Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2019

 




 



 

   

      

     
   

е издание, стереотипное

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

Х17

Халиков М.И.

Х17
Система государственного и муниципального управле

ния [Электронный ресурс] : учеб. пособие / М.И. Халиков. –
4-е изд., стер. – М. : ФЛИНТА, 2019. — 448 с.

ISBN 9785976502185 

В пособии раскрываются основные категории, процессы и зако

номерности развития современного публичного управления в Россий
ской Федерации. Работа позволит читателю разобраться в разнообраз
ных, сложных и в недостаточной мере освещенных в литературе воп
росах государственного и муниципального управления.

Для студентов, аспирантов и преподавателей вузов, руководителей

и специалистов государственных и муниципальных органов, а также
для всех, кто интересуется проблемами управления в Российской Фе
дерации.

ISBN 9785976502185 

УДК
351/354(075.8)

ББК
67.401я73

© Халиков М.И., 2008
© Издательство «ФЛИНТА», 2014

Серия «Государственное и муниципальное управление»

Г л а в н ы й  р е д а к т о р  Д.И. Фельдштейн

З а м е с т и т е л ь  г л а в н о г о  р е д а к т о р а  С.К. Бондырева

Ч л е н ы  р е д а к ц и о н н о й  к о л л е г и и:

А.Г. Асмолов, В.А. Болотов, В.П. Борисенков, А.А. Деркач, А.И. Донцов,
И.В. Дубровина, М.И. Кондаков, В.Г. Костомаров, Н.Н. Малофеев,

Н.Д. Никандров, В.А. Поляков, В.В. Рубцов, Э.В. Сайко

Р е ц е н з е н т ы:

др эконом. наук, профессор Д.А. Гайнанов;
др эконом. наук, профессор З.Г. Зайнашева

         

Введение ................................................................................................. 7

Р а з д е л  I

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.
Конституция Российской Федерации:
структура и основное содержание .................................................. 8

2.
Сущность демократического правового государства ................... 12

3.
Права и свободы российских граждан, их правовое
обеспечение .................................................................................. 20

4.
Конституционноправовые основы государственного
управления .................................................................................... 24

5.
Конституционноправовые основы муниципального
управления .................................................................................... 29

Р а з д е л  II

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.
Государственное управление как наука ........................................ 36

1.1. Общая характеристика теории государственного
управления ............................................................................ 36

1.2. Направления и школы в науке государственного
управления ............................................................................ 40

1.3. Категории, законы и методы теории
государственного управления ............................................... 43

1.4. Становление науки государственного
управления ............................................................................ 47

2.
Государственное управление как профессиональная
деятельность .................................................................................. 58

2.1. Управление, менеджмент и государственное
управление ............................................................................ 58

2.2. Менеджмент и государственное управление
в условиях рынка ................................................................... 64

2.3. Государственное управление: понятие,
основные черты, принципы и цели ...................................... 67

2.4. Функции и задачи государственного
управления ............................................................................ 76

2.5. Методы и стили управления в деятельности
государственных органов ..................................................... 83

3.
Система государственного управления: мировой и
отечественный опыт .................................................................... 99

3.1. Зарубежный опыт организации государственного
управления ............................................................................ 99

3.2. Государственное управление в дореволюционной
России: общая характеристика ........................................... 107

3.3. Организация государственного управления
в советский период. Государственное устройство
и аппарат управления .......................................................... 113

4.
Субъекты государственного управления .................................... 119

4.1. Государство как субъект управления ................................... 119

4.2. Система органов государственного управления
в Российской Федерации .................................................... 126

4.3. Органы государственного управления: понятие,
виды, структура. Изучение работы аппарата
государственного органа ..................................................... 139

4.4. Основы государственной службы в России ........................ 145

5.
Объекты и направления государственного
управления .................................................................................. 157

5.1. Социальные процессы как объект
государственного управления ............................................. 157

5.2. Формирование и реализация государственной
политики ............................................................................ 161

5.3. Государственное регулирование экономики ...................... 171

5.4. Государственное управление социальной
сферой ................................................................................. 179

5.5. Государственная кадровая политика: понятие и
содержание .......................................................................... 191

5.6. Информационное обеспечение государственного
управления .......................................................................... 195

5.7. Управление конфликтными и чрезвычайными
ситуациями ......................................................................... 206

6.
Развитие системы государственного управления ....................... 225

6.1. Эффективность государственного управления.
Критерии эффективности государственного
управления .......................................................................... 225

6.2. Основные проблемы государственного
управления в Российской Федерации
на современном этапе ......................................................... 233

6.3. Административная реформа в Российской
Федерации: понятие, особенности, исторический
и зарубежный опыт ............................................................. 239

6.4. Направления и этапы административной
реформы .............................................................................. 253

Р а з д е л  III

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.
Сущность и формы местного самоуправления
в Российской Федерации ............................................................ 269

2.
Правовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации ............................................................ 275

3.
Демографические, территориальные и
организационные основы местного самоуправления ................ 285

4.
Финансовые и экономические основы местного
самоуправления .......................................................................... 289

5.
Формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления ........................................................... 297

6.
Территориальное общественное самоуправление:
правовые основы, роль и место в системе местного
самоуправления .......................................................................... 304

7.
Представительные органы местного
самоуправления .......................................................................... 308

8.
Глава муниципального образования ......................................... 315

9.
Исполнительные органы муниципального
управления ................................................................................ 318

10.
Основы муниципальной службы ............................................. 325

11.
Организация местной власти в дореволюционной и
советской России ...................................................................... 340

12.
Зарубежный опыт организации местного
самоуправления ........................................................................ 348

13.
Проблемы развития местного самоуправления
в Российской Федерации на современном этапе .................... 354

14.
Муниципальная реформа. Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» ............................. 358

15.
Основные направления муниципальной реформы .................. 374

Приложения .............................................................................. 381

Примерные зачетные тесты ...................................................... 425

Словарь терминов ..................................................................... 435

Библиографический список ..................................................... 441

       

Пособие содержит основные понятия и общую характерис
тику таких сложных и практически не обеспеченных доступной
литературой разделов публичного управления, как «Основы те
ории государства и права», «Кадровая политика и государствен
ная служба», «Муниципальное управление», «Система государ
ственного управления», «Зарубежный опыт государственного и
муниципального управления», «Административная реформа».
Содержание пособия отвечает требованиям государственно
го образовательного стандарта по специальности 080504 «Госу
дарственное и муниципальное управление», предъявляемым к
учебной дисциплине «Система государственного и муници
пального управления».
Особенностью данной работы в том, что здесь не только при
водится  характеристика федерального компонента государ
ственного и муниципального управления в России, но и выделе
на соответствующая специфика в субъектах РФ на примере Рес
публики Башкортостан. Наличие национальнорегионального
компонента по профилю данной дисциплины позволит обеспе
чить подготовку специалиста государственного и муниципаль
ного управления в соответствии с его квалификационной харак
теристикой.
Настоящее пособие предназначено для слушателей и сту
дентов, обучающихся по специальности «Государственное и му
ниципальное управление» в высших и средних специальных
учебных заведениях РФ. Кроме того, оно может быть использо
вано слушателями в системе повышения квалификации и про
фессиональной переподготовки государственных и муници
пальных служащих, а также руководителями и специалистами
государственных и муниципальных органов Российской Феде
рации.

       








Термин «конституция» происходит от латинского constitu
tio (установление, построение) и восходит к временам Римской
империи. Конституциями назывались указы римских импера
торов.
Конституция является уникальным учредительным право
вым актом, юридически закрепляющим суверенитет, независи
мость и верховенство государственной власти. Конституция
России — это нормативный правовой акт высшей юридической
силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы
правового статуса человекагражданина; федеративное устрой
ство; систему, принципы организации и деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Начиная от первых декретов Октября конституционное за
конодательство России прошло довольно длительную эволю
цию: от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции
Российской Федерации 1993 г.
С учетом поправок 1989—1992 гг. Конституция Российской
Федерации приобрела принципиально новые черты: отказ от
социалистической модели общественного развития, монополь
ного положения КПСС в политической системе, признание
идеологии плюрализма, концепции разделения властей.
Из официального названия страны и республик в составе
Российской Федерации были исключены определения «совет
ская», «социалистическая», что означало признание несостоя

тельности социалистической модели развития. Страна стала
именоваться Российской Федерацией — Россией. Были узако
нены политический плюрализм, множественность и равнопра
вие форм собственности, в том числе частной. В соответствии с
теорией разделения властей проводилась реорганизация инсти
тутов государственной власти (были учреждены институт Пре
зидента, Конституционный Суд Российской Федерации); рас
ширялись права местного самоуправления; обновлялась изби
рательная система. В Конституцию была инкорпорирована
Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22
ноября 1991 г.
Существенно преобразовывалось государственное устрой
ство. Бывшие автономные республики и ряд автономных обла
стей добились статуса республик в составе Российской Федера
ции. Повысился статус краев, областей, городов федерального
значения — Москвы и СанктПетербурга. На основе Федера
тивного договора от 31 марта 1992 г. разграничивалась компе
тенция органов государственной власти Федерации и ее субъек
тов; устанавливались гарантии территориальной целостности
России. Прекращением существования СССР было обусловле
но исключение из Конституции статей, ограничивающих суве
ренитет России. Изменилась государственная символика Рос
сии. Подтверждались полная международная правосубъект
ность Российской Федерации, самостоятельность ее внешнепо
литической и оборонной политики.
Конституция Российской Федерации 1993 г. опирается на
классическую либеральную доктрину. Правовой основой ее раз
работки стала Декларация о государственном суверенитете Рос
сии от 12 июня 1990 г., провозгласившая восстановление суверен
ной российской государственности, преемственность федера
тивной формы государственного устройства, намерение создать
демократическое правовое государство. Декларация продемон
стрировала уважение народов России к суверенным правам дру
гих народов.
Основные черты и юридические свойства конституции от
ражают ее особое место в системе права, специфику механизма

конституционного регулирования общественных отношений. К
числу этих характеристик конституции можно отнести:

1) легитимность;

2) итоговый характер предписаний;

3) перспективность;

4) преемственность;

5) реальность;

6) верховенство;

7) стабильность;

8) фундамент системы права.

Каждая часть конституции — это элемент ее композиции как
юридического акта. Если категория «содержание» отвечает на
вопрос, что в конституции заключено, то «система» дает опреде
ление того, какова внутренняя организация основного закона.
Элементами системы конституции выступают преамбула,
разделы, главы, статьи. Система конституции представляет со
бой определенную взаимосвязь ее элементов — преамбулы, раз
делов, глав, статей. Она обеспечивает внутреннюю согласован
ность этих элементов, отсутствие логических противоречий
внутри акта, последовательность расположения структурных
элементов конституции. Обычно каждый раздел, равно как и
глава, имеет конкретное наименование.
Действующая Конституция Российской Федерации состоит
из двух разделов. Первый содержит главы (1—9), второй — за
ключительные и переходные положения.
Преамбула, т.е. вводная часть, дана для уяснения содержа
ния Конституции, ее особенностей. Она имеет вспомогательное
значение. Воздействие конституционной преамбулы усиливает
ся в сочетании с конкретными нормативными предприятиями
основного закона.
В преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 г.
провозглашаются основные устремления народа и его нрав
ственные идеалы. Подчеркиваются преемственность российс

кой государственности, необходимость сохранения историчес
ки сложившегося государственного единства, преемственность
демократического строя. В преамбуле отражены нравственные
ценности — гуманизм, стремление к счастью, добру и справед
ливости, благополучию и процветанию России, гражданский
мир, согласие, свободы, права человека. Преамбула провозгла
шается от имени народа России, осознающего себя как единое
целое. Подчеркивается ценность патриотизма, любви к Отече
ству, памяти предков. Преамбула — это своеобразная увертюра
к тексту Конституции.
На первое место в Конституции выдвигаются разделы, гла
вы, закрепляющие основы конституционного строя, механизм
народовластия. В Конституции Российской Федерации 1993 г.
этот раздел получил наименование «Основы конституционного
строя».
Характер отношения «личность — общество — государство»
производен от общественнополитической и социальноэконо
мической систем. Именно поэтому глава, регламентирующая
эту группу отношений, следует в Конституции за главой об ос
новах конституционного строя.
В Конституции Российской Федерации 1993 г., в главе 2
«Права и свободы человека и гражданина», воспроизведены об
щепринятые принципы и нормы международного права о пра
вах и свободах человека. Важную часть в Конституции состав
ляет глава 3 — о федеративном устройстве государства.
Раздел, закрепляющий систему органов государства, прин
ципы их организации и деятельности, логично следует за регла
ментацией организации федеративного и административно
территориального устройства, ибо система органов обусловлена
этим устройством.
Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г.
включает главы: «Президент Российской Федерации», «Феде
ральное собрание», «Правительство Российской Федерации»,
«Судебная власть», «Местное самоуправление».
Замыкает Конституцию раздел, посвященный процедуре ее
принятия, вступления в силу, внесения изменений и дополнений.

Второй раздел Конституции Российской Федерации 1993 г.
составляют заключительные и переходные положения, обеспе
чивающие процедуру реализации отдельных конституционных
установлений.
Конституция Российской Федерации 1993 г. подводит черту
под прошлым и означает принципиально новый этап истории
России. Она отражает изменения в механизме народовластия,
федеративном устройстве, системе управления обществом; слу
жит гарантом государственного единства и политической ста
бильности нашей страны. За все время существования новой
конституции в нее не было внесено ни одной поправки.


























Действующая Конституция Российской Федерации призна
ет суверенный характер власти исключительно за Российской
Федерацией.
Суверенитет государства — это свойство государства само
стоятельно и независимо от власти других государств осуществ
лять свои функции на его территории и за его пределами, в меж
дународном общении.

Суверенитет государства проявляется в верховенстве госу
дарственной власти, ее единстве и независимости. По букваль
ному смыслу слово «суверенитет», происходящее от латинского
слова supraneitas (от supra — выше), означает то свойство влас
ти, в силу которого она является высшей, т.е. верховенство.
Со времени своего основания в 1918 г. Российская Федера
ция формально никогда не утрачивала своего суверенитета. Она
признавалась суверенным государством всеми действующими
на ее территории советскими конституциями, как союзными,
так и республиканскими. Однако этот суверенитет носил лишь
потенциальный характер. Он мог быть реализован только в слу
чае выхода России из состава Союза ССР.
Значительным шагом на пути обеспечения подлинного су
веренитета Российской Федерации явилась Декларация «О го
сударственном суверенитете Российской Советской Федератив
ной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г.
первым Съездом народных депутатов РСФСР1. Выражая волю
народов России, Декларация провозгласила государственный
суверенитет Российской Федерации на всей ее территории и за
явила о решимости создать демократическое правовое государ
ство в составе обновленного Союза ССР.
Защита Российской Федерации и ее государственного суве
ренитета осуществляется в различных формах: военной — Воо
руженными Силами Российской Федерации, которые защища
ют ее государственные интересы и территориальную целост
ность; дипломатической — Президентом и Правительством
России, а также государственными органами, руководящими
различными отраслями управления. Важная роль в охране госу
дарственного суверенитета возложена на правоохранительные
органы.
С точки зрения теории государственного права государство,
являющееся частью другого государства, не может представлять
собой суверенное государство.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Сове
та РСФСР. 1990. № 2. С. 22.

Республики в составе Российской Федерации правом сво
бодного выхода из состава этой Федерации не пользуются, по
этому даже теоретически они не могут рассматриваться в каче
стве суверенных.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 1)
Российская Федерация есть демократическое государство. Его
демократизм находит выражение прежде всего в обеспечении в
нем: народовластия; разделения властей на законодательную, ис
полнительную и судебную; идеологического и политического
многообразия; местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации (ст. 3) указывается,
что носителем суверенитета и единственным источником власти
в Российской Федерации является его многонациональный на
род. Это означает, что Россия провозглашается государством на
родовластия, или, иначе говоря, демократическим государством
(народовластие в переводе с древнегреческого — демократия).
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть
как непосредственно, так и через органы государственной влас
ти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Рос
сийской Федерации).
Российская Федерация в соответствии со ст. 1, 14 Конститу
ции РФ — это государство демократическое, федеративное,
правовое, социальное, светское, с республиканской формой
правления.
Демократию в данном случае можно рассматривать как ха
рактеристику современной республиканской формы правле
ния, где все граждане пользуются равными правами, избирают
государственную власть, участвуют в управлении общественны
ми делами непосредственно или через своих представителей. В
демократической республике власть принадлежит народу в це
лом, а не отдельному лицу (монархия) и не отдельному классу,
группе или сословию (буржуазная республика, аристократичес
кая республика и т.д.). Демократия обязательно предполагает
определенную зрелость общества, наличие больших масс само
стоятельных, ответственных граждан, способных так или иначе
брать на себя бремя управления страной.