Оценка результативности контрольно-надзорной деятельности: анализ практики и методические рекомендации

А. Н. Чумиков, М. П. Бочаров, 
С. А. Самойленко

Реклама и связи 
с общественностью: 
профессиональные  
компетенции

Учебное пособие

| И  ДЕЛО |

Москва | 2017

Е.И. Добролюбова, В.Н. Южаков

Оценка 
результативности 
контрольно-надзорной 
деятельности: 
анализ практики 
и методические 
рекомендации

Добролюбова, Е.И. Южаков, В.Н. 
Оценка результативности контрольно-надзорной деятельности: анализ 
практики и методические рекомендации / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков. —  М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2017. — 174 с. (Технологии 
государственного управления).

ISBN 978-5-7749-1301-5

В монографии проанализированы подходы к оценке результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности за рубежом и в России. На основе анализа разработаны Методические рекомендации по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности на федеральном уровне, представлены результаты их практической 
апробации.

Издание ориентировано на государственных и муниципальных служащих, осуществляющих планирование и оценку реализации контрольно-надзорной деятельности, специалистов по вопросам государственного 
управления, студентов и аспирантов, изучающих государственное и муниципальное управление, а также на широкий круг лиц, интересующихся проблематикой оценки результативности государства.

ISBN 978-5-7749-1301-5
УДК 351/354 
ББК 67.401

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2017

УДК 351/354
ББК 67.401
     Д56

Д

Оглавление

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Анализ международного опыта оценки эффективности 
и результативности контрольно-надзорной деятельности  .  .  .  .  . 9

1.1. Общие подходы к оценке эффективности 
и результативности контрольно-надзорной деятельности 
в зарубежных странах   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9
1.2. Оценка результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны труда   .  . 37
1.3. Оценка результативности и эффективности
контрольно-надзорной деятельности в сфере
охраны окружающей среды   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 46

2. Контрольно-надзорная деятельность в России: 
текущее состояние и подходы к оценке результативности 
и эффективности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 55

2.1. Общая характеристика контрольно-надзорной 
деятельности в Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 55
2.2. Эволюция подходов к оценке результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности  .  .  .  .  . 74
2.3. Практика оценки эффективности и результативности 
контрольно-надзорной деятельности на этапе 
«общих подходов»   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 76
2.4. Формирование специальных подходов к оценке 
результативности и эффективности контрольно-надзорной 
деятельности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 83

3. Методические рекомендации по оценке результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности 
на федеральном уровне   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 99

3.1. Основные положения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 99
3.2. Основные требования к системе обеспечения, 
проведения и применения итогов оценки результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности  .  .  .  .  107
3.3. Система показателей, используемых для обеспечения, 
проведения и применения итогов оценки 

результативности и эффективности контрольно-надзорной 
деятельности .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  110
3.4. Мониторинг и оценка результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности  .  .  .  .  124
3.5. Применение итогов оценки результативности 
и эффективности контрольно-надзорной деятельности  .  .  .  .  131

4. Результаты апробации Методических рекомендаций
по оценке результативности и эффективности контрольнонадзорной деятельности на федеральном уровне .  .  .  .  .  .  .  .  .  136

4.1. Апробация Методических рекомендаций
в части формирования системы показателей
результативности государственного контроля (надзора)
на примере отдельных видов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  136
4.2. Апробация оценки результативности контрольнонадзорной деятельности по отдельным видам
государственного контроля (надзора) .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  145

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  160

Источники  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  166



Введение

Повышение результативности и эффективности государственного контроля и надзора 1 является одним из 
ключевых приоритетов реформирования государственного управления, определенных в посланиях Президента РФ Федеральному собранию в  и  гг. 
[, ]. Так, в Послании  г. президент отметил: «Надо 

1 В соответствии с Федеральным законом от .. под государственным контролем (надзором) понимается «деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов 
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными 
предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также —  юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, 
другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии 
с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее —  обязательные требования), 
посредством организации и проведения проверок юридических 
лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению 
и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением 
обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния 
исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями». Таким образом, в соответствии с нормами законодательства 
в настоящей работе термины «государственный контроль (надзор)» 
и «контрольно-надзорная деятельность» являются синонимами.

Е. И. Д, В. Н. Ю



максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от 
навязчивого надзора и контроля… Отслеживать ситуацию 
нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений. Ведь понимаете, даже когда мы сейчас уже провели определенную работу по ограничениям и эти ограничения работают вроде бы неплохо, но проверяющих органов так 
много, что, если каждый из них хоть один раз придет, —  все, 
можно любую фирму закрывать. Правительство в  г. должно принять все необходимые решения по переходу к такой 
системе —  системе ограничений, что касается проверок» [].
В контексте реализации данного приоритета центральной проблемой является необходимость уточнения подходов к определению и разработка системы целей, результатов и показателей осуществления государственного контроля 
(надзора). Утвержденной Правительством РФ «Дорожной 
картой» по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности [] предусмотрена разработка методики оценки эффективности и результативности такой деятельности 1. 
В связи с этим научные исследования международного и российского опыта оценки результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности, а также разработка методических рекомендаций по проведению такой оценки на 
федеральном уровне являются своевременной и актуальной 
задачей.
Объектом настоящего исследования стали результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности на федеральном уровне.
Цель монографии —  методическое обеспечение ориентации деятельности контрольно-надзорных органов на федеральном уровне на достижение конечных результатов.
В рамках исследования были решены следующие основные задачи:

1 Основные направления разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности утверждены распоряжением Правительства РФ от .. и применяются в рамках 
реализации пилотных проектов по разработке систем показателей результативности и эффективности в отдельных федеральных органах исполнительной власти.

В

 · проведен анализ международного опыта оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности по наиболее массовым видам государственного контроля (надзора);
 · проведен анализ практики оценки эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности 
федеральными органами исполнительной власти;
 · разработаны Методические рекомендации по оценке 
результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности;
 · проведена апробация разработанных Методических рекомендаций.

В рамках исследования использованы методы анализа, синтеза, статистические методы.
Монография предназначена для государственных и муниципальных служащих, осуществляющих планирование 
и оценку реализации контрольно-надзорной деятельности, 
специалистов по вопросам государственного управления, 
студентов и аспирантов, а также широкого круга лиц, интересующихся проблематикой оценки результативности государства.



. Анализ международного 
опыта оценки эффективности  
и результативности контрольнонадзорной деятельности

..     
   
-  
  

... Цели и основные модели реформирования 
контрольно-надзорной деятельности 
в зарубежных странах

Глобализация и рост международной конкуренции 
в течение последних десятилетий являются одним из 
важных факторов, обусловливающих необходимость 
проведения реформ государственного управления, 
в том числе в части снижения административных барьеров. При этом административные барьеры (и качество предпринимательского климата в широком 
смысле) рассматриваются с позиций не только оптимизации административных процедур, но и сокращения избыточного государственного контроля (надзора).
Немаловажную роль в активизации усилий по оптимизации контрольно-надзорной деятельности в последние годы играет и необходимость сокращения бюджетных расходов. В большинстве государств с развитой 
экономикой содержание органов, осуществляющих 

Е. И. Д, В. Н. Ю



государственный контроль, является важной статьей расходов 
на государственное управление и рассматривается как одно из 
значимых направлений оптимизации.
Динамичное развитие общества с точки зрения как технологий, так и институтов, практик взаимодействия, которое 
уже сегодня называют четвертой технологической революцией, ставит под сомнение реальные возможности государства 
по минимизации ущерба от влияния техногенных и природных факторов. Государство зачастую «не успевает» за развитием экономики, содержание обязательных требований, 
закрепленных в законодательстве, не соответствует современным реалиям, что приводит к тому, что контрольно-надзорная деятельность может тормозить прогресс, ограничивать реализацию инновационного потенциала страны, 
а следовательно, негативно влиять и на ее конкурентоспособность. Невозможность поддержки внедрения инновационных решений путем осуществления государственного 
контроля уже сегодня является одним из факторов развития 
альтернативных, негосударственных механизмов обеспечения качества и безопасности продукции.
С другой стороны, государство не может самоустраниться от вопросов управления рисками причинения вреда жизни и здоровью граждан, их законным правам и интересам. За 
последние десятилетия отмечается рост рисков причинения 
такого вреда, связанных как с природными, так и с техногенными факторами []. При этом в отдельных случаях среди 
причин высокого уровня ущерба от крупных катастроф рассматривается именно низкий уровень результативности государственного контроля [].
Таким образом, основными факторами, определяющими 
необходимость реформирования контрольно-надзорных органов, являются:

 · более надежное обеспечение безопасности, законных 
интересов и прав граждан, организаций и государства, 
ограничение рисков, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, до приемлемого уровня (что 
выражает интересы общества);

. А    



 · снижение избыточного административного давления 
на бизнес, связанного с деятельностью контрольнонадзорных органов, улучшение предпринимательского 
климата, создание условий для инновационного развития (что выражает интересы бизнеса 1).

В ряде случаев реформы в сфере контроля и надзора преследуют и более узкие цели, связанные с оптимизацией бюджетных расходов, что обеспечивает интересы государства и налогоплательщиков. В некоторых случаях (особенно если речь 
идет о реформировании органов налогового и таможенного 
контроля) отдельной целью выступает повышение поступлений в бюджеты (бюджетных доходов) [].
В целом в зарубежной практике выделяют пять основных 
направлений реформирования контрольно-надзорной деятельности государства, каждое из которых в отдельных странах может рассматриваться и в качестве самостоятельной 
модели реформ в этой сфере []:

 · реформирование контрольно-надзорных органов в отдельных секторах;
 · создание общей правовой базы для осуществления контрольно-надзорной деятельности либо процедур проверок, направленной на все виды контроля (надзора);
 · создание координирующего органа контрольно-надзорной деятельности;
 · слияние и консолидация контрольно-надзорных органов в связанных сферах;
 · модель централизации контрольно-надзорной деятельности в рамках одного органа.

В рамках каждой из этих моделей в последнее десятилетие значительное внимание уделялось вопросам внедрения 

1 Которые, в свою очередь, также важны для общества, заинтересованного 
в экономическом росте, новых рабочих местах, появлении инновационных 
продуктов и т. д.

Е. И. Д, В. Н. Ю



риск-ориентированного подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности.
При этом каждая из моделей реформ может оказывать положительное влияние на результативность и эффективность 
осуществления контрольно-надзорных мероприятий, в том 
числе проверок, при этом наибольшего эффекта достигают 
модели, предполагающие унификацию нормативной правовой базы [].
В рамках исследования был проведен анализ примеров реформ в сфере государственного контроля (надзора), проведенных в странах ОЭСР и в странах Центральной 
и Восточной Европы в -х и -х годах, на предмет 
основных использованных механизмов (охват реформой, 
применение таких механизмов, как ограничение частоты 
(числа) проверок, внедрение процедур разъяснений, разработка и использование чек-листов, в которых фиксируются 
исчерпывающие требования, являющиеся предметом проверки, внедрение риск-ориентированных подходов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности, внедрение механизмов оценки результативности и эффективности 
контрольно-надзорной деятельности). Результаты анализа показывают, что одной из основных тенденций данных реформ являлась консолидация контрольно-надзорных функций (табл. .). Так, в  из  стран, опыт которых 
был проанализирован, в той или иной степени осуществлялась консолидация (объединение) органов государственного контроля и надзора. В  проанализированных странах реформы имели фронтальный характер, т. е. охватывали 
большую часть видов контрольно-надзорной деятельности, 
тогда как в  странах были проведены реформы лишь в отдельных сферах, чаще всего в сфере обеспечения безопасности продовольствия и трудовых отношений.
В  из  стран реформы государственного контроля (надзора) были направлены в том числе на снижение частоты 
проверок хозяйствующих субъектов. В большинстве стран 
в той или иной степени были внедрены такие новации, как 
чек-листы и риск-ориентированные методы отбора предприятий при проведении проверок.