
государственно-правовых реалий, то есть оценке, основанной 
на единстве мира во всем его многообразии. Современное гуманитарное знание оперирует большим количеством философских и государственно-правовых теорий.

1 
Путин выступил на заседании коллегии Генпрокуратуры Российской Федерации // Официальный сайт Общероссийского народного фронта. URL: 
http://onf.ru/2016/03/23/putin-vystupil-na-zasedanii-kollegii-genprokuraturyrf/ (дата обращения: 23.03.2016).

Вместе с тем, по убеждению многих исследователей, принципиально новые состояния общества плохо описываются старым 
категориальным научным аппаратом1. Еще П.А. Сорокин отмечал, 
что человечеству необходимо новое и ценностное юридическое 
мировоззрение, в котором найдут свое выражение и эмпирические 
начала, и метафизические истины. Речь идет не о суммировании, 
но об их единстве на базе взаимного обогащения2.
И даже больше, перенос методологических образцов из экспериментального естествознания в гуманитарные науки является 
прежде всего переносом самой логики рационализирующего замысла. Гуманитарная наука активно движется в сторону понимания своей специфики и освоения собственного потенциала 
рациональности. Возникла дилемма экспериментального и качественного гуманитарного познания. Проблема их гармонизации 
остается нерешенной. Наиболее взвешенной здесь представляется 
позиция Д. Кэмпбелла, который предлагает двигаться в направлении согласования количественных и качественных методов, использования их достоинств для общего усиления научности3. Все 
это предполагает глобальный переворот в сознании людей, определяющих свою социальную, природную, космическую миссию. 
Основой интегрального правосознания может стать учение о ноо сфере, в разработку которого внесли вклад крупные мыслители, 
например, Тейяр де Шарден, В.И. Вернадский и др. Оно пронизано идеей гуманизма, направлено на преобразование биосферы 
в интересах свободно мыслящего человечества как целого. Правосознание будущего будет основано на интеграции общественного 
и естественнонаучного знания, на существенном переосмыслении 
привычных представлений о связях общества, природы, космоса, 
биологического и социального, материального и духовного, рационального и иррационального4.
В этих условиях нужны новый понятийный аппарат и современные методологические средства социально-гуманитарных наук. 
Отсутствие отчетливых методологических ориентиров исследования проблем государственной службы в целом и государственной 
правоохранительной службы в частности привело к заметному отставанию отечественной юридической науки от общепризнанных 
в развитых зарубежных государствах подходов к пониманию сущности и содержания как в целом правоохранительной деятельности, 

1 
См.: Основы философии наук / В.П. Кохановский и др. Ростов н/Д, 2004. 
С. 533.
2 
См.: Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 504.
3 
См.: Ушаков Е.В. Введение в философию и методологию науки. М., 2005. 
С. 368.
4 
См.: Теория государства и права / под ред. Г.Н. Манова. М., 1996. С. 89–90.

так и службы в этих органах, включая вопросы работы с кадрами 
правоохранительных органов.
Таким образом, с одной стороны, современная наука попрежнему, несмотря на известную критику, признает диалектико-материалистический метод познания как один из наиболее 
обоснованных способов познания окружающего мира1. Диалектико-материалистические представления о развитии общества и государства, заложенные в трудах классиков марксистско-ленинской 
философии, не утратили своего значения и в настоящее время. Например, совершенно бесспорно звучат многие теоретико-методологические положения относительно причинно-факторных связей 
в изучении социальных систем, их составных частей и элементов. 
«Чтобы понять отдельные явления, — писал Ф. Энгельс, — мы 
должны вырвать их из всеобщей связи и рассматривать их изолированно, а в таком случае сменяющиеся движения выступают перед 
нами — одно как причина, другое как следствие»2. Рассмотрение 
общества как целостной социальной системы и применение при 
изучении социально-правовых процессов и явлений системного 
подхода, заложенное в недрах диалектического материализма, и сегодня выступает в качестве краеугольного камня всей методологической системы познания объективного мира.
С другой стороны, как отмечает А.И. Брызгалов, в настоящий 
период методологические принципы марксистско-ленинской 
философии в теории социального познания многими исследователями отодвигаются на задний план3. По его мнению, решение 
проблем методологического характера в правовой науке возможно 
посредством «создания теории правотворчества на несколько иных 
принципах, включающих в себя разнообразные аспекты правового 
бытия»4. И с этой позицией трудно не согласиться.
Следует констатировать, что современные методологические 
подходы в теории государственного управления и административного права в большинстве случаев достаточно глубоко исследованы и описаны в специальной литературе, а также в ряде диссертационных исследований последнего времени5. Например, 

1 
См., напр.: Черненко А.К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 
2006. С. 23–29.
2 
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 20. С. 547.
3 
См.: Брызгалов А.И. О некоторых теоретико-методологических проблемах 
юридической науки на современном этапе // Государство и право. 2004. 
№ 4. С. 17.
4 
Там же. С. 22.
5 
См., напр.: Працко Г.С. Порядок общества: теоретико-правовой и институциональный анализ: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Краснодар, 2007. 
С. 5–10; Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 15–19.

Г.С. Працко, исследуя общие проблемы порядка общества, указывает, что сегодня в теории государства и права отчетливо выделились различные подходы к его пониманию, которые оказали значительное влияние и на развитие отдельных отраслей юридической 
науки. К методам познания права ученый относит аналитический, 
историко-правовой и историко-политический, политико-правовой, социально-философский, структурно-функциональный, синергетический, социолого-интеграционный, институциональный, 
ценностный и деятельностный подходы1.
В свою очередь, В.М. Сырых указывает на наличие в общей 
теории права развитой системы приемов, способов познания, 
в том числе: 1) всеобщий диалектико-материалистический метод; 
2) приемы, разрабатываемые логикой (анализ, синтез, индукция 
и дедукция, аналогия, моделирование, абстрагирование, системноструктурный подход, эксперимент и др.); 3) методы социальных (неюридических) наук: конкретно-социологические, статистические, 
социально-психологические, анализа исторических источников; 
4) кибернетические и математические методы; 5) собственные методы правоведения — приемы толкования права, сравнительноправовой и др.2

Развернутую классификацию методологических подходов к познанию государственно-правовых явлений приводят исследователи В.Д. Бакуменко, В.Н. Князев и Ю.П. Сурмин. В зависимости 
от предметного содержания исследовательской деятельности ими 
выделяются методологии познания, оценки, практики, аналитики, 
прогнозирования, обучения, коммуникации, моделирования, конструирования, диагностики, управления, производства, преобразования, потребления, субъект-объектного взаимодействия, субъектсубъектного взаимодействия, процессов, инноваций, отношений, 
общностей, ценностей, норм, систем, а также институциональная 
и деятельностная методологии. Учеными подчеркивается, что методология правового регулирования представляет собой сложную 
систему категорий, принципов, норм, ценностей, парадигм, теорий 
и самих методов, которая обеспечивает познавательную и практическую деятельность3.

1 
См.: Працко Г.С. Порядок общества: теоретико-правовой и институциональный анализ. С. 7.
2 
См.: Логические основания общей теории права. М., 2004. Т. 1: Элементарный состав. С. 359–368.
3 
См.: Бакуменко В.Д., Князев В.Н., Сурмин Ю.П. Становление методологии государственного управления // Управление государственной 
службой Российской Федерации: материалы науч. практ. семинара (РАГС, 
30 октября 2003 года). М., 2004. С. 28–31.