Бюджетный федерализм: финансовое участие регионов в достижении национальных целей развития

| И  ДЕЛО |

В.В. Климанов, А.Н. Дерюгин
А.А. Михайлова, В.А. Яговкина 

Бюджетный 
федерализм

Финансовое участие 
регионов в достижении 
национальных целей развития

УДК 336
ББК 65.261
    К49

Об авторах:
Климанов В. В., д-р экон. наук, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики Института общественных наук (ИОН) РАНХиГС; 
Дерюгин А. Н., старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований 
РАНХиГ С;
Михайлова А. А., канд. экон. наук,  доцент кафедры государственного регулирования экономики ИОН РАНХиГС;
Яговкина В. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного регулирования экономики ИОН РАНХиГС. 

Климанов, В. В., Дерюгин, А. Н., Михайлова, А. А., Яговкина, В. А.
Бюджетный федерализм: финансовое участие регионов в достижении национальных целей развития / В. В. Климанов, А. Н. Дерюгин, А. А. Михайлова, 
В. А. Яговкина. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, .  —   с. (Научные 
доклады: экономика).

ISBN 978-5-7749-1445-6

Основная цель исследования — выработка рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений с целью обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов, сокращения дифференциации между регионами по уровню бюджетной обеспеченности и повышения качества управления 
общественными финансами в регионах и муниципалитетах.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи: анализ 
основных трендов в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации; определение ключевых вызовов, препятствующих повышению эффективности системы межбюджетных отношений; формирование рекомендаций федеральным органам власти по повышению эффективности системы межбюджетных трансфертов, увеличению доходной базы и повышению налоговой 
автономии регионов, совершенствованию разграничения расходных полномочий, дифференцированного подхода к предоставлению регионам бюджетных 
прав.
Результаты данной научно-исследовательской работы могут быть использованы федеральными органами исполнительной власти для научно-методологического обеспечения их деятельности, а также в интересах субъектов Российской 
Федерации.

ISBN 978-5-7749-1445-6
УДК 336
ББК 65.261

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2019

К

Содержание

Термины и определения  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 4

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

Финансовое участие регионов 
в достижении национальных целей развития.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 29

Список литературы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 31

Термины и определения

В настоящем докладе применяются следующие термины 
с соответствующими определениями:

Дифференцированный подход
принцип государственной политики, предполагающий реализацию мер государственной поддержки регионов, муниципальных образований или отдельно взятых территорий 
в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей, целей и задач развития

Дотации
межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования

Межбюджетные 
отношения
взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, 
организации и осуществления бюджетного процесса

Межбюджетные 
трансферты
средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной 
системы Российской Федерации

«Модельный» 
бюджет
определение расчетного объема расходных обязательств 
субъектов Российской Федерации исходя из усредненных 
по стране расходов с применением различных корректирующих коэффициентов

Национальный 
проект
проект (программа), обеспечивающий достижение целей 
и целевых показателей, выполнение задач, определенных 
Указом Президента Российской Федерации от  мая  г. 
№  «О национальных целях и стратегических задачах 
развития Российской Федерации на период до  года» 
(далее – Указ), а также при необходимости достижение дополнительных показателей и выполнение дополнительных 
задач по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Председателя Правительства 
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, решению Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (далее – Совет), президиума Совета, и подлежащий разработке в соответствии с Указом.

Нефинансируемые федеральные мандаты

обязательства, возложенные на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты федеральным законодательством без предоставления источников финансирования

Устойчивое 
развитие
процесс экономических и социальных преобразований, при 
котором эксплуатация природных ресурсов, направление 
инвестиций, ориентация научно-технического развития, 
развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей 
и устремлений

Введение

Межбюджетные отношения в целом и система 
межбюджетных трансфертов из федерального 
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в частности ориентированы на необходимость обеспечения равного доступа граждан 
к получению государственных и муниципальных 
услуг в соответствии с установленными стандартами, в том числе в сферах образования, социальной и медицинской помощи.
В последние годы основным трендом в государственном управлении в большинстве стран являются децентрализация и делегирование ответственности за развитие на уровень регионов. 
Б олее раннее и полное распределение меж бюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации позволяет сделать доходы регионов более предсказуемыми, а право самостоятельно определять объем расходов в пределах 
собственных полномочий —  ключевым элементом 
бюджетного федерализма. Даже во многих странах с унитарным устройством внедряются контрактные отношения между центральным правительством и регионами. При этом регионы получают значительные полномочия и становятся 
более самостоятельными в определении ключевых направлений развития, однако во многих 
случаях их доходы все же формируются как за счет 
собственной налоговой базы, так и за счет трансфертов из национального бюджета. Руководители 



В.В. К, А.Н. Д, А.А. М, В.А. Я

регионов, в свою очередь, получают возможность добиваться 
более высоких результатов в экономике, социальной сфере 
и повышении эффективности государственного управления.
В России сложившаяся система межбюджетных отношений, включая разделение доходов и разграничение расходных полномочий между федерацией, регионами и муниципалитетами, во многом не отвечает запросам современной 
системы государственного управления. Это проявляется в несбалансированности бюджетов большинства регионов и муниципальных образований, высокой дифференциации социально-экономического развития регионов, недостаточности 
объема межбюджетных трансфертов, несовершенстве их 
структуры и нестабильности системы их предоставления, наличии существенных пробелов в качестве управления региональными и особенно муниципальными финансами.
Реализация отдельных национальных приоритетов, вытекающих из положения Указа Президента Российской Федерации от  мая  г. №  «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период 
до  года», потребует прямого финансового участия субъектов Российской Федерации, что может вызвать несбалансированность региональных бюджетов ввиду возникновения 
новых «нефинансируемых» мандатов. В связи с этим требуется прямое участие Федерации в финансировании поставленных задач, даже если они решаются исключительно на региональном и муниципальном уровнях. Механизм предоставления 
межбюджетных трансфертов, 
подходящих 
для 
финансирования реализации национальных проектов на региональном уровне, не представляется полностью проработанным в силу того, что субсидии в их существующем варианте являются слишком узконаправленными и не дают возможность эффективно работать на достижение более общих целей.
Сегодня система межбюджетных отношений в России 
не в полной мере позволяет создать финансовые условия для 
устойчивого (сбалансированного) социально-экономического развития регионов. Таким образом, задача дальнейшего 
совершенствования системы предоставления межбюджетных 
трансфертов остается по-прежнему актуальной.

Финансовое участие 
регионов в достижении 
национальных целей 
развития

Совершенствование межбюджетных отношений 
в Российской Федерации является одним из основных направлений бюджетной политики страны. Несмотря на многочисленные реформы 
в этой сфере, проблема развития межбюджетных 
отношений не теряет своей остроты и актуальности, поскольку бюджетная политика и бюджетный 
процесс претерпевают структурные изменения 
в ответ на новые требования и приоритетные направления развития национальной экономики.
На протяжении последних  лет реформирование финансовых взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, включая решение вопросов разграничения 
расходных полномочий, основывалось на следующих концептуальных документах:

 – Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации 
в – годах» (постановление Правительства Российской Федерации от  июля 
 г. № );
 – Программе развития бюджетного федерализм а в Российской Федерации на период до  года (постановление Правительства Российской Федерации от  августа 
 г. № );
 – Концепции повышения эффективности 
бюджетных расходов (постановление Пра


В.В. К, А.Н. Д, А.А. М, В.А. Я



вительства Российской Федерации от  мая  г. 
№  «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»);
 – Концепции повышения эффективности межбюджетных 
отношений и качества управления государственными 
и муниципальными финансами в – годах (распоряжение Правительства Российской Федерации 
от  апреля  г. № -р);
 – Концепции межбюджетных отношений и организации 
бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до  года (распоряжение Правительства Российской Федерации 
от  августа  г. № -р);
 – Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) 
финансами на период до  года (распоряжение Правительства Российской Федерации от  декабря  г. 
№ -р).

В настоящее время основным инструментом реализации системы межбюджетных отношений является государственная 
программа «Развитие федеративных отношений и создание 
условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» на –
 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от  мая  г. № .
Несмотря на многочисленные преобразования в последние годы, сложившиеся бюджетная и налоговая системы 
в Российской Федерации сохраняют ряд проблем, связанных 
с федеративными отношениями. Это прежде всего низкая 
финансовая самостоятельность большинства регионов и абсолютного большинства муниципальных образований, связанная с концентрацией основных налоговых доходов на федеральном уровне при одновременной передаче все большего объема расходных обязательств социального характера 
на региональный уровень. При этом, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания, сохраняется высокая дифференциация регионов по уровню бюджетной 

Б 



обеспеченности и основным социально-экономическим показателям в целом. В совокупности средств финансовой помощи большую долю занимают субсидии и иные целевые 
трансферты. В такой системе при неразвитости доходной 
базы большинства регионов складываются «иждивенческие» 
настроения экономически слабых субъектов Федерации [1].
Для достижения целей регионального развития и повышения самостоятельности регионов в России необходимо трансформировать федеративные отношения. Предложения по повышению эффективности включают меры в следующих ключевых направлениях:

 – повышение эффективности системы межбюджетных 
трансфертов;
 – увеличение доходной базы и повышение налоговой автономии регионов;
 – совершенствование разграничения расходных полномочий;
 – дифференцированный подход к предоставлению регионам бюджетных прав.

Ключевые цели совершенствования системы межбюджетных отношений должны быть направлены на обеспечение 
сбалансированности региональных и местных бюджетов, 
сокращение дифференциации между регионами по уровню 
бюджетной обеспеченности и повышение качества управления общественными финансами в регионах и муниципалитетах.
Однако существует ряд вызовов, препятствующих повышению эффективности системы межбюджетных отношений. 
Во-первых, устойчивая несбалансированность бюджетов регионов и муниципальных образований и несоответствие объема доходов расходным обязательствам, завышенные обязательства, прежде всего социальные, возложенные на региональные и муниципальные органы власти в рамках 
«нефинансируемых федеральных мандатов», избыточность 
федерального регулирования региональных и местных полномочий и частые изменения в распределении расходных 
обязательств между уровнями бюджетной системы.

В.В. К, А.Н. Д, А.А. М, В.А. Я



Во-вторых, низкая доходная база региональных и местных 
бюджетов, включая недостаточность собственных источников 
доходов на региональном и муниципальном уровнях. Это отражается в отсутствии роста реальных доходов населения, падении прибыльности предприятий, неразвитости малого бизнеса, неадекватности рыночной оценки земли и недвижимости, низкой степени налоговой автономии региональных 
и местных бюджетов, а также в большом количестве установленных на федеральном уровне налоговых льгот, вычетов 
и исключений из базы налогообложения по налогам и сборам, 
поступающим в региональные и местные бюджеты.
В-третьих, в связи с высокой дифференциацией социально-экономического развития регионов ограниченность 
в возможности дальнейшей децентрализации налоговых доходов в силу неравномерности размещения налоговой базы 
и ее высокой мобильности. Проблема выражается как в неравномерности распределения налогового потенциала между регионами из-за больших различий в уровне экономического развития, так и в непропорциональном распределении 
потребностей в расходах/инвестициях между регионами изза различий в условиях хозяйственной деятельности и уровне развития социальной сферы и степени износа физической 
и социальной инфраструктуры.
В-четвертых, недостаточность объема, несовершенство 
структуры и нестабильность системы предоставления межбюджетных трансфертов при сохранении существенной роли 
«ручного управления» на федеральном уровне. В этой связи 
существует большое количество межбюджетных трансфертов, 
распределяемых без формализованных методик, присутствуют излишняя детализация субсидий, неэффективность субвенций.
В-пятых, наличие существенных пробелов в качестве 
управления региональными и муниципальными финансами. 
Это влечет за собой низкое качество социальных услуг, низкую эффективность расходов региональных бюджетов, ориентацию бюджета и госпрограмм на текущее финансирование, а не достижение содержательных целей и результатов, 
а также сложность и изменчивость федерального регулиро

Б 



вания, что способствует возникновению ошибок в финансовом менеджменте.
Представленные выше проблемы в сфере федеративных 
отношений могут быть в значительной степени решены, если 
руководствоваться следующими ключевыми принципами:

 – от ручного управления и постоянного изменения региональных полномочий к их закреплению на длительный срок и обеспечению самостоятельности регионов 
в их осуществлении;
 –  от универсального подхода ограниченных полномочий 
к дифференцированному подходу и предоставлению 
особых прав и полномочий лидирующим регионам и городам в оказании государственных и муниципальных 
услуг и привлечении дополнительного финансирования;
 –  от практики постоянного бюджетного кредитования 
к жестким бюджетным ограничениям для регионов 
и муниципалитетов.

В соответствии материалами к проекту федерального закона 
«О федеральном бюджете на  год и на плановый период 
 и  годов» в – гг. в среднем доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составят 
,% ВВП, а расходы —  ,%, что близко к уровню  г., но при 
несколько более высоком уровне бюджетного дефицита (,–
,% ВВП) []. К  г. доходы и расходы снизятся до ,% ВВП, 
а бюджеты будут практически сбалансированными (рис. ).
В  г. как реальный объем межбюджетных трансфертов 
регионам (в долях ВВП), так и их доля в общей сумме расходов федерального бюджета продолжат расти, но в –
 гг. вновь начнут снижаться (табл. ). В результате к  г. 
реальный объем трансфертов должен опуститься до минимального с начала -х гг. уровня — ,% ВВП.
По оценкам Счетной палаты Российской Федерации, доля 
межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных 
бюджетов субъектов Российской Федерации начиная с  г. 
ежегодно сокращается: с ,% в  г. до ,% в  г. 
В  г. планируется рост доли межбюджетных трансфертов 
до % с дальнейшим снижением до ,% к  г. [4].