Система государственного и муниципального управления

Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2019

е издание, стереотипное

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

Х17

Халиков М.И.

Х17
Система государственного и муниципального управления [Электронный ресурс] : учеб. пособие / М.И. Халиков. –
4-е изд., стер. – М. : ФЛИНТА, 2019. — 448 с.

ISBN 9785976502185 

В пособии раскрываются основные категории, процессы и закономерности развития современного публичного управления в Российской Федерации. Работа позволит читателю разобраться в разнообразных, сложных и в недостаточной мере освещенных в литературе вопросах государственного и муниципального управления.

Для студентов, аспирантов и преподавателей вузов, руководителей

и специалистов государственных и муниципальных органов, а также
для всех, кто интересуется проблемами управления в Российской Федерации.

ISBN 9785976502185 

УДК
351/354(075.8)

ББК
67.401я73

© Халиков М.И., 2008
© Издательство «ФЛИНТА», 2014

Серия «Государственное и муниципальное управление»

Г л а в н ы й  р е д а к т о р  Д.И. Фельдштейн

З а м е с т и т е л ь  г л а в н о г о  р е д а к т о р а  С.К. Бондырева

Ч л е н ы  р е д а к ц и о н н о й  к о л л е г и и:

А.Г. Асмолов, В.А. Болотов, В.П. Борисенков, А.А. Деркач, А.И. Донцов,
И.В. Дубровина, М.И. Кондаков, В.Г. Костомаров, Н.Н. Малофеев,

Н.Д. Никандров, В.А. Поляков, В.В. Рубцов, Э.В. Сайко

Р е ц е н з е н т ы:

др эконом. наук, профессор Д.А. Гайнанов;
др эконом. наук, профессор З.Г. Зайнашева

Введение ................................................................................................. 7

Р а з д е л  I

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.
Конституция Российской Федерации:
структура и основное содержание .................................................. 8

2.
Сущность демократического правового государства ................... 12

3.
Права и свободы российских граждан, их правовое
обеспечение .................................................................................. 20

4.
Конституционноправовые основы государственного
управления .................................................................................... 24

5.
Конституционноправовые основы муниципального
управления .................................................................................... 29

Р а з д е л  II

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.
Государственное управление как наука ........................................ 36

1.1. Общая характеристика теории государственного
управления ............................................................................ 36

1.2. Направления и школы в науке государственного
управления ............................................................................ 40

1.3. Категории, законы и методы теории
государственного управления ............................................... 43

1.4. Становление науки государственного
управления ............................................................................ 47

2.
Государственное управление как профессиональная
деятельность .................................................................................. 58

2.1. Управление, менеджмент и государственное
управление ............................................................................ 58

2.2. Менеджмент и государственное управление
в условиях рынка ................................................................... 64

2.3. Государственное управление: понятие,
основные черты, принципы и цели ...................................... 67

2.4. Функции и задачи государственного
управления ............................................................................ 76

2.5. Методы и стили управления в деятельности
государственных органов ..................................................... 83

3.
Система государственного управления: мировой и
отечественный опыт .................................................................... 99

3.1. Зарубежный опыт организации государственного
управления ............................................................................ 99

3.2. Государственное управление в дореволюционной
России: общая характеристика ........................................... 107

3.3. Организация государственного управления
в советский период. Государственное устройство
и аппарат управления .......................................................... 113

4.
Субъекты государственного управления .................................... 119

4.1. Государство как субъект управления ................................... 119

4.2. Система органов государственного управления
в Российской Федерации .................................................... 126

4.3. Органы государственного управления: понятие,
виды, структура. Изучение работы аппарата
государственного органа ..................................................... 139

4.4. Основы государственной службы в России ........................ 145

5.
Объекты и направления государственного
управления .................................................................................. 157

5.1. Социальные процессы как объект
государственного управления ............................................. 157

5.2. Формирование и реализация государственной
политики ............................................................................ 161

5.3. Государственное регулирование экономики ...................... 171

5.4. Государственное управление социальной
сферой ................................................................................. 179

5.5. Государственная кадровая политика: понятие и
содержание .......................................................................... 191

5.6. Информационное обеспечение государственного
управления .......................................................................... 195

5.7. Управление конфликтными и чрезвычайными
ситуациями ......................................................................... 206

6.
Развитие системы государственного управления ....................... 225

6.1. Эффективность государственного управления.
Критерии эффективности государственного
управления .......................................................................... 225

6.2. Основные проблемы государственного
управления в Российской Федерации
на современном этапе ......................................................... 233

6.3. Административная реформа в Российской
Федерации: понятие, особенности, исторический
и зарубежный опыт ............................................................. 239

6.4. Направления и этапы административной
реформы .............................................................................. 253

Р а з д е л  III

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.
Сущность и формы местного самоуправления
в Российской Федерации ............................................................ 269

2.
Правовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации ............................................................ 275

3.
Демографические, территориальные и
организационные основы местного самоуправления ................ 285

4.
Финансовые и экономические основы местного
самоуправления .......................................................................... 289

5.
Формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления ........................................................... 297

6.
Территориальное общественное самоуправление:
правовые основы, роль и место в системе местного
самоуправления .......................................................................... 304

7.
Представительные органы местного
самоуправления .......................................................................... 308

8.
Глава муниципального образования ......................................... 315

9.
Исполнительные органы муниципального
управления ................................................................................ 318

10.
Основы муниципальной службы ............................................. 325

11.
Организация местной власти в дореволюционной и
советской России ...................................................................... 340

12.
Зарубежный опыт организации местного
самоуправления ........................................................................ 348

13.
Проблемы развития местного самоуправления
в Российской Федерации на современном этапе .................... 354

14.
Муниципальная реформа. Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» ............................. 358

15.
Основные направления муниципальной реформы .................. 374

Приложения .............................................................................. 381

Примерные зачетные тесты ...................................................... 425

Словарь терминов ..................................................................... 435

Библиографический список ..................................................... 441

Пособие содержит основные понятия и общую характеристику таких сложных и практически не обеспеченных доступной
литературой разделов публичного управления, как «Основы теории государства и права», «Кадровая политика и государственная служба», «Муниципальное управление», «Система государственного управления», «Зарубежный опыт государственного и
муниципального управления», «Административная реформа».
Содержание пособия отвечает требованиям государственного образовательного стандарта по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», предъявляемым к
учебной дисциплине «Система государственного и муниципального управления».
Особенностью данной работы в том, что здесь не только приводится  характеристика федерального компонента государственного и муниципального управления в России, но и выделена соответствующая специфика в субъектах РФ на примере Республики Башкортостан. Наличие национальнорегионального
компонента по профилю данной дисциплины позволит обеспечить подготовку специалиста государственного и муниципального управления в соответствии с его квалификационной характеристикой.
Настоящее пособие предназначено для слушателей и студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» в высших и средних специальных
учебных заведениях РФ. Кроме того, оно может быть использовано слушателями в системе повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также руководителями и специалистами
государственных и муниципальных органов Российской Федерации.

Термин «конституция» происходит от латинского constitutio (установление, построение) и восходит к временам Римской
империи. Конституциями назывались указы римских императоров.
Конституция является уникальным учредительным правовым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независимость и верховенство государственной власти. Конституция
России — это нормативный правовой акт высшей юридической
силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы
правового статуса человекагражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию: от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции
Российской Федерации 1993 г.
С учетом поправок 1989—1992 гг. Конституция Российской
Федерации приобрела принципиально новые черты: отказ от
социалистической модели общественного развития, монопольного положения КПСС в политической системе, признание
идеологии плюрализма, концепции разделения властей.
Из официального названия страны и республик в составе
Российской Федерации были исключены определения «советская», «социалистическая», что означало признание несостоя9

тельности социалистической модели развития. Страна стала
именоваться Российской Федерацией — Россией. Были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие форм собственности, в том числе частной. В соответствии с
теорией разделения властей проводилась реорганизация институтов государственной власти (были учреждены институт Президента, Конституционный Суд Российской Федерации); расширялись права местного самоуправления; обновлялась избирательная система. В Конституцию была инкорпорирована
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22
ноября 1991 г.
Существенно преобразовывалось государственное устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных областей добились статуса республик в составе Российской Федерации. Повысился статус краев, областей, городов федерального
значения — Москвы и СанктПетербурга. На основе Федеративного договора от 31 марта 1992 г. разграничивалась компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов; устанавливались гарантии территориальной целостности
России. Прекращением существования СССР было обусловлено исключение из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная символика России. Подтверждались полная международная правосубъектность Российской Федерации, самостоятельность ее внешнеполитической и оборонной политики.
Конституция Российской Федерации 1993 г. опирается на
классическую либеральную доктрину. Правовой основой ее разработки стала Декларация о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., провозгласившая восстановление суверенной российской государственности, преемственность федеративной формы государственного устройства, намерение создать
демократическое правовое государство. Декларация продемонстрировала уважение народов России к суверенным правам других народов.
Основные черты и юридические свойства конституции отражают ее особое место в системе права, специфику механизма

конституционного регулирования общественных отношений. К
числу этих характеристик конституции можно отнести:

1) легитимность;

2) итоговый характер предписаний;

3) перспективность;

4) преемственность;

5) реальность;

6) верховенство;

7) стабильность;

8) фундамент системы права.

Каждая часть конституции — это элемент ее композиции как
юридического акта. Если категория «содержание» отвечает на
вопрос, что в конституции заключено, то «система» дает определение того, какова внутренняя организация основного закона.
Элементами системы конституции выступают преамбула,
разделы, главы, статьи. Система конституции представляет собой определенную взаимосвязь ее элементов — преамбулы, разделов, глав, статей. Она обеспечивает внутреннюю согласованность этих элементов, отсутствие логических противоречий
внутри акта, последовательность расположения структурных
элементов конституции. Обычно каждый раздел, равно как и
глава, имеет конкретное наименование.
Действующая Конституция Российской Федерации состоит
из двух разделов. Первый содержит главы (1—9), второй — заключительные и переходные положения.
Преамбула, т.е. вводная часть, дана для уяснения содержания Конституции, ее особенностей. Она имеет вспомогательное
значение. Воздействие конституционной преамбулы усиливается в сочетании с конкретными нормативными предприятиями
основного закона.
В преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 г.
провозглашаются основные устремления народа и его нравственные идеалы. Подчеркиваются преемственность российс11

кой государственности, необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единства, преемственность
демократического строя. В преамбуле отражены нравственные
ценности — гуманизм, стремление к счастью, добру и справедливости, благополучию и процветанию России, гражданский
мир, согласие, свободы, права человека. Преамбула провозглашается от имени народа России, осознающего себя как единое
целое. Подчеркивается ценность патриотизма, любви к Отечеству, памяти предков. Преамбула — это своеобразная увертюра
к тексту Конституции.
На первое место в Конституции выдвигаются разделы, главы, закрепляющие основы конституционного строя, механизм
народовластия. В Конституции Российской Федерации 1993 г.
этот раздел получил наименование «Основы конституционного
строя».
Характер отношения «личность — общество — государство»
производен от общественнополитической и социальноэкономической систем. Именно поэтому глава, регламентирующая
эту группу отношений, следует в Конституции за главой об основах конституционного строя.
В Конституции Российской Федерации 1993 г., в главе 2
«Права и свободы человека и гражданина», воспроизведены общепринятые принципы и нормы международного права о правах и свободах человека. Важную часть в Конституции составляет глава 3 — о федеративном устройстве государства.
Раздел, закрепляющий систему органов государства, принципы их организации и деятельности, логично следует за регламентацией организации федеративного и административнотерриториального устройства, ибо система органов обусловлена
этим устройством.
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г.
включает главы: «Президент Российской Федерации», «Федеральное собрание», «Правительство Российской Федерации»,
«Судебная власть», «Местное самоуправление».
Замыкает Конституцию раздел, посвященный процедуре ее
принятия, вступления в силу, внесения изменений и дополнений.

Второй раздел Конституции Российской Федерации 1993 г.
составляют заключительные и переходные положения, обеспечивающие процедуру реализации отдельных конституционных
установлений.
Конституция Российской Федерации 1993 г. подводит черту
под прошлым и означает принципиально новый этап истории
России. Она отражает изменения в механизме народовластия,
федеративном устройстве, системе управления обществом; служит гарантом государственного единства и политической стабильности нашей страны. За все время существования новой
конституции в нее не было внесено ни одной поправки.

Действующая Конституция Российской Федерации признает суверенный характер власти исключительно за Российской
Федерацией.
Суверенитет государства — это свойство государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на его территории и за его пределами, в международном общении.

Суверенитет государства проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости. По буквальному смыслу слово «суверенитет», происходящее от латинского
слова supraneitas (от supra — выше), означает то свойство власти, в силу которого она является высшей, т.е. верховенство.
Со времени своего основания в 1918 г. Российская Федерация формально никогда не утрачивала своего суверенитета. Она
признавалась суверенным государством всеми действующими
на ее территории советскими конституциями, как союзными,
так и республиканскими. Однако этот суверенитет носил лишь
потенциальный характер. Он мог быть реализован только в случае выхода России из состава Союза ССР.
Значительным шагом на пути обеспечения подлинного суверенитета Российской Федерации явилась Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г.
первым Съездом народных депутатов РСФСР1. Выражая волю
народов России, Декларация провозгласила государственный
суверенитет Российской Федерации на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.
Защита Российской Федерации и ее государственного суверенитета осуществляется в различных формах: военной — Вооруженными Силами Российской Федерации, которые защищают ее государственные интересы и территориальную целостность; дипломатической — Президентом и Правительством
России, а также государственными органами, руководящими
различными отраслями управления. Важная роль в охране государственного суверенитета возложена на правоохранительные
органы.
С точки зрения теории государственного права государство,
являющееся частью другого государства, не может представлять
собой суверенное государство.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. С. 22.

Республики в составе Российской Федерации правом свободного выхода из состава этой Федерации не пользуются, поэтому даже теоретически они не могут рассматриваться в качестве суверенных.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 1)
Российская Федерация есть демократическое государство. Его
демократизм находит выражение прежде всего в обеспечении в
нем: народовластия; разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; идеологического и политического
многообразия; местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации (ст. 3) указывается,
что носителем суверенитета и единственным источником власти
в Российской Федерации является его многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, или, иначе говоря, демократическим государством
(народовластие в переводе с древнегреческого — демократия).
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть
как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Российская Федерация в соответствии со ст. 1, 14 Конституции РФ — это государство демократическое, федеративное,
правовое, социальное, светское, с республиканской формой
правления.
Демократию в данном случае можно рассматривать как характеристику современной республиканской формы правления, где все граждане пользуются равными правами, избирают
государственную власть, участвуют в управлении общественными делами непосредственно или через своих представителей. В
демократической республике власть принадлежит народу в целом, а не отдельному лицу (монархия) и не отдельному классу,
группе или сословию (буржуазная республика, аристократическая республика и т.д.). Демократия обязательно предполагает
определенную зрелость общества, наличие больших масс самостоятельных, ответственных граждан, способных так или иначе
брать на себя бремя управления страной.

Есть две основные формы демократии: прямая (непосредственная) и представительная (репрезентативная) демократия.
Прямая демократия предполагает постоянное и непосредственное участие всех граждан в разработке общезначимых государственных решений. В наши дни прямая демократия существует
только в виде отдельных, хотя и очень важных элементов: прямые выборы на политические должности (президенты, депутаты, судьи и т.д.), референдумы и др.
Представительная демократия предполагает наделение гражданами политических органов такими полномочиями, которые
позволяют им действовать, управлять от имени народа. При
этом решающие рычаги власти и контроля остаются у общества
и реализуются, например, в виде тех же выборов.
Становление демократии — сложный, длительный и противоречивый процесс. В нашей стране он начался с 1917 г., однако
республиканская форма правления не стала демократической в
полной мере. По существу, мы могли быть тогда только бюрократической республикой, где от имени народа действовала
партийногосударственная номенклатура.
В 90х годах ХХ в. начинается новый этап формирования демократии в России. Базовые принципы демократии — суверенитет народа, гарантированность прав и свобод граждан, подчинение меньшинства большинству, способность граждан к
компромиссам, толерантность — легли в основу конституционного строя Российской Федерации.
Однако нам еще далеко до полного утверждения этих принципов в практике политической жизни. Необходимо наличие
ряда предпосылок:

Международные предпосылки — утверждение демократических принципов в международных отношениях.

Политические предпосылки — обеспечение реальных
политических прав и свобод граждан.

Социальноэкономические предпосылки — независимость (в первую очередь материальноэкономическая)
граждан от государства.

Духовные предпосылки — утверждение в обществе демократических традиций, норм поведения участников
политических процессов, демократических идей, мировоззрения, определяющих характер функционирования
политических институтов.

Демократическое государство тоже не идеально, здесь есть
ряд противоречий и проблем: например, несоответствие принципа представительности народа способу его воплощения —
парламентаризму. Ни один парламент не может в полной мере
учесть потребности и интересы всех групп населения. Другое
противоречие — подчинение меньшинства большинству недемократично, меньшинство также должно быть представлено в
полной мере. Впрочем, специалисты предлагают преодолеть
указанное противоречие с помощью консенсусной демократии — демократии согласования, где решения принимают на
основе убеждения, доказательств и где меньшинство имеет пра
во на вето. Это вполне возможно, но требует более высокого
уровня политической культуры граждан.
Следует сказать, что содержащиеся в Конституции Российской Федерации нормы, характеризующие Российскую Федерацию как демократическое государство, на практике в полной
мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются. Так, объявленный носителем суверенитета и единственным источником
власти в Российской Федерации ее народ на деле часто отстраняется от реальной власти, поскольку свободные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа, там, где они проводятся, не могут определить волю народа,
ибо в них обычно участвует незначительная часть избирателей.
Фактически не реализуется на практике в полной мере и
принцип разделения властей. Сегодня это разделение характеризуется почти повсеместным господством исполнительной
власти, а также президентской власти, стоящей над всеми другими властями.
Не реализованы на практике в должном виде и нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении,
поскольку оно все еще в значительной мере носит формальный
характер.