Ответственность за окружающую среду и возмещение экологического вреда: законы и реалии России, США и Евросоюза

Москва

ИНФРА-М

2020

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
ЗА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

И ВОЗМЕЩЕНИЕ
И ВОЗМЕЩЕНИЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

ВРЕДА
ВРЕДА

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß
ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

Ë.È. ÁÐÎÑËÀÂÑÊÈÉ
Ë.È. ÁÐÎÑËÀÂÑÊÈÉ

ЗАКОНЫ И РЕАЛИИ РОССИИ, США И ЕВРОСОЮЗА
ЗАКОНЫ И РЕАЛИИ РОССИИ, США И ЕВРОСОЮЗА

LIABILITY FOR ENVIRONMENT
AND DAMAGES COMPENSATION

LAWS AND PRACTICES OF RUSSIA, USA AND EUROPEAN UNION
LAWS AND PRACTICES OF RUSSIA, USA AND EUROPEAN UNION

Брославский Л.И.

Ответственность за окружающую среду и возмещение экологиче
ского вреда: законы и реалии России, США и Евросоюза = Liability for 
 environment and damages compensation: laws and practices of Russia, USA 
and European Union : монография / Л.И. Брославский. – М. : ИНФРА-М, 
2020. – 229 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/10.12737/3290.

ISBN 978-5-16-009605-6 (print)
ISBN 978-5-16-100903-1 (online)

Монография посвящена сравнительному анализу действующего  зако
нодательства об ответственности за окружающую среду и возмещении экологического вреда и практики его применения в России, США и Евросоюзе. 
В работе выдвинут ряд теоретических положений и вносятся предложения по совершенствованию правовой охраны окружающей прирoдной среды в России.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей вузов, студентов, 

аспирантов, политических деятелей, работников федеральных, региональных 
и муниципальных органов власти и управления, контролирующих и правоохранительных органов, адвокатуры, специалистов промышленности, транспорта, 
строительства, коммунально-бытового обслуживания и других отраслей экономики, бизнесменов, стремящихся найти новые cферы предприниматeльской деятельности, а также на широкий круг читателей, интересующихся 
этой проблематикой и желающих принять активное участие в общеcтвенном 
экологическом движении.

The book examines the current liability for environment and damages 

compensation legislation and its enforcement in Russia, USA and European Union. 
On the basis of this comparative analysis, L.I. Broslavsky advances a number of legal 
theories and proposals for the improvement of the environmental protection legislation 
in the Russian Federation. 

This book is intended for scholars and scientists; professors, students and 

postgraduate fellows of universities; politicians, lawmakers, judges and attorneys; staff 
of federal, regional, and municipal agencies and bodies; environmental specialists and 
management dealing with environmental issues in industry, agriculture, construction, 
transportation, services and other spheres of economics; businessmen seeking to find 
new fields of entrepreneurial activity; and finally any readers who are interested 
in this subject matter and might desire to participate in public and/or non-profit 
environmental protection organizations. 

УДК 502(075.4)

ББК 67.407

УДК 502(075.4)
ББК 67.407
 
Б88

© Брославский Л.И., 2014

Б88

ISBN 978-5-16-009605-6 (print)
ISBN 978-5-16-100903-1 (online)

УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ

BP — British Petroleum corporation
Cal/EPA (California Environmental Protection Agency) — Агентство по охране 

окружающей среды штата Калифорния

CAA (Clean Air Act) — Закон «О чистоте атмосферного воздуха»
CWA (Clean Water Act) — Закон «O чистоте вод»
CERCLA /SUPERFUND (Comprehensive Environmental Response, Compen
sation, and Liability Act) — Закон «Oб устранении последствий, компенсациях и возмещении вреда, причиненного окружающей среде»

ESA (Endangered Species Act) — Закон «Oб охране живой природы»
EDF (Environmental Defense Fund) — Фонд охраны окружающей среды 
EIS или EIR (Environmental impact statement (report) — заключение о воз
можности негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации определенного проекта (программы)

EPA (Environmental Protection Agency) — Агентство по охране окружающей 

среды

EQC (Environmental Quality Council) — Совет по вопросам качества окру
жающей среды

FIFRA (Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act) — Закон «O пес
тицидах»

Superfund (Hazardous Substance Response Тrust Fund) — специальный феде
ральный фонд для проведения очистных работ и восстановления 
качества окружающей среды в местах с повышенным уровнем загрязнения вредными (опасными) загрязняющими веществами

NEPA (National Environmental Policy Act) — Закон «O национальной поли
тике в области охраны окружающей среды»

NRDC (National Resources Defense Council) — Национальный Совет Охраны 

Природных Ресурсов

OPA (Oil Pollution Act) — Закон «O загрязнении окружающей среды в резуль
тате утечки нефти»

PPA (Pollution Prevention Act) — Закон «O предотвращении загрязнения 

окружающей среды»

(RCRA) Resource Conservation and Recovery Act — Закон «O консервации и 

утилизации отходов»

SDWA (Safe Drinking Water Act) — Закон «O пригодности питьевой воды»
TSCA (Toxic Substances Control Act) — Закон «O контроле токсичных ве
ществ»

Мы не получаем эту землю 
в наследство от своих предков, 
мы занимаем ее у потомков! 

We didn’t inherit this land from 
our ancestors, we borrow it from 
our children! 

ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА

Настоящая книга является продолжением сравнительно-правового ана
лиза действущего природоохранного законодательства и практики его применения в США и России, опубликованного в монографии «Экология и 
охрана окружающей среды: законы и реалии в США и России» /Л.И. Брославский. — М.: НИЦ Инфра-М, 2013. — (Научная мысль; Экология). 

Автор выражает свою благодарность американским специалистам: про
фессору юридического факультета (law school) университета Лос-Анджелес 
(South Western University) Michael Epstein, юристу (attorney at law) юридической фиры Rutan & Tucker. LLP Zack Broslavsky, члену Американской коллегии адвокатов (штат Калифорния) и активисту общественного экологического молодежного движения Южной Калифорнии в защиту окружающей 
среды и живой природы Brian Kaplun. Они оказали большую помощь при 
проведении дальнейших исследований проблем охраны окружающей природной среды и правового механизма, обеспечивающего сохранность и улучшение ее качества.

ACKNOWLEDGEMENT

This book is a sequel to the comparative analysis of the current environmental 

laws and their enforcement in the United States and Russia, published as a 
monagraph «Ecology and Environment Protection: Laws and Practices USA and 
Russia.» 

The author expresses his gratitude to the following specialists: professor of 

Southwestern law school Michael Epstein; California attorney Zack Broslavsky of 
law firm Rutan & Tucker, and an activist in an youth movement for protection of 
environment Brian Kaplyn. These individuals have provided tremendous assistance 
with the research of problems of environmental protection, and the legal system 
and mechanisms for preserving, maintaining and improving its quality. 

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ — КЛЮЧЕВОЕ ЗВЕНО 

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОПОРЯДКА

Два с половиной десятилетия реформирования социально-экономи
ческой жизни и более активного присутствия России в мировом сообществе 
ставят вопрос об имплементации зарубежных достижений в отечественную 
практику правотворчества и правоприменения. Особенно будоражат общественное сознание зарубежные природоохранные преобразования: восхищают российских туристов ухоженные придорожные поля и леса Западной 
Европы, собиравший ранее всю таблицу Д.И. Менделеева и ставший к настоящему времени чистым величественный Рейн; на североамериканском 
континенте за относительно короткий срок удалось навести экологический 
правопорядок на большей части территории, очистить города от мусора, 
превратить мертвые Великие озера в рыбоводные рекреационные водоемы.

Неоднократно предпринимаются попытки внимательно присмотреться 

к экономическим и юридическим способам обеспечения экологического 
благополучия граждан в разных странах и необходимой, достаточной экологической безопасности, учитывать и по возможности перенимать средства 
достижения оптимальных результатов при минимальных финансовых затратах1. 

Первая книга выпускника МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидата юри
дических наук, доцента (СССР), доктора права (США) — PhD (law) 
Л.И. Брославского «Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии 
в США и России» (М.: НИЦ ИНФРА-М, 2013) была с интересом встречена 
российским читателем и получила признание профессиональной общественности. Ее отличала большая насыщенность эмпирическим, фактологическим материалом, конструктивный и неординарный сравнительно-правовой анализ экологических систем, обсуждение и попытки решения серьезных вопросов современного устойчивого развития стран, сопоставление 
того, что предусматривается в законодательстве, и того, что получается на 
практике. Из самого названия видна возможность несовпадения замыслов 
законодателя и правовой действительности, изучение чего бывает достаточно редко, но очень важно для неравнодушного читателя и исследователя2.

1 См. С.А. Боголюбов. Экология: проблемы использования международного опыта //

Московский журнал международного права. 1992. № 1; Международно-правовое и
национальное регулирование экологической сферы общества (сост. Ю.С. Шемшученко,
С.А. Боголюбов). Сб. статей. Научное издание. М. ИЗиСП, Институт государства и
права им. В.М. Корецкого Национальной Академии Наук Украины, ИД Юриспруденция.2011.; Гармонизация и развитие экологического законодательства России и
Казахстана. Сборник статей. Отв. ред. С.А. Боголюбов, Б.Ж. Абдраим, А.А. Мукашева.
Астана-Москва. 2013.

2 Отзывы и рецензии на книгу см. А. Артамонов. Законодательство и экономика. 2013.

№ 11; А.П. Ушакова. Аграрное и земельное право. 2013. № 12; Экологические законы
и реалии в России и США (Рецензия на книгу Брославского Л.И. «Экология и охрана
окружающей среды. Законы и реалии США и России»). // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения № 2.С. 320-325; журнал NOTA BENE 
(OOO «НБ-Медиа»)
www.nbpublish.com С.320-325.

Перед нами вторая фундаментальная работа того же российско-амери
канского автора о правовых средствах и методах охраны окружающей среды, 
о возможностях современных развитых государств в деле обеспечения надлежащего экологического правопорядка. В работе рассматриваются также 
правовые последствия экологической катастрофы в Мексиканском заливе, 
вносятся предложения о совершенствовании правового механизма экологоправовой ответственности в Российской Федерации.

Инструментами решения глобальной и национальной экологической 

задачи обоснованно предлагается считать природоохранное и природоресурсное законодательство, экологизацию иных отраслей права и законодательства, систему государственных, муниципальных органов власти и управления, деятельность их должностных лиц и их ответственность за качество 
окружающей среды перед обществом и законом, уголовные и административные санкции за преступления и иные правонарушения, гражданско-правовую ответственность и возмещение экологического вреда, в том числе 
причиненного прошлой деятельностью. 

Сравнительное правоведение существовало всегда, но последние деся
тилетия получает особое распространение — создаются международные и 
национальные ассоциации, издаются соответствующие журналы, проводятся конференции и круглые столы. Дополнительный импульс сравнительным анализам придают активизация международных связей, глобализация экономических процессов, взаимный учет опыта — как положительного, так и отрицательного, — поиск правовых средств преодоления 
мирового финансового и экологического кризисов1. 

Полезным представляется сравнение правовых систем, категорий, яв
лений, феноменов, институтов в области природоохранной, природоресурсной (земельной, водной, лесной, горной, фаунистической) отраслей права 
и законодательства, поиски общего и особенного, мирового и национального, попытки выведения некоторых закономерностей с целью обеспечения надлежащего правопорядка.

Сопоставление российского права с правом других государств неминуемо 

приводит к выводу об общих чертах, тенденциях, различиях, присущих всем 
отраслям права, всей национальной системе, и о частностях, свойственных 
природоохранному, природоресурсному праву.

В предлагаемом издании показывается, как и почему экологические ка
тастрофы имели серьезные политические последствия на национальном и 
международном уровнях, приводя к формированию новой государственной 
внутренней и внешней экологической политики в США, Евросоюзе и 
России, нашедшему свое отражение и закрепление в международно-правовых актах и в национальном законодательстве.

30 апреля 2012 года Президентом Российской Федерации утверждены 

Основы государственной политики в области экологического развития 

1 См. Сравнительное правоведение в условиях интеграции государств. Материалы 11

Международного конгресса сравнительного правоведения. Москва, 3 декабря 2012
года. Отв. редакторы Ю.А.Тихомиров, В.И.Лафитский. М. Инфра-М. 2013, в частности, С.А. Боголюбов. Состояние сравнительных эколого-правовых исследований.
С. 140-152.

России на период до 2030 года, где предусматриваются стратегическая цель, 
основные задачи государства в области обеспечения экологической безопасности и посильные для общества экономико-правовые механизмы их реализации, включая стимулирование экологически полезной деятельности и 
ответственность за содеянное: взвешенность целей и методов предполагает 
предупреждение шараханий и крайностей. 

Последующим после этого соответствующим постановлением Прави
тельства Российской Федерации утвержден конкретный порядок реализации 
указанных Основ, вселяющий оптимизм, поскольку делаются акценты на 
усиление экономико-социальных факторов экологии, повышение ретроспективной и иной ответственности государственных и муниципальных органов, их служащих, всех граждан за деградацию природы.

В российское экологическое право из зарубежного опыта переняты пуб
личная экспертная оценка любого проекта с точки зрения его воздействия 
на состояние окружающей среды (ОВОС), экологический аудит и страхование, иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Опережение некоторых стран в индустриальном развитии при ограниченности 
территории обусловливают повышенные экологические риски и сопутствующий им экологический кризис, которые требовали принятия экстренных 
и решительных мер по их преодолению. 

Сравнительное правоведение не должно становиться самоцелью или 

способом самоутверждения либо самоунижения, но служить повышению 
эффективности действия экологического права. Анализ общих и частных 
закономерностей развития российского законодательства и его отраслей 
могут приводить к некоторым полезным для правореализации умозаключениям. 

Во всяком случае надо обращать больше внимания не на принятие новых 

и дополнение имеющихся законов, а на их реализацию — соблюдение, исполнение, использование, применение. В связи с этим предстоит сопоставлять не только и не столько тексты законов разных времен и народов, 
сколько механизмы, условия подготовки и принятия, порядок их реализации, причины неисполнения, к которым можно отнести уровень правосознания и правовой культуры населения. Провозглашая глобализацию 
правовых процессов, надо видеть разнообразие их форм в виде сближения, 
гармонизации, унификации законодательств. 

В предлагаемой книге немало теоретических дискуссионных вопросов с 

возможностью их практического воплощения на практике. Мотивированно 
ставятся задачи модернизации национального и международного экологического права и законодательства, динамично развивающихся в настоящее 
время. На повестке дня совершенствование экологической функции современного развитого демократического государства — планомерной и целенаправленной, внутренней и внешней деятельности государства по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в целях повышения качества жизни и реализации 
права граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду.

Остановимся лишь на некоторых наиболее актуальных для России эко
лого-правовых проблемах, которые могут служить подходящим поводом для 

дальнейших многочисленных размышлений и основой многострадальных 
рассуждений о путях выхода из неблагоприятных экологических ситуаций.

Одной из них является соотношение публичного регулирования охраны 

окружающей среды и частной инициативы в природопользовании, особенно 
в условиях дальнейшего ограничения государственных проверок в экономической области, устранения административных барьеров для предпринимательства и свертывания общественного присмотра за природопользователями, осуществляемых в России. 

Поэтому представляет интерес изложение разумного на настоящий мо
мент сочетания публичного и частного в конкретных экономических, правовых, в том числе исторически обусловленных формах, принесшего видимый экологический успех. 

В деле охраны окружающей среды, может быть, как ни в каком другом, 

актуальна проблема сочетания рыночных отношений и вмешательства в них 
в виде публичного экологического надзора и контроля. Научно-техническая 
и промышленная революции, постиндустриальная экономика порождают 
небывалые ранее потребности граждан и их требования к качеству жизни, 
которые стали вмещать в себя благоприятную окружающую среду с ее 
питьевой водой, чистым воздухом в мегаполисах, рекреационными лесами 
и водоемами и эгоистические, слабо управляемые вторжения в природные 
богатства.

Определяющим в настоящее время становится установление и соблю
дение баланса между экономикой, правом частной и иной собственности, с 
одной стороны, и экологией, общим благом в виде природы с другой. Прыгнуть в инновационный мир не представляется возможным без усиления 
внимания к природе и существенного вложения средств в нее. 

Равновесие общих и индивидуальных интересов достигается путем при
нятия правовых решений. В Конституции Российской Федерации предусматриваются единство экономического пространства, обеспечение государством достойной жизни человека, справедливость, свобода экономической деятельности, частная, государственная и муниципальная формы 
собственности на землю и другие природные ресурсы, право каждого на 
благоприятную окружающую среду и природоохранные обязанности 
граждан. 

Согласно актам Конституционного Суда Российской Федерации эколо
гические обязанности призваны выполнять и юридические лица, общественные объединения, российское государство, особенно в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Из рецензируемой работы видно, что преодоление равнодушного и пре
небрежительного отношения к природе из-за распространяющейся коммерциализации многих жизненных процессов является посильным для общества, которое через законы может устанавливать правила игры, а государство 
наделять необходимыми управленческими и контрольными полномочиями.

В тесной связи с проблемой соотношения общего и частного находится 

разграничение сфер и методов действия гражданского, экологического и 
иных отраслей права и законодательства, которое является одной из острых 
проблем не только экологического, но и иных отраслей права. Взаимной 

экспансии способствуют, с одной стороны, экологизация всех отраслей 
права и законодательства, а с другой — подчинение правилам гражданского 
оборота всех вещей, в том числе ряда природных объектов, включенных, 
правда ограниченно, согласно статьям 129 и 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, в имущественные отношения1. 

Балансом требований гражданского и природоресурсного права, всего 

экологического законодательства во многом определяются дальнейшее развитие российской экономики, расцвет малого и среднего бизнеса, благополучие граждан, состояние природной среды обитания, качество окружающей среды и организация рационального использования природных 
ресурсов. 

Наиболее близко природоресурсное право соприкасается с гражданским 

правом потому, что земельные, лесные участки, пруды, обводненные 
карьеры и некоторые иные природные объекты служат массовыми и распространенными объектами имущественного оборота, участвуют в обеспечении процветания и создании добросовестной конкурентной среды.

Среди важнейших, насущных проблем, требующих своего решения — 

создание эффективного правового механизма ответственности за качество 
окружающей среды и возмещение экологического вреда — ключевого звена 
обеспечения экологического правопорядка2. Сравнительно-правовому анализу этого механизма посвящена значительная часть настоящей книги. Для 
ее решения необходимо реализовать в российской действительности 
принцип «загрязнитель платит», который является одним из важнейших 
направлений государственной экологической политики промышленно развитых стран. 

Несмотря на наличие в правовых системах этих стран норм о деликтной 

ответственности и обязательствах вследствие причинения вреда, распространяющихся и на сферу охраны окружающей среды, в государствах Евросоюза, в США и в России возмещение экологического вреда и восстановление качества окружающей среды до сих пор в значительной степени осуществляются за счет государства, являясь немалой расходной статьей 
государственного и местных бюджетов. 

Переломить эту тенденцию с тем чтобы возмещение экологического 

вреда осуществлялось, как правило, хозяйствующими субъектами — источниками загрязнения, — крайне важно в эпоху бурного развития научно-технического прогресса, побочным отрицательным результатом которого является ухудшение, а порой и деградация окружающей среды. 

1 См. Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства //

Государство и право. 2001. № 4. С. 28–35; Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права
в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33–38;
Боголюбов С.А. ГК РФ и охрана окружающей среды // Государство и право. 1995.
№ 10; Боголюбов С.А. Разграничение сфер действия отраслей российского законодательства // Зеленый мир. 2010. № 3. С. 6–7.

2 См. Боголюбов С.А. Ответственность в сфере охраны окружающей среды и значение

возмещения причиненного ей вреда – Юридическая ответственность. Современные
вызовы и решения. Материалы VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора
С.Н.Братуся. М. ИЗиСП: ИНФРА-М. 2013. С. 197–209.

Интерес представляют вопросы взыскания в пользу истцов, наряду с 

компенсационными, штрафных выплат. Важно, что размер взыскиваемых 
сумм определяется судом с учетом характера экологического правонарушения и всех обстоятельств дела. Применение этой формы взыскания к 
экологическим правонарушителям направлено на повышение ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный жизни и здоровью 
граждан, имуществу физических и юридических лиц, а также за экологи-
ческий вред. Заслуживает внимания позиция автора о расширении оснований деликтной ответственности независимо от вины причинителя.

Следует изучать и внедрять положительный зарубежный опыт добро
вольного возмещения причиненного вреда и уплаты административных 
штрафов по соглашению между причинителем вреда с истцами и контролирующими органами. Он весьма обстоятельно представлен в книге и может 
быть взят на вооружение контролирующими природоохранными и правоохранительными органами в их деятельности по привлечению виновных 
физических и юридических лиц к различным формам ответственности.

Л.И. Брославским предлагается предотвращение утечки в окружающую 

среду, особенно в водные объекты, в морскую среду, нефти путем возложения ответственности не на государство, а на источники выбросов и 
сбросов путем создания негосударственных фондов, предназначенных для 
возмещения экологического вреда и пополняемых за счет взносов потенциальных загрязнителей, компенсационных сумм и штрафов. Такая возможность превентивной ответственности встречает возражения российского 
предпринимательского корпуса, сталкивается с неготовностью правовой 
системы. 

Введенные в России более двадцати лет назад платежи за природополь
зование, за загрязнение окружающей среды первоначально должны были 
идти исключительно на их восстановление, однако жизнь, внося свои коррективы, включила их в бюджеты разных уровней, где они обычно растворяются среди других расходов и таким образом дискредитируют саму идею 
материальной ответственности за загрязнения. 

Интересны предложения автора о внесении изменений и дополнений в 

Гражданский кодекс Российской Федерации, касающихся ответственности 
не только обладателей источников повышенной опасности, но и физических, юридических лиц — природопользователей за действия предыдущих 
владельцев производственных объектов, причинивших ранее ущерб окружающей среде. Такая доктрина об экологических правонарушителях без 
вины обсуждается экологами, но пока не находит должной поддержки среди 
цивилистов.

Накопленный опыт и поиски, которые ведутся в природоохранном на
правлении в США, в странах Евросоюза, представляются достаточно полезными для российских специалистов. Разумеется, речь идет не о простом 
заимствовании, а о сравнительном анализе и выработке рекомендаций с 
учетом как общих тенденций и закономерностей развития правовых демократических государств, так и специфики России, ее исторических традиций, характеристики и особенностей сложившейся правовой системы, 
относящейся к семейству писаного права.